CE-11001-03-15-000-2017-02114-01(AC)-2018

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA

JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ /

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD En el sub lite, la solicitud de amparo formulada carece del requisito de inmediatez, por cuanto la sentencia cuestionada del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, es del 19 de abril de 2016 y fue notificada por edicto que se desfijó el 28 de abril de 2016, y la demanda de tutela fue radicada el 16 de agosto de 2017. Es decir, que el actor dejó transcurrir 1 año, 3 meses y 19 días para solicitar la protección de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados por la autoridad judicial aquí demandada, circunstancia que, sin duda, desconoce el requisito de inmediatez. (… ) En conclusión, para la Sala, el señor Alfonso Egea Serrano no logró justificar la falta de inmediatez para presentar la acción de tutela y, por ende, se confirmará la sentencia impugnada. Además, la tutela también es improcedente por falta del requisito de subsidiariedad, pues el actor no presentó recurso de apelación contra la sentencia que ahora cuestiona por tutela.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de enero de dos mil dieciocho (2018)

Radicación número: 11001-03-15-000-2017-02114-01(AC)

Actor: ALFONSO EGEA SERRANO

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN C La Sala decide la impugnación interpuesta por el señor Alfonso Egea Serrano contra la sentencia del 21 de septiembre de 2017, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado que rechazó la acción de tutela, porque no cumplió con el requisito de inmediatez.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones En ejercicio de la acción de tutela, el señor Alonso Egea Serrano solicitó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo y a la igualdad, que estimó vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E. Formuló las siguientes pretensiones: Pido al señor juez constitucional de manera clara la protección de los derechos fundamentales vulnerados.

Con fundamento en los hechos relacionados, solicito se emita un nuevo FALLO QUE CONTENGA, una decisión por parte del TRIBUNAL que respete el debido proceso, observando reglas que demuestren que en mi actuación no hubo mala fe, con observancia, por ser abiertamente contraria a la normatividad superior constitucional, consagrada en los artículos 25 y 53, por interpretar sin la observación de las pruebas, y teniendo en cuenta que la demandante jamás probó la mala fe endilgada, porque ignoró que tanto la entidad como el abogado que me reclamó la pensión fueron directos

responsables de toda la actuación que culminó con el reconocimiento de la pensión. Subsidariamente pido que si se me niega la expedición de un nuevo fallo, que se me permita defender mi derecho al debido proceso, por falta de defensa que se me permita presentar los recursos para que sea el Consejo de estado el que defina mi situación1.

2. Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos: Que, mediante Resolución No. 41506 del 18 de agosto de 2006, la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL), en cumplimiento de un fallo de tutela dictado por el Juzgado Primero Laboral de Ciénaga reconoció la pensión gracia al señor

Alfonso Egea Serrano. Que CAJANAL interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el señor Alonso Egea Serrano. Solicitó que se declarara la nulidad de la Resolución No. 41506 del 18 de agosto de 2006, y que se ordenara el reintegro de la totalidad de las sumas pagadas, por concepto de mesadas pensionales. Que el conocimiento de esa acción le correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E. Que, mediante sentencia del 19 de abril de 2016, ordenó: «DECLÁRASE la nulidad de la Resolución No. 41506 de 18 de agosto de 2006, expedida por la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE (hoy liquidada), mediante la cual se da cumplimiento a un fallo de tutela 1 Folio 13. proferido por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Ciénaga Magdalena y se reconoció una pensión de gracia al señor ALONSO EGEA SERRANO, identificado

con la C.C. 13.877.492, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia2».

Que el tribunal argumentó que: i) el actor acreditó 21 años, 11 meses y 17 días de servicio como docente nacional, por lo que no le asistió derecho, pues el reconocimiento y pago de la pensión gracia es en favor de los docentes del orden territorial; ii) que CAJANAL, por medio de acto administrativo, negó el reconocimiento de la pensión gracia, sin embargo, el actor acudió a la tutela para lograr un beneficio al que no tenía derecho y no acudió a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que era lo propio, es decir, que hubo un actuar de mala fe, y iii) que el Juzgado Primero Laboral de Ciénaga no realizó ningún estudio acerca de la vinculación y la naturaleza del servicio prestado por el docente.

3. Argumentos de la tutela El señor Alfonso Egea Serrano dijo que con la decisión dictada el 19 de abril de 2016 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, se le vulneró el derecho fundamental al debido proceso, pues no aplicó la norma que resultaba más favorable para su situación. Así mismo, señaló que con la decisión tomada por el tribunal de suspender la pensión gracia debidamente reconocida por CAJANAL y la orden de devolución se afectó el mínimo vital del actor y el de su núcleo familiar. Además, dijo que con esa decisión se desconocieron los derechos que como trabajador adquirió durante su desempeño profesional.

Seguidamente, el actor hizo referencia a los requisitos generales y específicos

para la procedencia de la tutela. Dijo que la sentencia cuestionada incurrió en un defecto fáctico, porque pese a que el juez cuenta con un amplio margen para valorar el material probatorio que fundamenta la decisión, esa potestad no puede ejercerse de manera arbitraria como sucedió en el caso del actor, pues el tribunal no probó que el señor Alonso Egea Serrano haya incurrido en una actividad ilícita para obtener el reconocimiento de la pensión gracia. 2 Folio 57. Dijo que la jurisprudencia de la Corte Constitucional3 ha dicho que el principio de favorabilidad en cuanto al régimen pensional, se configura cuando los jueces no desconocen las garantías laborales reconocidas a los trabajadores por la Constitución y las leyes, y que ese principio garantiza que los trabajadores no sean disminuidos ni transgredidos por las autoridades públicas. Explicó que la actuación que adelantó el señor Alonso Egea Serrano, con el fin de que se le reconociera la pensión gracia, fue como la de cualquier ciudadano que busca la protección y el reconocimiento de un derecho fundamental, por lo que endilgarle una conducta ilícita por ese hecho es una vulneración al debido proceso, pues el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, desconoció el principio de legalidad y configuró una conducta arbitraria del Estado. Informó que la tardanza en la radicación de la tutela obedeció a que el señor Alfonso Egea Serrano se encontraba en una fuerte depresión, por lo que no volvió a salir de la residencia que habita y eso impidió que se enterara de la sentencia

que hoy cuestiona a tiempo, pues solo tuvo conocimiento de ese fallo hasta marzo de 2017.

4. Intervenciones 4.1. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E (autoridad judicial demandada) El magistrado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, solicitó que se rechazara la tutela, por improcedente. Para el efecto, argumentó: Que la tutela no cumplió dos de los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencia judicial: la subsidiariedad y la inmediatez.

Que el fallo fue proferido el 19 de abril de 2016, fue notificado por edicto desfijado el 28 de abril de 2016, y la tutela se ejerció el 17 de agosto de 2017, es decir, que el amparo se invocó cuando ya habían transcurrido más de 16 meses de notificado el fallo, sin que el señor Alonso Egea Serrano expusiera excusa alguna 3 Sentencia C168 del 20 de abril de 1995. M.P. Carlos Gaviria Díaz. que justificara la tardanza en la presentación de la tutela. 4.2. Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la protección Social-UGPP (demandante en proceso de nulidad y restablecimiento del derecho) El subdirector de Defensa Judicial Pensional solicitó que se denegara el amparo solicitado. En concreto, argumentó: Que la pensión gracia reconocida al señor Alfonso Egea Serrano fue en virtud de fraude realizado por el actor ante el Juzgado Primero Laboral de Ciénaga, porque

como quedó demostrado no cumplió con los requisitos para acceder a la prerrogativa. Que el actor no cumplió con el requisito de haber laborado durante 20 años como docente del orden departamental, municipal o nacionalizado, y que esa situación fue desconocida por el Juzgado Primero Laboral de Ciénaga, Magdalena. Que, adicionalmente, el Juzgado Primero Laboral de Ciénaga Magdalena carecía de competencia para conocer de ese asunto, pues no corresponde al municipio en el que el demandante prestó sus servicios, ni tampoco a su domicilio. Que el dinero que fue pagado al señor Alfonso Egea Serrano en virtud del reconocimiento de la pensión gracia le causó un grave perjuicio a las arcas del Estado, porque esos fondos están a cargo del FOPEP y, por lo tanto, se afectó la sostenibilidad financiera del sistema. Que en cuanto a la vulneración aludida por el actor frente al derecho fundamental del debido proceso se logró observar que tanto en el trámite judicial, como administrativo se resolvieron todas y cada una de las peticiones elevadas por el señor Alfonso Egea Serrano. Que la tutela no es la vía adecuada para reclamar prestaciones económicas, pues para esa finalidad están dispuestos los mecanismos judiciales ordinarios previstos por el legislador, por ende, en este caso el actor debe acudir ante la acción contenciosa administrativa para determinar con certeza si al actor le asiste o no el derecho reclamado. Finalmente, dijo que el señor Alfonso Egea Serrano no demostró que se encontrara ante la existencia de un perjuicio irremediable que justificara la acción de tutela.

5. Sentencia impugnada El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, rechazó por improcedente la tutela, bajo los siguientes argumentos: Que la sentencia cuestionada por el actor fue dictada el 19 de abril de 2016 y se notificó por edicto desfijado el 28 de abril de 2016, y la tutela fue interpuesta el 16 de agosto de 2017. Es decir, que transcurrieron más de quince meses entre la notificación de la providencia que se censura y la interposición de la presente acción.

Que si bien la tutela no cuenta con un término de caducidad, la jurisprudencia ha señalado que, dado el carácter preferente y sumario de la tutela, debe interponerse en un plazo razonable y proporcionado a partir del evento generador de la supuesta amenaza o violación de los derechos fundamentales, en aras de proteger los derechos de terceros e impedir que el amparo se convierta en un factor de inseguridad jurídica. Que el señor Alonso Egea Serrano no justificó la tardanza en el uso del mecanismo constitucional de amparo, pues se limitó afirmar que por la fuerte depresión que sufrió no volvió a salir de su casa y eso le impidió conocer sobre la sentencia cuestionada. Sin embargo, no allegó prueba que demostrara ese hecho. Que el demandante no hizo uso del recurso ordinario que tenía a su alcance para atacar la sentencia que hoy cuestiona en sede de tutela y que la tutela es un mecanismo preferente y sumario de protección en el evento de no contarse con otro mecanismo de defensa judicial idóneo y eficaz, situación que como quedó

demostrado no se evidencia en este caso.

6. Impugnación El señor Alonso Egea Serrano impugnó la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela. Argumentó que su derecho fundamental al debido proceso le fue vulnerado, por cuanto no tuvo la posibilidad de ejercer una defensa técnica en su caso, porque confirió poder al mismo abogado que lo representó en la tutela que le reconoció la pensión gracia. Sin embargo, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado en su contra, por parte de la UGPP, no actuó, pues se limitó a presentar poder sin interponer el recurso de ley.

Dijo que fue el abogado el que recibió la suma de dinero que se le ordenó devolver al señor Alfonso Egea Serrano, y que, al conocer del fallo cuestionado, el demandante padeció de una fuerte depresión, que hizo que se encerrara en su vivienda, por lo que no conoció el fallo a tiempo y, por lo tanto, no pudo ejercer el recurso e interponer la tutela en términos. Argumentó que la jurisprudencia constitucional4 ha dicho que existen excepciones que justifican el lapso prolongado entre la vulneración del derecho y la interposición de la acción de tutela, esto es cuando a pesar del paso del tiempo es evidente que la vulneración o amenaza de los derechos del demandante continúa. Por esa razón, es justificable la tardanza de la interposición de la tutela por parte del actor, pues se enteró tarde de la decisión en su contra.

II. CONSIDERACIONES

1. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los

derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley. La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser eficaz para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el 4 El actor no señaló ninguna sentencia específica. juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado como mecanismo transitorio, siempre que esté plenamente acreditada la razón para conceder la tutela. A partir del año 20125, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20146, se precisó que la acción de tutela es procedente, incluso, para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. Además, debe examinar si el demandante identificó y

sustentó la causal específica de procedibilidad y expuso las razones que sustentan la violación o amenaza de los derechos fundamentales. No son suficientes las simples inconformidades frente a las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada vulneró o dejó en situación de amenaza derechos fundamentales. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo; (ii) defecto fáctico; (iii) defecto procedimental 5 Ver sentencia del 31 de julio de 2012. 6 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. La Sala Plena precisó: “2.1.11.- Entonces, en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Carta, la acción de tutela sí procede contra las providencias del Consejo de Estado, materializadas en autos y sentencias, en la medida en que la Corporación hace parte de una de las ramas del poder público –Rama Judicial-, conforme con los artículos 113 y 116 de la Constitución y, por tanto, es una autoridad pública. Aceptar la procedencia de la acción de tutela contra las providencias del Consejo de Estado, no es otra cosa que aceptar la prevalencia de los derechos fundamentales de las personas y, por ende, desarrollar los mandatos constitucionales contenidos en los artículos 1, 2, 4, 6, 121 y 230 Constitucionales. 2.1.12.- No puede perderse de vista que los autos y sentencias que profieren los jueces de

las distintas jurisdicciones, incluidos los órganos que se encuentran en la cúspide de la estructura judicial, pueden vulnerar los derechos fundamentales de las personas. absoluto; (iv) defecto orgánico; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente, y (viii) violación directa de la Constitución. Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. La tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales. Es de esa manera que se estudia una providencia judicial mediante el mecanismo excepcional de la acción de tutela.

2. Caso concreto De manera previa a cualquier consideración respecto del fondo del asunto, la Sala estima necesario verificar si la presente acción de tutela cumple el requisito de inmediatez, que fue el requisito de procedibilidad que no se halló cumplido en la sentencia impugnada.

En relación con la inmediatez, la Corte Constitucional ha señalado en diversas oportunidades que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la

vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales de la parte actora y la presentación de la demanda7, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no solo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros que pudieran resultar afectados. Recientemente, la Sala Plena de esta Corporación estableció que, seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, es un término 7 Sentencia T123 de 2007. razonable para ejercer la acción de tutela contra providencias judiciales, en consideración a «la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad»8. Lo anterior no implica un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela. La inmediatez es más bien un requisito que busca que la acción se presente en un término razonable, esto es, desde el mismo momento en que se tiene conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales. Justamente porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, es que se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial. Por lo tanto, el interesado en obtener el amparo de los derechos fundamentales debe instaurar la acción de tutela cuando tiene conocimiento de la consolidación

del hecho, acto u omisión que constituye la violación o amenaza, pues ese momento marca el punto de partida para analizar si la acción ha sido interpuesta oportunamente. Una demora injustificada en ejercer la acción desvirtúa el fin de la acción de tutela, tornándola improcedente. En el sub lite, la solicitud de amparo formulada por Alonso Egea Serrano carece del requisito de inmediatez, por cuanto la sentencia cuestionada del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, es del 19 de abril de 2016 y fue notificada por edicto que se desfijó el 28 de abril de 20169, y la demanda de tutela fue radicada el 16 de agosto de 201710. Es decir, que el actor dejó transcurrir 1 año, 3 meses y 19 días para solicitar la protección de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados por la autoridad judicial aquí demandada, circunstancia que, sin duda, desconoce el requisito de inmediatez. La Sala no desconoce que no siempre el simple transcurso del tiempo puede llevar al juez a concluir que la tutela se ha presentado de forma tardía, toda vez que pueden existir circunstancias especiales que no solo justifiquen que la acción 8 Sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014. 9 Folio 59. 10 Folio 1. de tutela no se haya presentado en un término razonable, sino que demuestren que el hecho o la omisión que vulnera el derecho fundamental sean permanentes, persisten en el tiempo, y hacen que la violación sea siempre actual. La parte demandante alegó que la tardanza en interponer la acción de tutela

obedeció a que sufrió de una depresión intensa, al conocer que debía devolver los dineros que le fueron pagados como reconocimiento de la pensión gracia a su favor y que ese beneficio fue cesado, porque no cumplió con los requisitos establecidos para el efecto. Que esa situación le impidió salir de su casa y por lo tanto, tuvo conocimiento del fallo que hoy cuestiona en sede de tutela, solo hasta el mes de marzo del presente año. Que, además, el demandante confirió un poder a un abogado para que lo representara e interpusiera todas las acciones pertinentes a su nombre, pero que ese profesional del derecho se limitó a presentar el poder ante el tribunal y no adelantó los recursos de ley. Al respecto, la Sala precisa que no quedó demostrado en el expediente que lo afirmado por el actor sea cierto, pues no adjuntó ninguna historia clínica que demostrara que se encontraba padeciendo una fuerte depresión, que si supuestamente fue causada por el fallo cuestionado, como se afirmó en la impugnación, tuvo que haberlo conocido. Además, si el actor confirió un poder a un abogado para que lo representara supone que tenía conocimiento de que tenía que ser representado legalmente ante el Tribunal, lo que conlleva que debía estar atento a las actuaciones que se surtían en el transcurso del proceso que se adelantó en su contra. Así las cosas, como no quedó justificada la tardanza en el ejercicio de la tutela, la Sala no estudiará de fondo el asunto, porque la tutela no cumple con el requisito de procedibilidad de la inmediatez. Es decir, no se analizará si la providencia cuestionada incurrió en el defecto fáctico señalado.

En conclusión, para la Sala, el señor Alfonso Egea Serrano no logró justificar la falta de inmediatez para presentar la acción de tutela y, por ende, se confirmará la sentencia impugnada. Además, la tutela también es improcedente por falta del requisito de subsidiariedad, pues el actor no presentó recurso de apelación contra la sentencia que ahora cuestiona por tutela. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

III. FALLA

1. Confirmar la sentencia impugnada, por las razones expuestas.

2. Notificar a las partes por el medio más expedito.

3. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

JULIO ROBERTO PIZA RODRIGUEZ

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ