CE-11001-03-15-000-2017-02163-00(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Ampara / MEDIO

DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / RELIQUIDACIÓN DE LA MESADA PENSIONAL / APLICACIÓN DEL RÉGIMEN ESPECIAL DE LA RAMA JUDICIAL - Decreto 546 de 1971 / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL - Configuración / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD - En razón a la disparidad de criterios en la Corte Constitucional y el Consejo de Estado [La Sala deberá] corresponde a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo de Boyacá, al proferir la providencia del 22 de febrero de 2017, incurrió en el defecto sustantivo por desconocer el precedente de la sentencia de unificación de 12 de septiembre de 2014, a través de la cual el Consejo de Estado abordó la aplicación del régimen especial de jubilación para los ex servidores de la Rama Judicial y del Ministerio Público que recoge el Decreto 546 de 1971. (…) [L]a Sala advierte la existencia de una colisión (tensión interpretativa) entre los precedentes de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado sobre la aplicación del régimen especial de pensiones de la Rama Judicial, en el aspecto de los sujetos que son beneficiarios según el artículo 6.º del Decreto 546 de 1971. Por un lado, la Corte sostiene que solo pueden ser beneficiarios quienes, a primero de abril de 1994, esto es, a la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, hubieran estado vinculados a la Rama Judicial, de conformidad con el artículo 36 de esa norma; por otro, el Consejo de

Estado no considera esa circunstancia una condición sine qua non para acceder al mencionado régimen pensional. (…) No obstante lo anterior, la Sala debe poner la atención sobre un aspecto que, además de relevante para la resolución de esta tutela, parece haber sido soslayado por el Tribunal Administrativo de Boyacá, a pesar de que fue argüido en la demanda y en los actos administrativos para la negativa del derecho pensional del actor, y que no es otro que la falta de requisitos del accionante para acceder a la pensión ordinaria que consagra el artículo 6.º del Decreto 546 de 1971. (…) [Ahora bien,] ante dos interpretaciones posibles de las disposiciones en cita, la Sala es del criterio de que el juez debe preferir la que más favorezca la dignidad del hombre y sus derechos. (…) En estas condiciones, y teniendo en cuenta que al entrar en vigencia la Ley 100 de 1993, el actor contaba con más de 40 años de edad (nació el 1 de enero de 1948) y trabajó al servicio de la Rama Judicial de manera ininterrumpida dentro del periodo comprendido entre el 1.º de septiembre de 1977 y el 1 de septiembre de 1983 (8 años y 15 días) , le asiste el derecho a la pensión de vejez consagrada en el artículo 10 del Decreto 546 de 1971. (…) Así pues, atendiendo a las anteriores circunstancias, la Sala concederá la tutela invocada por el [accionante].

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 / DECRETO 546 DE 1971

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de septiembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-02163-00(AC)

Actor: PABLO RAFAEL BARÓN ROA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ Decide la Sala la acción de tutela promovida por el ciudadano Pablo Rafael Barón Roa en contra de la providencia del 22 de febrero de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión número 2.

1. Antecedentes 1.1. La acción de tutela El ciudadano Pablo Rafael Barón Roa, mediante apoderado judicial, interpone acción de tutela contra del Tribunal Administrativo de Boyacá por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, dignidad humana, salud, mínimo vital, seguridad social e igualdad, los cuales considera vulnerados con ocasión de la providencia del 22 de febrero de 2017, proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 15001-33-33-004-2014-00212-01. 1.2. Las pretensiones Solicita el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, seguridad social, dignidad humana y mínimo vital y, en consecuencia, se deje sin efectos la sentencia del 22 de febrero de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 15001-33-33004-2014-00212-01, revocó la del Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Tunja, la cual, a su vez, había accedido a las pretensiones de la demanda. En su lugar, que profiera una nueva decisión en la que le reconozca, liquide y pague «la pensión especial de jubilación por retiro forzoso de que trata el artículo 10 del Decreto 571 de 1971».1 1.3. Hechos de la solicitud Los hechos que narra el accionante son, en síntesis, los siguientes: 1.3.1. Nació el 1 de enero de 1948, por lo que en la actualidad cuenta «con casi 70 años de edad». 1 En realidad, hace referencia al Decreto 546 de 1971. 1.3.2. Trabajó para la Rama Judicial desde el 1.º de septiembre de 1977 hasta el 15 de septiembre de 1985, es decir, 8 años y 15 días en total, siendo su último cargo el de secretario del Juzgado Tercero Civil Municipal de Tunja. 1.3.3. El 11 de marzo de 2014, solicitó a la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), el reconocimiento, liquidación y pago de una pensión de vejez conforme al contenido del artículo 10 del Decreto 546 de 1971. 1.3.4. El 24 de abril de 2014, mediante Resolución RDP-013011, la UGPP negó la solicitud. 1.3.5. El 14 de mayo de 2014, interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto

negativamente por la entidad a través de la Resolución RDP-019529 de 24 de junio de 2014, en la cual, además, se le indicó que había agotado la vía gubernativa. 1.3.6. El 25 de agosto de 2014, se declaró fracasado el correspondiente intento de conciliación extrajudicial. 1.3.7. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra la Resolución RDP-013011 de la UGPP2, la cual fue resuelta a su favor por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Tunja, que mediante sentencia del 10 de diciembre de 2015, ordenó a la UGPP el reconocimiento, liquidación y pago de la pensión de jubilación sobre la base del artículo 10 del Decreto 546 de 1971. 1.3.8. Ante la referida sentencia, la UGPP formuló recurso de apelación, y el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante fallo del 22 de febrero de 2017, revocó la decisión y denegó las pretensiones de la demanda. 1.4. Fundamentos jurídicos del accionante Considera que la providencia adolece de defecto sustantivo por desconocimiento del precedente, debido a que el Tribunal Administrativo de Boyacá, al resolver la apelación, aplicó, en detrimento de sus derechos, el de la Corte Constitucional que exige como requisito del reconocimiento del régimen especial del Decreto 546 de 1971, que al 1.º de abril de 1994 el exfuncionario de la Rama Judicial estuviera vinculado a ella; y no el del Consejo de Estado, que en sentencia de unificación de 2014, determinó no exigir dicha

condición para la aplicación del mencionado decreto. Además, sostiene que el Tribunal vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, dignidad humana y debido proceso, ya que no dio aplicación a los principios de favorabilidad e integralidad del régimen de transición y, sobre todo, porque desconoció el contenido del artículo 10 del CPACA que indica que el Consejo de Estado es el órgano supremo de cierre de la jurisdicción contenciosa-administrativa. 2 Radicado 15001333300420140021200. En definitiva, manifiesta que el Tribunal Administrativo de Boyacá incurrió en una vía de hecho por sustentar su decisión, preferiblemente, en la doctrina de la Corte Constitucional para negarle su derecho al reconocimiento de la pensión solicitada, pudiendo haberlo hecho con arreglo al tratamiento jurisprudencial del Consejo de Estado sobre la materia, puesto que es su superior jerárquico y el órgano supremo de cierre de la jurisdicción contenciosa-administrativa. 1.5. Actuación Procesal La acción de tutela fue admitida mediante auto del 24 de agosto de 2017, en el que además se ordenó notificar como demandados a los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo de Boyacá, y a la Unidad de Gestión de Pensiones y Parafiscales (UGPP) como tercero interesado en las resultas del proceso, para que dentro del término de tres días, y en uso de su derecho de defensa, rindieran el respectivo informe. 1.5.1. Intervenciones 1.5.1.1. Del Tribunal Administrativo de Boyacá Mediante escrito radicado el 6 de septiembre de 2017, el magistrado ponente de la sentencia objeto de tutela, Luis Ernesto Arciniegas Triana, solicitó rechazar el amparo

por improcedente. En primer lugar, sostiene que la acción de tutela no satisface el requisito de la inmediatez, ya que la providencia controvertida data del 22 de febrero de 2017 y la demanda de amparo se presentó el 22 de agosto del mismo año, es decir, seis meses después, con lo cual, «la parte demandante no ejercitó dentro de un término oportuno y razonable [la solicitud] de tutela (…) ni demostró la existencia de motivos suficientes para entender justificada la interposición (…) por fuera del plazo». En segundo lugar, rechaza que su decisión pueda constituir una vía de hecho, pues asegura que tuvo fundamento en los precedentes jurisprudenciales establecidos por la Corte Constitucional sobre la aplicación del Decreto 546 de 1971, los cuales, en su sentir, eran los preferibles frente al invocado por el Juzgado, cuya ratio decidendi no era adecuada para solucionar el problema jurídico, en tanto no guardaba identidad fáctica con el caso del señor Barón Roa. Por último, señala que el accionante no demuestra la ocurrencia de un perjuicio irremediable para que sea procedente el amparo contra la providencia judicial, por lo que reitera su decisión y propone declarar la improcedencia de la tutela o denegar sus pretensiones. 1.5.1.2. De la Unidad de Gestión de Pensiones y Parafiscales (UGPP) El subdirector jurídico de defensa judicial de la entidad, Salvador Ramírez López, pidió que se rechazara por improcedente la solicitud de amparo y se archivara el expediente.

En síntesis, señala que la sentencia del Tribunal Administrativo de Boyacá no incurre en los defectos endilgados por el señor Barón Roa, toda vez que la considera ajustada a derecho y, por tanto, respetuosa de los derechos fundamentales invocados. Además, señala que los asuntos planteados por el accionante ya fueron discutidos y resueltos en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que no cabría volver a estudiar el asunto bajo los mismos planteamientos jurídicos. Asimismo, indica que la decisión fue acertada al comprobar que el señor Barón Roa no cumplía con dos de los requisitos necesarios para acceder a la pensión de que trata el artículo 10 del Decreto 546 de 1971, es decir, que no se encontraba activo en el servicio al momento de entrar en vigor la Ley 100 de 1993 (artículo 36 ejusdem) y no estaba vinculado a la Rama Judicial cuando cumplió la edad de retiro forzoso (artículo 10 del Decreto 546 de 1971). Ambas, subraya, condiciones ratificadas por la jurisprudencia de la Corte Constitucional para dar cabida a la aplicación del mencionado régimen especial. Finalmente, aduce que la decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá ya hizo tránsito a la cosa juzgada, en tanto resultado del segundo análisis jurídico del superior jerárquico que, conforme a la ley, tiene la facultad de modificar o revocar las decisiones que no encuentre ajustadas a derecho.

2. Consideraciones 2.1. Competencia De acuerdo con el numeral 2.º del artículo 1.º del Decreto 1382 de 2000, según el cual «cuando la acción de tutela se promueva contra un funcionario o corporación judicial, le

será repartida al respectivo superior funcional del accionado», la Sala es competente para conocer del presente asunto. 2.2. Problema jurídico En este caso, corresponde a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo de Boyacá, al proferir la providencia del 22 de febrero de 2017, incurrió en el defecto sustantivo por desconocer el precedente de la sentencia de unificación de 12 de septiembre de 20143, a través de la cual el Consejo de Estado abordó la aplicación del régimen especial de jubilación para los ex servidores de la Rama Judicial y del Ministerio Público que recoge el Decreto 546 de 1971. 3 En esta sentencia se aplicó el Decreto 546 de 1971 a una ex funcionaria de la Rama Judicial que no estaba vinculada a ésta en fecha 1º de abril de 1994, pues había trabajado «en la Universidad del Cauca del 4 de mayo de 1982 al 18 de abril de 1995». No obstante lo anterior, antes de entrar a resolver el problema jurídico planteado, la Sala deberá comprobar si se satisfacen los requisitos generales y específicos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, luego, en función de ello, determinar si existe, o no, la supuesta vulneración de los derechos fundamentales invocados. En ese sentido, se estima conveniente abordar el estudio de los siguientes temas: i) procedencia excepcional de la tutela contra providencias judiciales; ii) análisis de los requisitos generales de procedibilidad; iii) causales específicas de procedencia: a) el desconocimiento del precedente judicial, b) la jurisprudencia

vinculante del Consejo de Estado; iv) marco normativo y jurisprudencial: a) la acción de tutela como mecanismo de protección de derechos pensionales, b) el régimen especial del Decreto 546 de 1971, c) el derecho a la seguridad social y su interpretación con fundamento en el marco constitucional; v) hechos probados, vi) análisis de la Sala y, vii) conclusión. 2.2.1. De la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela fue prevista en el artículo 86 de la Constitución Política como un medio a través del cual toda persona puede reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales «cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública». El Decreto 2591 de 1991 reglamentó su ejercicio, y en los artículos 11, 12 y 40, estableció la posibilidad de emplearla para controvertir sentencias ejecutoriadas. Sin embargo, dichos artículos fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-543 de 1992, pues consideró que atentaban contra los principios de la cosa juzgada y de la seguridad jurídica, además de que transgredían la autonomía e independencia judicial y las normas de competencia fijadas por la Constitución. No obstante lo anterior, la ratio decidendi de la mentada sentencia abrió la posibilidad para que, de manera excepcional y como mecanismo transitorio, la acción de tutela procediera en aquellos casos en los que «el juez incurriera en dilaciones injustificadas,

actuaciones de hecho que desconozcan derechos fundamentales o cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable». Bajo este entendido, la jurisprudencia constitucional4 ha evolucionado en torno a la consideración de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, desarrollando diferentes reglas para su estudio, las cuales finalmente convergieron en la sentencia C-590 de 20055, donde la Corte concentró y diferenció las 4 T-079 de 1993, T-158 de 1993, T-173 de 1993, T-231 de 1994, T-118 de 1995, T-492 de 1995, T-567 de 1998, SU-047 de 1999, T-382 de 2001, T-1031 de 2001, T-441 de 2003, T-462 de 2003, T-589 de 2003, T949 de 2003, T-200 de 2004, T-774 de 2004. 5 Reiteradas en la sentencias SU-813 de 2007 y SU-913 de 2009. causales genéricas y específicas de procedibilidad necesarias para verificar la oportunidad del amparo. Como causales genéricas de procedibilidad señaló las siguientes: (i) que la cuestión sea de evidente relevancia constitucional; (ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial, salvo que se trate de evitar un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, contado a partir del hecho que originó la vulneración; (iv) cuando se trate de una irregularidad procesal, que se señale, de manera clara, el efecto determinante que tiene en la

sentencia; (v) que se identifiquen los hechos que generaron la vulneración, los derechos lesionados y que se haya alegado tal violación en el proceso judicial siempre que haya sido posible; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela. A su vez, como causales específicas de procedibilidad, recogió las siguientes: (i) defecto orgánico, (ii) defecto procedimental absoluto, (iii) defecto fáctico, (iv) defecto material o sustantivo, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente, (viii) violación directa de la Constitución; resaltando el hecho de que para que proceda el amparo, debe estar plenamente demostrada al menos una de ellas. El Consejo de Estado, en sentencia del 31 de julio de 20126, unificó su jurisprudencia en torno a la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, admitiendo que debe acometerse su estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales relacionados con el acceso a la administración de justicia, el debido proceso y el derecho de defensa, para lo cual habrá de seguirse los parámetros fijados por la ley y la jurisprudencia. Asimismo, como garantía del principio de la seguridad jurídica, en sentencia de 5 de agosto de 20147, acogió un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el asunto, como tiempo razonable para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejercía

oportunamente, es decir, con inmediatez, que debe estudiarse según cada caso concreto, de acuerdo con los presupuestos señalados para el efecto por la Corte Constitucional. 2.2.2. Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad sobre la sentencia del 22 de febrero de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá a) El asunto tiene relevancia constitucional: Sí, dado que se centra en la discusión de una presunta vulneración de derechos fundamentales como el debido proceso (artículo 29 Constitución Política) y la igualdad (artículo 13 ejusdem). 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. María Elizabeth García González. Expediente radicado 11001-03-15-000-2009-01328-01(IJ). 7 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. Jorge Octavio Ramírez, expediente radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). b) Se agotaron todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial: Si, comoquiera que se trata de una sentencia de segunda instancia y contra esta no cabe interponer ningún otro recurso. c) Se cumplió con el requisito de la inmediatez: Sí, dado que la providencia que se censura fue proferida el 22 de febrero de 2017 y la acción de tutela se presentó el 22 de agosto del mismo año. d) Los hechos y los argumentos en que se fundamenta la acción de tutela son claros y guardan coherencia lógica y temporal. e) No se trata de una tutela contra tutela, toda vez que la providencia censurada fue

dictada al interior de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Conforme a lo anterior, el presente asunto reúne las exigencias requeridas para que prospere el estudio de la posible vulneración de los derechos fundamentales invocados por el accionante, por lo que se procederá a desarrollar el examen de las causales especiales de procedibilidad, en tanto presupuesto necesario para el estudio de la acción de tutela contra providencias judiciales. 2.2.3. Causales específicas de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales a) El defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial Además del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, el accionante debe demostrar que la vulneración que imputa a la providencia judicial se adecúa, al menos, a una de las causales especiales de procedibilidad del amparo, esto es, que la actuación judicial se encuentra viciada por alguno de los defectos orgánico, procedimental, fáctico y/o sustantivo, o que la decisión haya sido dictada sin motivación, bajo error inducido, desconociéndose el precedente judicial o por violación directa de la Constitución.8 En el presente caso, la parte accionante alega la configuración del defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, el cual, según la Corte Constitucional, tiene lugar cuando se ha establecido jurisprudencialmente un criterio sobre un tema específico y el juzgador, al proferir sentencia, desatiende el alcance que se le ha dado sin justificar el cambio de postura. Para la Corte, el desconocimiento del precedente judicial configura un defecto sustantivo, en la medida en que su respeto es una obligación de todas las autoridades

judiciales (sea éste precedente horizontal o vertical), en virtud de los principios del debido proceso, igualdad y buena fe. 8 Mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional reunió las causales genéricas y específicas de procedibilidad del amparo contra providencias judiciales, estableciendo un total de ocho causales. En cuanto a la jerarquía del precedente, este puede ser vertical u horizontal. Así, cuando proviene de decisiones tomadas por instancias superiores es vertical, y, horizontal, cuando proviene de decisiones de jueces con igual rango o, incluso, del mismo juez. Esta causal es de gran relevancia, pues además de la vulneración de debido proceso, involucra el derecho a la igualdad de trato jurídico, comoquiera que exige que los procesos que guarden unos mismos supuestos de hecho sean fallados de la misma manera. La Corte Constitucional9 ha determinado tres criterios para identificar la configuración del mencionado defecto: i) que en la ratio decidendi de la sentencia anterior se encuentre una regla jurisprudencial aplicable al caso a resolver; ii) que esta ratio resuelva un problema jurídico semejante al propuesto en el nuevo caso y iii) que los hechos del caso sean equiparables a los resueltos anteriormente. De no comprobarse la presencia de estos tres elementos esenciales, no es posible establecer que un conjunto de sentencias anteriores constituye precedente aplicable al caso concreto, por lo cual al juez no le es exigible dar aplicación al mismo. De igual manera, la fuerza normativa de la doctrina unificada por las altas cortes, como órganos de cierre de sus respectivas jurisdicciones, constituye un precedente judicial de

obligatorio conocimiento, en tanto manifestación de los principios de la buena fe, igualdad ante la ley y confianza legítima en la autoridad judicial.10 Ahora bien, en atención al carácter dinámico del derecho y a la autonomía e independencia de que gozan los funcionarios judiciales, éstos tienen la posibilidad de apartarse de los precedentes, siempre y cuando i) hagan referencia al precedente que van inaplicar y ii) ofrezcan una justificación razonable, seria, suficiente y proporcionada, que dé cuenta del porqué se apartan de la regla jurisprudencial previamente aplicada. En esa medida, cuando un juez se aísla de un precedente establecido y plenamente aplicable a determinada situación, sin cumplir con la carga argumentativa antes descrita, incurre en la causal de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, referente al desconocimiento del precedente, debido a que, con ese actuar, vulnera los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso de las personas que acudieron a la administración de justicia. b) La jurisprudencia vinculante del Consejo de Estado El artículo 10 de la Ley 1437 de 2011 introdujo la obligatoriedad para los jueces y tribunales administrativos de acatar la jurisprudencia emanada del Consejo de Estado a través de sus sentencias de unificación. Veamos: (…) Artículo 10. Deber de aplicación uniforme de las normas y la jurisprudencia. Al resolver los asuntos de su competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan 9 Corte Constitucional, sentencia T809 de 2014, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

10 Ibidem. los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Con este propósito, al adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas (…) Como se observa, de esta norma se derivan dos mandatos: a) El deber de resolver de manera igual los casos iguales mediante la aplicación uniforme de las normas constitucionales, legales o reglamentarias aplicables, y b) La obligación de tener en cuenta las decisiones de constitucionalidad (Sentencia C818 de 2011) y las sentencias de unificación del Consejo de Estado en que tales normas se hayan interpretado. Dicho de otra manera, se establece una prohibición general de resolver de manera distinta casos iguales. Por tanto, se puede asegurar que el CPACA, a través de las sentencias de unificación jurisprudencial, pretendió atribuirle naturaleza vinculante a la jurisprudencia del Consejo de Estado en las decisiones adoptadas por los jueces y magistrados y las autoridades administrativas, ya que con este tipo de providencias se recopila y se consolida la visión sistemática del derecho que han construido los jueces a lo largo de los años. En ese sentido, la Corte Constitucional ha manifestado que la jurisprudencia vinculante sirve de criterio ordenador de la actividad de la Administración. Esto, en al menos dos sentidos: (i) como factor decisivo ante la concurrencia de dos o más interpretaciones posibles de un texto normativo constitucional, legal o reglamentario; y (ii) como elemento dirimente ante la ausencia o disconformidad de posiciones jurisprudenciales. Respecto a la primera función, se tiene que cuando la autoridad administrativa se

encuentra ante varias posibilidades interpretativas de un precepto, deberá preferir aquella que tenga respaldo en las decisiones de los órganos de justicia investidos de la facultad constitucional de unificación de jurisprudencia. Ello en tanto esa competencia de las altas cortes tiene precisamente el objetivo de garantizar la seguridad jurídica y la igualdad de trato ante autoridades judiciales. A su vez, debido a los efectos de cosa juzgada constitucional, la aplicación de la interpretación judicial es imperativa cuando se trata de aquella consignada en una sentencia de la Corte proferida en el ejercicio del control abstracto de constitucionalidad. Frente al segundo sentido, la Corte también ha contemplado que cuando se esté ante la divergencia de interpretaciones de índole judicial, la administración deberá optar por aquella que mejor desarrolle los derechos, principios y valores constitucionales. De igual modo, deberá preferirse aquella interpretación judicial que se muestre más razonable, en términos tanto de aceptabilidad el ejercicio argumentativo realizado por la autoridad judicial, como de grado de protección y vigencia de dichos derechos, principios y valores.11 En estas condiciones, la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado es de obligada observancia y aplicación, en tanto se cimienta en el principio de igualdad, el cual debe 11 Corte Constitucional, sentencia C-634 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. entenderse desde dos esferas: la igualdad ante la ley y la de trato por parte de las autoridades. Por tanto, en el ejercicio de la administración de justicia, el operador jurídico debe observar con sumo sigilo su realización, que habrá de materializar con la emisión

de decisiones donde acoja la jurisprudencia del alto órgano contencioso como eje clave para la resolución del asunto, pues en la medida en que se presente una misma situación fáctica y jurídica, debe acudir a ella para dar solución en derecho y en justicia al conflicto.

3. Marco normativo y jurisprudencial i) La acción de tutela como mecanismo de protección de derechos pensionales El derecho a la Seguridad Social se encuentra consagrado en el artículo 48 de la Constitución Política en los siguientes términos: La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley.

Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social. El Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la Ley. La Seguridad Social podrá ser prestada por entidades públicas o privadas, de conformidad con la ley. No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella. La ley definirá los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante. En la actualidad, la Corte reconoce el derecho a la seguridad social como un derecho fundamental independiente y autónomo que puede ser objeto de protección constitucional mediante acción de tutela12, en la medida en que se cumpla el requisito de la subsidiariedad, se requiera con urgencia para prevenir la ocurrencia de un

perjuicio irremediable, o el peticionario de la medida sea un sujeto de especial protección constitucional, como se explica a continuación. Con respecto a la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela, la Corte ha señalado que, por regla general, la acción de tutela no es para solicitar el reconocimiento y pago de los derechos pensionales, cuando el afectado tiene l