CE-11001-03-15-000-2017-02131-00(AC)-2017

TUTELA CONTRA SENTENCIA DE UNIFICACIÓN / BASE DE LIQUIDACIÓN

PENSIONAL DE EMPLEADOS DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA

NACIÓN / COMPUTO DEL QUINQUENIO / PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD EN

MATERIA LABORAL / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS

FUNDAMENTALES

[S]e resolverá el siguiente problema jurídico: ¿La sentencia de unificación del 7 de diciembre de 2016, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, desconoció el principio de favorabilidad en materia laboral y, de contera, los derechos fundamentales de la [accionante]? (…) [L]a Sala observa que, para calcular el quinquenio en la liquidación de la pensión de la [accionante], la autoridad judicial demandada aplicó la regla jurisprudencial que fijó justamente en esa sentencia y, por consiguiente, no se desconocieron los derechos fundamentales invocados. Por el contrario, quedó garantizado el derecho a la igualdad. Queda resuelto el problema jurídico planteado: la sentencia de unificación del 7 de diciembre de 2016, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, no desconoció el principio de favorabilidad en materia laboral ni los derechos fundamentales de la [actora]. Se impone, pues, desestimar las pretensiones de la acción de tutela interpuesta por la [accionante].

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., ocho (8) de noviembre de dos mil diecisiete (2017)

Radicación número: 11001-03-15-000-2017-02131-00(AC)

Actor: STELLA CONTRERAS GÓMEZ Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la señora Stella Contreras Gómez contra la sentencia de unificación del 7 de diciembre de 2016, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones En ejercicio de la acción de tutela, la señora Stella Contreras Gómez, mediante apoderado judicial, solicitó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital y móvil y a la seguridad social, y el principio de confianza legítima, que estimó vulnerados por la sentencia de unificación del 7 de diciembre de 2016, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: SEGUNDA: Como consecuencia de la declaración anterior, ordene modificar la sentencia de SEGUNDA instancia ordenando CONFIRMAR la decisión de primera instancia.

TERCERA: Ordene a la UGPP continuar cancelando la obligación que tiene a su cargo en los términos planteados en el numeral anterior.

CUARTA: Si el juez considera que debe ser reconocida la tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, solicito se proceda en tal sentido. Así mismo si el juez constitucional considera que existe otro mecanismo eficaz de protección solicito se sirva determinarlo1.

2. Hechos Del escrito de tutela, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: Que, en su momento, Cajanal, mediante Resolución AMB 22201 de 2008,

reconoció a favor de la señora Stella Contreras Gómez la pensión de vejez, únicamente con los factores de asignación básica y bonificación por servicios prestados. Y que, en Resolución UGM 012221 de 2011, reliquidó la pensión. Que, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Contreras Gómez pidió i) la nulidad de las Resoluciones AMB 22201 de 2008 y UGM 012221 de 2011 y ii) la reliquidación de la pensión de vejez con el 75 % de la totalidad de los factores salariales percibidos durante el último semestre en que prestó sus servicios a la Contraloría General de la República. Que la demanda correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, que, mediante sentencia del 9 de abril de 2014, declaró la nulidad de los actos demandados y ordenó reliquidar la pensión reconocida a la demandante en cuantía equivalente al 75 % del salario promedio devengado durante los últimos seis meses de servicio, esto es, salario, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad y bonificación especial quinquenal, fraccionado en una sexta parte, a partir del 27 de octubre de 2007, pero con efectos fiscales a partir del 14 de agosto de 2010, por prescripción trienal. Que, inconformes con la anterior decisión, la demandante y la UGPP interpusieron recurso de apelación. Que el Consejo de Estado, Sección Segunda, mediante sentencia de unificación del 7 de diciembre de 2016, resolvió:

TERCERO-. CONFIRMAR parcialmente la sentencia del 9 de abril de 2014, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, accedió a las pretensiones de la demanda presentada por STELLA CONTRERAS GÓMEZ contra la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, en cuanto declaró la nulidad parcial de los actos acusados y ordenó reliquidar la pensión de jubilación de la demandante, en cuantía equivalente al 75% del salario promedio devengado durante los últimos seis meses de servicios, con los siguientes factores: sueldo, bonificación por servicios prestados, quinquenio, primas de servicios, vacaciones y navidad. 1 Folio 4 del expediente de tutela. CUARTO.- ADICIONAR la sentencia recurrida en el sentido de ordenar a la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, reliquidar la pensión de jubilación de la demandante, en cuantía equivalente al 75% del salario promedio devengado durante los últimos seis meses de servicios, teniendo en cuenta los siguientes factores: sueldo, bonificación por servicios prestados, quinquenio, primas de servicios, vacaciones y navidad. En el caso de la bonificación quinquenal, se tendrá en cuenta un mes de remuneración en una doceava parte. (Se resalta).

3. Argumentos de la tutela De manera preliminar, la señora Stella Contreras Gómez sostuvo que la solicitud de amparo cumple el requisito general de la inmediatez, por cuanto se presentó

antes de que se cumplieran seis meses desde la notificación de la sentencia cuestionada. En cuanto al fondo del asunto, la demandante alegó que la sentencia objeto de tutela incurrió en violación directa de la Constitución, por cuanto desconoció el artículo 53 de la Constitución Política, que establece el principio de favorabilidad en materia laboral. Que, según ese principio, cuando una norma admite varias interpretaciones, el juez debe escoger la más favorable a los intereses del trabajador. Que así lo reconoció la Corte Constitucional, mediante sentencias SU241 de 2015 y T-084 de 2017. Que a pesar de que la sentencia objeto de tutela aceptó que el Decreto 923 de 1976 (que establece el ingreso base de liquidación de la pensión de la actora) admite varias interpretaciones sobre la inclusión de la bonificación quinquenal en la base de liquidación pensional de los servidores de la Contraloría General de la República, optó por la interpretación más desfavorable, pues determinó que, para efectos de liquidación pensional, el quinquenio equivale a un mes de remuneración fraccionado en una doceava parte, cuando debió fraccionarse en una sexta parte. Que la decisión acusada vulnera el derecho al mínimo vital de la actora, toda vez que su ingreso mensual se ve gravemente disminuido. Que también se desconoció el principio de confianza legítima, por cuanto “la norma que sirve de sustento para las reclamaciones de la actora así como los distintos pronunciamientos judiciales le hicieron confiar de buena fe en que sus aspiraciones saldrían avante, y mediante un cambio de criterio abrupto y violatorio

del principio de progresividad se afecta notablemente su situación”2.

4. Intervención del Consejo de Estado, Sección Segunda (autoridad judicial demandada) La magistrada ponente de la sentencia objeto de tutela explicó que esa decisión se dictó con el fin de precisar la forma de computar la bonificación especial o quinquenio previsto en el Decreto Ley 929 de 1976 a favor de los empleados de la Contraloría General de la República, toda vez que los juzgados y tribunales habían adoptado posiciones encontradas.

Que en esa sentencia se fijó la siguiente regla: “el IBL pensional de los beneficiarios del Decreto Ley 929 de 1976 el quinquenio, esto es, un mes de 2 Fl. 4. remuneración, debe computarse en cuantía de una doceava parte”3 y que fue aplicada para resolver el caso de la demandante. Que la regla de interpretación que se fijó en la sentencia objeto de tutela no desconoce el principio denominado situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho, pues, realmente, el artículo 23 del Decreto Ley 929 de 1976 no admite varias interpretaciones. Que, en efecto, la interpretación gramatical de la norma indica que la inclusión del quinquenio para efectos de determinar la base de liquidación pensional de sus beneficiarios es de un mes por cada período de cinco años cumplidos al servicio de la Contraloría y, por ende, debía computarse en una doceava parte. Que la interpretación que propone la demandante “constituye una aproximación errada frente al verdadero sentido de la norma citada, por lo que mal haría la

Corporación en darle aplicación prevalente en virtud del principio de favorabilidad, sobre la interpretación consolidada a partir del método de interpretación legal analizado en la sentencia censurada”4. Que, por último, la facultad de unificar jurisprudencia no puede estar limitada por tesis jurisprudenciales anteriores, pues eso desconocería “la naturaleza de órgano de cierre y el rol orientador que tiene el Consejo de Estado para interpretar a su buen saber y entender, y en el contexto de la Constitución el correcto ejercicio de la función administrativa y el sometimiento de ella al imperio de la ley, adecuándose a éste precepto, el reconocimiento de derechos prestacionales en medio de relaciones legales y reglamentarias, cuyo soporte, inexorablemente es el ordenamiento jurídico”5.

5. Intervención de terceros El subdirector de defensa judicial pensional de la UGPP informó que, mediante Resolución RDP 026830 del 29 de junio de 2017, reliquidó la pensión de la señora Contreras Gómez en cuantía de $ 2.690.669, efectiva a partir del 27 de octubre de 2007, con efectos fiscales a partir del 4 de agosto de 2010, tal y como se ordenó en la sentencia objeto de tutela.

Por otra parte, la UGPP expuso que la pretensión de la demandante no es procedente, por cuanto la providencia cuestiona se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico, si se tiene en cuenta que ordenó la reliquidación de la pensión, en cuantía equivalente al 75 % del salario promedio devengado durante los últimos seis meses de servicios con los siguientes factores: bonificación por servicios prestados, quinquenio, prima de servicios, vacaciones y navidad.

Que, en todo caso, la acción de tutela no es el medio establecido para reclamar prestaciones económicas y, por ende, las pretensiones de la demandante debían rechazarse.

II. CONSIDERACIONES En orden a resolver la solicitud de amparo presentada por la señora Stella Contreras Gómez, la Sala se referirá, en primer lugar, a la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Seguidamente, formulará el 3 Fl.s 108 (vuelto) y 109. 4 Fl. 111. 5 Fl. 112. problema jurídico a resolver y adoptará la decisión que en derecho corresponda.

1. De la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.

La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser eficaz para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado como mecanismo transitorio, siempre que esté plenamente acreditada la razón para conceder la tutela. A partir del año 20126, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias

judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20147, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. Además, debe examinar si el demandante identificó y sustentó la causal específica de procedibilidad y expuso las razones que sustentan la violación o amenaza de los derechos fundamentales. No son suficientes las simples inconformidades frente a las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada vulneró o dejó en situación de amenaza derechos fundamentales. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (I) defecto sustantivo, (II) defecto fáctico, (III) defecto procedimental absoluto, (IV) defecto orgánico, (V) error inducido, (VI) decisión sin motivación, (VII) desconocimiento del precedente y (VIII) violación directa de la

Constitución. Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. La tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los 6 Ver sentencia del 31 de julio de 2012. 7 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales. Es de esa manera que se estudia una providencia judicial mediante el mecanismo excepcional de la acción de tutela.

2. Planteamiento y solución del problema Jurídico La Sala estima que están cumplidos los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Corresponde, entonces, decidir de fondo la solicitud de amparo. Para el efecto, se resolverá el siguiente problema jurídico: ¿La sentencia de unificación del 7 de diciembre de 2016, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, desconoció el principio de favorabilidad en materia laboral y, de contera, los derechos fundamentales de la señora Stella

Contreras Gómez? Para ilustrar el sentido de la decisión que adoptará la Sala, se hará referencia, de

manera general, al principio de favorabilidad en materia laboral. Luego, se analizará la sentencia objeto de tutela.  Del principio de favorabilidad en materia laboral Los artículos 538 de la Constitución Política y 219 del Código Sustantivo del Trabajo establecen el principio de favorabilidad en materia laboral. En virtud de ese principio, cuando exista conflicto o duda respecto de la aplicación e interpretación de normas vigentes de trabajo, prevalecerá la más favorable al trabajador. Sobre el particular, la Corte Constitucional, mediante sentencia C-168 de 1995, explicó: (…) considera la Corte que la "condición más beneficiosa" para el trabajador, se encuentra plenamente garantizada mediante la aplicación del principio de favorabilidad que se consagra en materia laboral, no sólo a nivel constitucional sino también legal, y a quien corresponde determinar en cada caso concreto cuál norma es más ventajosa o benéfica para el trabajador es a quien ha de aplicarla o interpretarla. En nuestro Ordenamiento Superior el principio de favorabilidad se halla regulado en los siguientes términos: "situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho", precepto que debe incluirse en el estatuto del trabajo que expida el Congreso. 8 ARTICULO 53. El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos

establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad. (…) (se resalta) 9 ARTICULO 21. NORMAS MAS FAVORABLES. En caso de conflicto o duda sobre la aplicación de normas vigentes de trabajo, prevalece la más favorable al trabajador. La norma que se adopte debe aplicarse en su integridad. De conformidad con este mandato, cuando una misma situación jurídica se halla regulada en distintas fuentes formales del derecho (ley, costumbre, convención colectiva, etc), o en una misma, es deber de quien ha de aplicar o interpretar las normas escoger aquella que resulte más beneficiosa o favorezca al trabajador. La favorabilidad opera, entonces, no sólo cuando existe conflicto entre dos normas de distinta fuente formal, o entre dos normas de idéntica fuente, sino también cuando existe una sola norma que admite varias interpretaciones; la norma así escogida debe ser aplicada en su integridad, ya que no le está permitido al juez elegir de cada norma lo más ventajoso y crear una tercera, pues se estaría convirtiendo en legislador. A partir de lo anterior, la Sala infiere que el principio de favorabilidad es una herramienta que permite resolver conflictos entre normas que regulan la misma

situación fáctica o entre dos o más interpretaciones que surjan de las normas de trabajo. Es decir, cuando el juez encuentre que existe conflicto de normas de trabajo vigentes que regulan la misma situación fáctica o que existe una norma que regula la situación, pero que admite varias interpretaciones, deberá utilizar el principio de favorabilidad para resolver tal conflicto de la forma más favorable para el trabajador.  La sentencia acusada y análisis de la Sala Antes de hacer referencia al contenido de la sentencia, la Sala debe poner de presente que el Consejo de Estado, por mandato del artículo 237 de la Constitución Política, es el tribunal supremo de lo contencioso administrativo. En esa calidad le corresponde actuar como órgano de cierre de la jurisdicción con el fin de asegurar la aplicación e interpretación uniforme del derecho administrativo. De hecho, así lo ratificó la Corte Constitucional, en las sentencias C-634 y C-816 de 2011. El artículo 271 de la Ley 1437 de 2011 establece que, por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia, el Consejo de Estado asumirá conocimiento de los asuntos pendientes de fallo, de oficio o a solicitud de parte, o por remisión de los secciones o subsecciones o de los tribunales, o a petición del Ministerio Público. Esa misma norma determina que las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictarán sentencias de unificación en esos mismos eventos en relación con los asuntos que remitan las subsecciones de la Corporación o de los tribunales. Justamente en ejercicio de esa función, la Sección Segunda del Consejo de

Estado —especializada en asuntos de derecho administrativo laboral—, en la providencia objeto de tutela, asumió, por importancia jurídica, la controversia propuesta por la señora Stella Contreras Gómez, toda vez que tenía que ver con la forma en que debe computarse la bonificación especial (denominada quinquenio) en la base de liquidación pensional de los empleados de la Contraloría General de la República. En efecto, en la sentencia objeto de tutela, la Sección Segunda de la Corporación explicó las razones por las que era necesario asumir el conocimiento del asunto, por importancia jurídica, así: La importancia jurídica que reviste el presente asunto, surge por cuanto pese a que esta Sección a través de sentencia del 14 de septiembre de 201110, unificó su jurisprudencia en cuanto a la inclusión de la bonificación quinquenal dentro de la base de liquidación pensional de los servidores de la Contraloría General de la República, en el sentido de que debe hacerse teniendo en cuenta el último quinquenio causado y pagado dentro de los seis meses anteriores al retiro del servicio, tomando el valor certificado por el ente de control por dicho concepto y fraccionándolo en una sexta parte, algunos tribunales y juzgados han dictado providencias en las que se han planteado tesis diferentes sobre este tema (…). En ese orden de ideas, se hace necesario emitir un pronunciamiento que precise dicho aspecto a partir del contenido de la norma que consagra el derecho a devengar la bonificación quinquenal y lo planteado dentro de la sentencia de unificación a la que se ha hecho referencia, en cumplimiento de la función de sentar jurisprudencia atribuida a esta Corporación, que implica a partir de los

supuestos facticos del caso estudiado, identificar escenarios propicios para que como órgano de cierre de la jurisdicción, desarrolle criterios o tesis con el fin de aclarar puntos oscuros o zonas grises de la legislación o jurisprudenciales, refinar sus propios precedentes y garantizar los derechos fundamentales, esto último en aras de asegurar los fines del Estado establecidos por el Constituyente en el artículo 2 superior. Explicadas las razones por las que era necesario sentar jurisprudencia respecto de la forma en que debe computarse el quinquenio, la Sección Segunda del Consejo de Estado se refirió a las características del régimen pensional de los funcionarios de la Controlaría General de la República y, concretamente, a la bonificación especial o quinquenio y la inclusión como factor de liquidación pensional. Luego, fijó la siguiente regla jurisprudencial: En armonía con las consideraciones expuestas, la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado reitera y unifica su jurisprudencia en torno a la manera de calcular el quinquenio en la base de liquidación de la pensión de los servidores de la Contraloría General de la República, beneficiarios del Decreto Ley 929 de 1976, y fija la siguiente regla jurisprudencial para decidir las controversias judiciales en las que se discuta dicho asunto: «En el IBL pensional de los beneficiarios del Decreto Ley 929 de 1976, el quinquenio debe entenderse teniendo en cuenta un mes de remuneración fraccionado en una doceava parte.» Ahora, como se expuso en los antecedentes de esta providencia, la señora Stella

Contreras Gómez alega que esa regla jurisprudencial desconoce el principio de favorabilidad en materia laboral, por cuanto acogió la interpretación más desfavorable para el trabajador. Sin embargo, la Sala encuentra que, según lo entendió la propia Sección Segunda de la Corporación, a pesar de que varios juzgados y tribunales del país interpretaron de diferente forma el artículo 23 del Decreto Ley 929 de 1976, en lo que tiene que ver con la forma en que debe computarse el quinquenio en la base de liquidación pensional de los empleados de la Contraloría General de la República, en realidad, la norma solo admite una interpretación, esto es, la 10 Expediente 0899-2011, cuya ponencia correspondió al Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Sección Segunda del Consejo de Estado encontró que la norma objeto de estudio no admitía varias interpretaciones. En lo pertinente, la sentencia explicó: (…) esta posición debe ser complementada, para precisar que el quinquenio para efectos pensionales debe tenerse en cuenta como factor según lo dispuesto en el artículo 23 del Decreto Ley 929 de 1976, con «un mes de remuneración», no con la totalidad de la suma devengada por quinquenio, que en muchas ocasiones supera el mes de remuneración. Lo anterior pues al analizar el contenido de la norma trascrita, la Sala observa que no existen expresiones oscuras o palabras técnicas o con significado legal especial; por el contrario, la disposición acude a un lenguaje usual y de fácil comprensión, lo cual determina el uso de la regla de interpretación del artículo 28 del Código Civil que establece atender al sentido natural y obvio de las palabras usadas

por el legislador. Definido lo anterior, corresponde determinar en qué cuantía o proporción se tendrá en cuenta el referido factor al momento de computarlo o incluirlo en el IBL de los beneficiarios del Decreto Ley 929 de 1976. Al respecto, la jurisprudencia de lo contencioso administrativo en algunas ocasiones ha considerado que la inclusión del referido factor debe ser en sextas partes, criterio derivado del contenido mismo del artículo séptimo del Decreto Ley 929 de 1976, según el cual la «pensión vitalicia de jubilación» a que tienen derecho los funcionarios y empleados de la Contraloría General beneficiarios del mencionado decreto será «equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre». Sin embargo, la lectura atenta de la norma en mención evidencia, en aplicación del método gramatical, que dicho enunciado normativo no señala cómo debe computarse el quinquenio en el IBL de los beneficiarios del referido decreto; pues, el artículo 7 del Decreto Ley 929 de 1976 sobre este punto únicamente prescribe que la pensión de jubilación de los funcionarios de la Contraloría General de la República será equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre sin definir la cuantía o proporción en la que se tomarán los factores de salario. Entonces y con el propósito de clarificar este aspecto, acude la Sala nuevamente al contenido del artículo 23 del Decreto Ley 929 de 1976 que define la forma como se paga la bonificación quinquenal, encontrando que dicho factor salarial consiste en un mes de remuneración por cada periodo de cinco años al servicio

de la institución. Para resolver este asunto la Sala tendrá en cuenta además el momento de causación de los factores de salario que están previstos por la ley, para hacer parte del ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación, pues de un lado, el salario básico que constituye el principal referente para remunerar el trabajo prestado por el empleado, se incluye en su totalidad debido a que se percibe de manera mensual, mientras que el quinquenio que corresponde a un mes de remuneración por cada periodo de cinco años al servicio de la entidad debe ser incluido en una doceava parte, lo cual es consecuente no solo con la inclusión de los factores en todas las bases liquidatorias de las pensiones aun siendo especiales, sino también con la tradición jurisprudencial de dividir aquellos conceptos salariales que se causan en periodos distinto al mes. Así las cosas, en el IBL pensional de los beneficiarios del Decreto Ley 929 de 1976 el quinquenio, esto es, un mes de remuneración, debe computarse en cuantía de una doceava parte. Como se ve, la Sección Segunda del Consejo de Estado advirtió que la norma objeto de estudio era demasiado clara y que, por ende, debía acudirse a la regla de interpretación gramatical11 prevista en el Código Civil, así como al significado de las palabras12. Que, siendo así, el tenor literal del artículo 23 del Decreto Ley 929 de 1976 establece que el quinquenio debe tenerse como factor salarial con un mes de remuneración y que, además, debe computarse en cuantía de una doceava parte. Es cierto que la Sección Segunda del Consejo de Estado puso de presente que

los juzgados y tribunales del país habían interpretado de diferente manera el artículo 23 del Decreto Ley 929 de 1976. Pero eso no significa que hubiese aceptado que esa norma admitía varias interpretaciones, como lo alega la demandante. Todo lo contrario, la autoridad judicial demandada estimó la norma objeto de estudio solo admitía una interpretación válida. Y, en tales condiciones, no era necesario que la Sección Segunda del Consejo de Estado utilizara el principio de favorabilidad, como herramienta para resolver conflictos o dudas ante dos o más interpretaciones de la misma norma, pues, se repite, no existió conflicto o duda sobre la interpretación del artículo 23 del Decreto Ley 929 de 1976. Lo anterior es suficiente para concluir que la Sección Segunda del Consejo de Estado no desconoció el principio de favorabilidad en materia laboral. Ahora, en lo que tiene que ver con la situación particular de la señora Stella Contreras Gómez, la sentencia acusada concluyó: Bajo estos supuestos y en armonía con lo expuesto, estima la Sala tal como lo consideró el a quo, que por haber laborado la demandante por más de diez años al servicio la Contraloría General de la Repúbl