CE-11001-03-15-000-2017-02177-00(AC)-2017

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ En cuanto a la inmediatez, se evidencia que la actora dejó pasar más de 8 meses entre la fecha de ejecutoria de la decisión del Tribunal y la interposición de la tutela. Como se advirtió, ella presentó el amparo constitucional el 23 de agosto de 2017 y el edicto que notificó la sentencia del 27 de octubre de 2016 se desfijó el 1º de diciembre de 2016, De esta manera la ejecutoria de la decisión cuestionada se llevó a cabo el 7 de diciembre de dicho año. (…) En este caso lo cierto es que no se evidencia que en razón de su edad o de cualquier otra circunstancia, se haya generado algún impedimento para acudir ante los jueces y reclamar la protección de sus derechos de manera oportuna. (…) Bajo estas condiciones se concluye que la tutela presentada por [la actora] es improcedente por incumplir el requisito de inmediatez.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de octubre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-02177-00(AC)

Actor: LUCÍA DEL CARMEN RESTREPO GARZÓN

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN

SEGUNDA, SUBSECCIÓN F

Procede la Sala a resolver la petición de amparo instaurada por LUCÍA DEL CARMEN RESTREPO GARZÓN, presentada el 23 de agosto de 2017 contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, de conformidad con lo dispuesto por el Decreto No. 2591 de 19911 y el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto No. 1069 de 20152.

I. ANTECEDENTES

1. La tutela La accionante LUCÍA DEL CARMEN RESTREPO GARZÓN solicitó el amparo de sus derechos fundamentales a la seguridad social, la protección de la vejez, la dignidad humana y el mínimo vital, los cuales considera desconocidos por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, el cual mediante sentencia del 27 de octubre de 2016 confirmó el fallo del 31 de julio de 1 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 2 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho”. 2014, proferido por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del

Circuito Judicial de Bogotá D.C., que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoadas contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). 1.1. Hechos de la acción La Sala resume los hechos relevantes de la demanda a partir de lo referido por la actora, de la siguiente manera:

a) Señala que convivió con Lisandro Octavio Saboya Peñuela desde octubre de 1978 por más de siete años continuos, hasta su fallecimiento que se produjo el 19 de abril de 1985. Ellos tuvieron dos hijos: Andrés Octavio Saboya Restrepo (fallecido) y Juan Carlos Saboya Restrepo, hoy declarado interdicto. b) Advierte que el señor Saboya Peñuela tuvo una relación matrimonial con Myriam López Rubio, que se disolvió mediante sentencia del Juzgado 19 Civil del Circuito de Bogotá del 3 de noviembre de 1975. Considera que mediante esa decisión se decretó la separación bienes y se liquidó la sociedad conyugal y como consecuencia de la misma el señor Saboya Peñuela no volvió a convivir con Myriam López Rubio. c) Lisandro Octavio Saboya Peñuela se desempeñó como médico del Instituto de Seguros Sociales y se pensionó como empleado del Estado. d) La actora indica que la pensión de sobrevivientes le fue otorgada a la señora Myriam López Rubio (Resolución 2021 de 1988) a pesar de que ha probado con diferentes testimonios que ella convivió con el señor Saboya Peñuela hasta el día de su fallecimiento. Agrega que el Instituto de Seguros Sociales también otorgó una parte de esa prestación a los hijos de unión Saboya Restrepo mediante Resolución 10203 de 1988. Posteriormente esa entidad reliquidó la prestación y se la otorgó a Juan Carlos Saboya Restrepo (quien actualmente recibe el 50 % de la prestación) y a Myriam López Rubio (Resolución 1336 de 1990).

e) Aclara que nació en 1947 y cuenta con 70 años de edad y considera que tiene derecho a la pensión de sobrevivientes referida, por lo que procedió a solicitarla por la vía judicial ordinaria, lo cual fue negado por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá D.C. y por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, mediante sentencia del 27 de octubre de 2016. 1.2. Fundamentos de la acción La ciudadana LUCÍA DEL CARMEN RESTREPO GARZÓN estima que tiene derecho a que le sea otorgada la pensión de sobrevivientes en aplicación del principio de favorabilidad y de las normas que consagran la sustitución a favor de los compañeros permanentes (refiere genéricamente la Ley 33 de 1973, la Ley 12 de 1975, la Ley 44 de 1980 y la Ley 113 de 1985). 1.3. Pretensión constitucional La demandante solicita que se conceda el amparo constitucional de sus derechos, que se ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca que modifique la sentencia del 27 de octubre de 2016 y que se reconozca el derecho pensional a su favor del 50 % restante de la pensión de sobrevivientes de Lisando Saboya.

2. Trámite de instancia Mediante auto del 29 de agosto de 2017 el Despacho admitió la acción de tutela interpuesta por LUCÍA DEL CARMEN RESTREPO GARZÓN. Como consecuencia, dispuso la notificación a la tutelante, a los magistrados del Tribunal

Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F y al Juez

Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá. También se dispuso que la tutela fuera comunicada al Director de la UGPP y a Myriam López de Saboya y a Juan Carlos Saboya Restrepo. Enviadas las misivas del caso (fls. 55 a 58), presentaron informe de respuesta los siguientes sujetos procesales:

3. Intervenciones 3.1. UGPP El Subdirector de Defensa Judicial Pensional de la UGPP indicó que la actora no ha radicado petición ante la entidad y que, por tanto, no está pendiente alguna respuesta. Aclaró que en la tutela no hay una sola motivación que permita inferir la vulneración de derechos por parte de la UGPP, advirtió que esta acción no es el recurso judicial adecuado para reclamar prestaciones de carácter laboral y solicitó que la Unidad sea desvinculada del proceso.

3.2. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F La magistrada Patricia Salamanca Gallo se opuso a las pretensiones de la acción de tutela y explicó que el problema jurídico dentro del proceso ordinario fue determinar si LUCÍA DEL CARMEN RESTREPO GARZÓN tenía derecho al reconocimiento y pago de la sustitución de la pensión, en su condición de compañera permanente de Libardo Octavio Saboya Peñuela. Para ello se determinó que las normas que regulan la prestación son aquellas que estaban vigentes al momento del deceso. Además sobre el matrimonio con la señora Myriam López Rubio refirió lo siguiente: “De igual forma se determinó que el vínculo matrimonial que tenía el causante con la señora Myriam López Rubio, estaba vigente para la fecha

del deceso, en atención a que dicha unión se dio en vigencia de la Constitución Nacional de 1886 y el concordato suscrito entre el Estado colombiano y la Santa Sede en 1887, que conllevó a la promulgación de la Ley 57 de 1887, que incorporó en el Código Civil la regulación del matrimonio, norma que en el artículo 152 de su redacción original establecía que “…El matrimonio se disuelve por la muerte de uno de los cónyuges …” (…) por lo que la separación de bienes que se había declarado por el Juzgado Diecinueve Civil del Circuito de Bogotá no tenía la virtud de disolver el vínculo matrimonial, que para la época de dicha actuación, solo se extinguía con la muerte”. Advirtió que en la acción de tutela no se determinó la configuración de una sola causal de procedibilidad y que se limitó a referir la vulneración de los derechos y a enlistar un grupo de normas, como la Ley 12 de 1975, que “previó el derecho para la compañera, solo que aquel era excluyente, en atención a que la vigencia del vínculo matrimonial no permitía a la compañera acceder al derecho.” Aclaró que en este caso la cónyuge supérstite desplazó el derecho de la compañera permanente, cosa que dejó de ocurrir a partir de la Constitución de 1991, en la que se determinó la existencia de igual derecho para acceder al beneficio prestacional. 3.3. Juzgado 47 Administrativo del Circuito de Bogotá antes Juzgado 2º de Descongestión La jueza Luz Nubia Gutiérrez Rueda indicó que las sentencias proferidas dentro

del proceso ordinario quedaron ejecutoriadas el 1 de diciembre de 2016. Explicó que a este caso se consideró que para la fecha de fallecimiento del señor Saboya Peñuela estaba vigente el Decreto 232 de 1984, que determinaba los requisitos para la pensión de sobrevivientes, la cual fue reconocida a la cónyuge supérstite y a Juan Carlos Saboya como hijo menor de edad. Refirió que los derechos de la compañera permanente solamente fueron reconocidos con la expedición de la Ley 54 de 1990 y que esa norma no podía aplicarse por favorabilidad ya que el Consejo de Estado ha determinado que se debe observar la normatividad vigente al momento del deceso del causante. Estimó que la protección constitucional solicitada es desbordada ya que lo que se pretende en realidad es generar una decisión favorable frente al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, y resaltó que la actora no demostró el acaecimiento de alguno de los criterios específicos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. Finalmente, advirtió que este caso no cumple con el requisito de inmediatez.

4. Actuación surtida con posterioridad a los informes de los demandados La consejera ponente, a través de auto del 21 de septiembre de 2017, consideró que era necesario insistir en la notificación de la tutela a la señora MYRIAM LÓPEZ DE SABOYA, quien actualmente es la beneficiaria de la pensión de sobrevivientes. Para ello le comunicó a la Secretaría General que tuviera en cuenta la dirección de residencia que quedó consignada en el expediente del

proceso ordinario (fl. 326).

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por LUCÍA DEL CARMEN RESTREPO GARZÓN, de conformidad con lo dispuesto por el Decreto No. 2591 de 19913 y el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto No. 1069 de

20154.

2. Asunto bajo análisis De acuerdo con los antecedentes de la acción de tutela y las intervenciones durante el trámite de esta instancia, corresponde a la Sala determinar:

1. Los requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Superado esta materia se establecerá: ii. Si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 2º Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá vulneraron los derechos fundamentales invocados por haber incurrido en defecto sustantivo al haber negado las pretensiones dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que adelantó la actora contra la UGPP.

3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 20125, unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales6, y en ella concluyó: “… si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de

3 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política” 4 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho” 5 Sala Plena. Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Consejera Ponente: María Elizabeth García González. 6 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente…”7. Conforme al anterior precedente, es claro que la Corporación modificó su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, para la Sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese

estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los “… fijados hasta el momento jurisprudencialmente…”. En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia8 a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo -procedencia sustantivay cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asuntoprocedencia adjetiva. En ese orden, primero se verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) la subsidiariedad, es decir, el agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado; y iii) la inmediatez. Sumado a los anteriores la Sala determinará si la acción es improcedente por no cumplir con la trascendencia constitucional y la fundamentación de la vulneración del derecho. Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto.

4. Examen de los requisitos: procedencia adjetiva 7 Negrilla fuera de texto. 8 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y

C-590 de 2005. La Sala encuentra que el primero de los aludidos requisitos de procedencia de la tutela contra providencias judiciales está superado en el presente caso, toda vez que no se trata de tutela contra tutela, pues a través de la presente acción constitucional se atacan las decisiones dictadas dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. En cuanto a la inmediatez, se evidencia que la actora dejó pasar más de 8 meses entre la fecha de ejecutoria de la decisión del Tribunal y la interposición de la tutela. Como se advirtió, ella presentó el amparo constitucional el 23 de agosto de 2017 (fl. 1) y el edicto que notificó la sentencia del 27 de octubre de 2016 se desfijó el 1º de diciembre de 2016 (fl. 12). De esta manera la ejecutoria de la decisión cuestionada se llevó a cabo el 7 de diciembre de dicho año. Para equilibrar la seguridad jurídica con los derechos que se pueden afectar en un trámite judicial, la jurisprudencia ha reiterado que la acción de tutela debe ser interpuesta en un término oportuno y proporcionado como mecanismo para proteger, de manera inmediata, el derecho vulnerado o amenazado en los términos del artículo 86 Superior. De otra forma se estaría premiando la inacción de la parte interesada y afectando severamente el principio universal de la seguridad jurídica, es decir, la tranquilidad que deben tener los ciudadanos sobre la estabilidad de las decisiones judiciales9. Al respecto es útil traer a colación la definición de inmediatez que trae la sentencia

C-590 de 2005: “Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración10. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos.” A su vez, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014 dictada dentro del expediente 2012-02201-01, estableció que el plazo máximo razonable para la presentación del amparo constitucional se extiende hasta los seis meses. Para ello consignó los siguientes argumentos: “Anótase que el término o plazo de inmediatez no es único. Eso explica que las diversas secciones del Consejo de Estado hayan fijado pautas diferentes sobre este aspecto. 9 Corte Constitucional, sentencia T-315 de 2005 citada como fundamento de la sentencia C-590 de 2005. 10 Ver entre otras la reciente Sentencia T-315/05 Por eso, la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente. Se ha estimado como aceptable ese plazo, teniendo en cuenta la

naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad. La regla general del plazo de seis meses se acoge, además, teniendo en cuenta: i) que el plazo ha sido considerado como razonable por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y; (ii) se trata de una decisión judicial adoptada en un proceso jurisdiccional”. La actora no intentó justificar la demora para interponer la acción. Solamente explicó que tiene 70 años y que requiere la prestación para vivir en condiciones dignas. Si bien la vejez constituye un factor de especial protección constitucional, lo cierto es que el solo hecho de contar con una edad avanzada no implica per sé la existencia de un justificante para interponer la tutela sin tener en cuenta un lapso razonable. En otras palabras, además de la edad es necesario explicar qué impidió reclamar la protección de los derechos oportunamente. En este caso lo cierto es que no se evidencia que en razón de su edad o de cualquier otra circunstancia, se haya generado algún impedimento para acudir ante los jueces y reclamar la protección de sus derechos de manera oportuna. Ahora bien, la Sala no pierde de vista que actualmente el hijo de la actora recibe el 50 % de la prestación reclamada, lo que genera un soporte relevante para la subsistencia digna de la familia de la actora. Bajo estas condiciones se concluye que la tutela presentada por LUCÍA DEL

CARMEN RESTREPO GARZÓN es improcedente por incumplir el requisito de inmediatez. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de la tutela de los derechos fundamentales invocados por LUCÍA DEL CARMEN RESTREPO GARZÓN contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”.

SEGUNDO: Si no fuese impugnado este fallo, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de la ejecutoria, de conformidad con lo establecido por el inciso 2º del artículo 31 del Decreto No. 2591 de 1991.

TERCERO: NOTIFÍQUESE a los interesados por el procedimiento previsto en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.

CUARTO: En caso de no ser impugnada esta providencia, DEVOLVER el expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Presidente

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Consejera

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Consejera

ALBERTO YEPES BARREIRO

Consejero