CE-11001-03-15-000-2017-02238-01(AC)-2018

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA

JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ /

REQUISITO DE INMEDIATEZ - Término razonable / INTERPOSICIÓN TARDÍA

E INJUSTIFICADA DE LA ACCIÓN DE TUTELA / CONTROVERSIA SOBRE

REAJUSTE DE ASIGNACIÓN DE RETIRO DE MIEMBRO DE LAS FUERZAS MILITARES En el sub lite, la parte actora manifestó que la sentencia del 1 de julio de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, en la que se revocó la decisión de acceder a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que interpuso contra la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, lo cual considera vulnera sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, igualdad y seguridad social. Sin embargo, la solicitud de amparo formulada por el señor [E.B.V] no cumple con el requisito de inmediatez, pues la decisión acusada se notificó por edicto N 1013 que se desfijo el 18 de julio de 2011 y la tutela solo fue radicada hasta el 30 de agosto de 2017 ante el Consejo de Estado (…)transcurrieron seis (6) años, un (1) mes y doce (12) días, contados a partir de la notificación del fallo de la providencia objeto de tacha constitucional, término que desborda los límites de la razonabilidad, a lo que se agrega que la parte accionante no justificó la tardanza en acudir a la jurisdicción constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogotá, D.C., catorce (14) de junio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-02238-01(AC)

Actor: EDGAR BONILLA VILLANUEVA

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN C La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación promovida por el actor, a través de apoderado judicial, contra la sentencia dictada el 17 de octubre de 20171, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, dentro de la acción de tutela de la referencia, en la que rechazó por improcedente el amparo constitucional, por no cumplir con el requisito de la inmediatez.

I. ANTECEDENTES 1 El expediente ingresó al despacho el 1 de febrero de 2018,

1. Pretensiones En ejercicio de la acción de tutela , el actor solicitó la protección de los derechos 2 fundamentales al debido proceso, la igualdad, la seguridad social y al acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERO: Solicito a usted señor Juez tutele los derechos fundamentales al DEBIDO

PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, DERECHO A LA IGUALDAD, y demás derechos que estén siendo vulnerados, por la sentencia proferida el 1 de julio de 2011 por el H. Tribunal Administrativo de Cundinamarca –Sección Segunda – Subsección C, con ponencia del H. Magistrado ILVAR NELSON AREVALO PERICO, al resolver la apelación de la sentencia proferida el 20 de agosto de 2010 por el Juzgado Veintisiete (27) Administrativo del Circuito de Bogotá (Proceso 2009-0053900) y por considerar que dicha sentencia se fundamenta en una actuación arbitraria contraria al ordenamiento jurídico y al precedente jurisprudencial, que además de los derechos fundamentales vulnerados ya enunciados, vulnera los derechos al mínimo vital, a la seguridad social y a la indexación de la mesada pensional, desconocer normas de rango legal e interpretar indebidamente las mismas, desconocer los precedentes jurisprudenciales tanto de la H. Corte Constitucional y del H. Consejo de Estado, violación directa de la Constitución Política de Colombia, al negarle al accionante la indexación de su pensión en los años 1997 al 2004, declarando prescrito sus derechos, revocar en forma injusta la sentencia de primera instancia que ordenaba a la demandada reajustarle la pensión con prescripción de mesadas, manteniendo el núcleo esencial de la indexación de su pensión.

SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTOS la sentencia de 20 de agosto de 2010, proferida en

segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, con ponencia del H. Magistrado ILVAR NELSON AREVALO PERICO, que revocó la sentencia proferida el 20 de agosto de 2010 por el Juzgado Veintisiete (27) Administrativo del Circuito de Bogotá (Proceso 2009-00539), dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por EDGAR BONILLA VILLANUEVA, contra la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, en cuanto denegó el reajuste de su asignación de retiro con base en el IPC sin valorar si ello tenía incidencia en sus mesadas futuras. En su lugar se mantenga el derecho a indexarle al accionante su pensión en los años 1997, 1999, 2001, 2002, 2003 y 2004, que se le garanticen los derechos fundamentales en los términos definidos por la H. Corte Constitucional”3.

2. Hechos Del expediente, se tienen como hechos relevantes los siguientes: El actor manifestó que a través de derecho de petición de 21 de abril de 2009, solicitó a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares el reajuste de su asignación de retiro aplicando el IPC para el periodo comprendido desde el año 1997 hasta el año 2004. La referida entidad resolvió de manera negativa su solicitud emitiendo el Oficio CREMIL 18733 de 5 de mayo de 2009, contra el que interpuso demanda de 2 Folios 2 al 30 cuaderno acción de tutela. 3 Folios 2 y 3 cuaderno acción de tutela.

nulidad y restablecimiento del derecho. El conocimiento de dicha acción correspondió al Juzgado Veintisiete Administrativo de Bogotá, Sección Segunda, que mediante sentencia del 20 de agosto de 2010, declaró la nulidad del acto administrativo atacado y a título de restablecimiento ordenó a la entidad demandada reajustar su asignación de retiro en lo que corresponde a los años 1997, 1999, 2001, 2002, 2003 y 2004, aplicando el IPC. La Caja de Retiro de las Fuerzas Militares interpuso recurso de apelación contra la providencia de primera instancia. Mediante providencia del 1 de julio de 2011, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, resolvió revocar la sentencia proferida por el a quo y, en su lugar, declaró probada la excepción de prescripción y negó las pretensiones, sin condena en costas. El referido fallo fue notificado por edicto desfijado el 18 de julio de 2011.

3. Fundamentos de la acción El accionante considera que la providencia de segunda instancia dentro del proceso ordinario, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad y a la seguridad social, al revocar la decisión emitida por el Juzgado Veintisiete Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, en la que presuntamente se incurrió en desconocimiento del precedente judicial y en una vulneración directa de la Constitución al no acceder al reajuste de su asignación mensual para el periodo comprendido entre los años 1997 al 2004 conforme al IPC.

4. Intervenciones

4.1. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C” El Magistrado que reemplazo a quien profirió la decisión cuestionada rindió informe sobre los hechos en los que se sustentó el reclamo constitucional y solicitó declarar la improcedencia por falta del requisito de inmediatez, para lo cual mencionó los requisitos fijados jurisprudencialmente en estos asuntos, además de afirmar que la providencia del 1 de julio de 2011 fue emitida conforme a la ley, la jurisprudencia y las pruebas aportadas al expediente4. 4.2. Caja de Retiro de las Fuerzas Militares El apoderado judicial de la entidad presentó informe sobre el asunto, oponiéndose a la prosperidad de la acción, con base en los siguientes argumentos: Afirmó que debe tenerse en cuenta el principio de cosa juzgada respecto a los reclamos formulados contra la providencia cuestionada debido a que lo pretendido con la presente acción es que se le reconozcan unos derechos que ya fueron debatidos en la jurisdicción competente. Señaló que la Caja de Sueldos de Retiro de las Fuerzas Militares ha cumplido con su función de reconocimiento y pago de la asignación de retiro, partiendo del supuesto de legitimidad de los jueces para resolver los conflictos que surgen entre la administración y los administrados. Por último, indicó que ante la existencia de otro medio de defensa idóneo y efectivo, el amparo constitucional resulta improcedente, tal como sucede en el presente asunto. Agregó que en el caso concreto la solicitud de tutela no cumple con el requisito de inmediatez, en la medida en que la providencia cuestionada fue

proferida hace más de 6 años5. 4.3. Juzgado Veintisiete Administrativo de Bogotá Durante el término concedido, el despacho judicial vinculado en el trámite constitucional no se pronunció respecto a los argumentos expuestos en el escrito de tutela.

5. Sentencia impugnada El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, en sentencia del 17 de octubre de 2017, rechazó por improcedente el amparo constitucional solicitado por el actor, por no cumplir con el requisito de la inmediatez en su interposición.

A esta conclusión llegó luego de verificar que la acción de tutela fue presentada después de haber transcurrido 6 años y 2 meses contados desde la fecha en que 4 Folios 93 a 95. 5 Folios 96 a 101. se notificó la providencia cuestionada, la que fue notificada mediante edicto desfijado el 18 de julio de 2011, mientras que la tutela fue radicada el 30 de agosto de 2017, circunstancia que claramente refleja la falta de oportunidad en su presentación.

6. Impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, el accionante impugnó la sentencia de primera instancia y solicitó que se revocara, por cuanto, indicó, el juez de tutela de primera instancia fijó el problema jurídico en torno al principio de inmediatez, indicando que si bien es cierto este principio es válido, también lo es que en el presente caso se trata de cuestionar la decisión injusta y arbitraria de la corporación accionada.

Señaló que cuando se está frente a derechos fundamentales relacionados con la

seguridad social, no se puede perder de vista que es una disciplina autónoma, y respecto del derecho prestacional a la pensión su reconocimiento, por ser un beneficio periódico, no tiene vencimiento alguno. Frente al debate de fondo el actor reiteró los argumentos expuestos en la solicitud de tutela.

II. CONSIDERACIONES

1. Problema jurídico Antes de abordar el asunto de fondo en los términos precisados en la impugnación, le corresponde a la Sala establecer si la solicitud de amparo de la referencia cumple con el requisito de inmediatez, necesario para la procedencia de acciones de tutela contra providencias judiciales.

En caso de que la respuesta a este interrogante sea positiva, la Sala deberá determinar si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, igualdad y seguridad social del accionante, al haber proferido la sentencia del 1 de julio de 2011, en la que presuntamente se incurrió en desconocimiento del precedente judicial.

2. Requisito de la inmediatez como presupuesto general de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política establece que “toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales”.

Ahora bien, aun cuando la Carta Política hace uso de la expresión “en todo momento y lugar”, lo que podría dar a entender que la acción de amparo puede solicitarse en cualquier tiempo, sin importar la urgencia, ni la relevancia de los

derechos vulnerados, lo único cierto es que se trata de un requisito que se debe valorar en cada caso concreto. Sin embargo, la Corte Constitucional6 ha señalado que si bien no es posible establecer un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela, ésta no puede presentarse en cualquier tiempo y por lo tanto debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del actor y la presentación de la demanda, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto de la seguridad jurídica y de los derechos de los terceros afectados. En este orden de ideas, la inmediatez es más bien una condición que busca que la acción se presente en un término razonable contado desde el momento en que se tuvo conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales y no un término de caducidad. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz, es que se requiere que se ejerza en un tiempo prudencial. Por ello, el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito para habilitar el estudio de fondo de la acción de tutela, pues se evita “el uso de este mecanismo constitucional como herramienta que consienta la negligencia o indiferencia de los actores, o que propicie la inseguridad jurídica.” 7 La jurisprudencia constitucional ha identificado cinco criterios orientadores para que el juez de tutela pueda determinar8, en cada caso, si se ha cumplido con el

6 Corte Constitucional, sentencia T123 de 2007, M.P. Álvaro Tafur Galvis. 7 Ibídem. 8 Ver al respecto: Corte Constitucional, sentencia SU 391 de 2016 M.P. Alejandro Linares Cantillo, sentencia T-246 de 2015 M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez, sentencia T-594 de 2008 M.P. Jaime Córdoba Triviño , sentencia T-158 de 2006 M.P. requisito de la inmediatez. Tales criterios se precisaron en la sentencia SU-391 de 20169, así: “(i) La situación personal del peticionario: debe analizarse la situación personal del peticionario, pues en determinados casos esta hace desproporcionada la exigencia de presentar la acción de tutela en un término breve; (ii) El momento en el que se produce la vulneración: pueden existir casos de vulneraciones permanentes a los derechos fundamentales. En estos casos, para analizar la inmediatez el juez de tutela no debe contar el término desde el momento en el que la vulneración o amenaza inició hasta la fecha de presentación de la tutela, sino que debe tomar en cuenta el tiempo por el que esta se prolongó; (iii) La naturaleza de la vulneración: existen casos donde se presenta un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción de tutela y la vulneración de los derechos de los interesados. De acuerdo con este criterio, el juez debe analizar si la demora en la presentación de la tutela guarda relación con la situación de vulneración de derechos fundamentales que alega el peticionario; (iv) La actuación contra la que se dirige la tutela: la jurisprudencia constitucional ha señalado que el

análisis de la inmediatez puede variar dependiendo de la actuación que se identifica como vulneratoria de los derechos invocados en la tutela. Específicamente, ha señalado que este análisis debe ser más estricto tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales y (v) Los efectos de la tutela: la Corte ha considerado que, aún si se encuentra un motivo que justifique la demora en la interposición de la tutela, el juez debe tener en cuenta los efectos que esta tendría en los derechos de terceros si se declarara procedente”10 Específicamente, en torno a la verificación de este presupuesto cuando la tutela que se analiza está dirigida contra una providencia judicial, la Sala Plena de esta Corporación mediante sentencia de unificación del 5 de agosto de 201411 estableció, como regla general, que el mecanismo de amparo debe promoverse en un plazo máximo de seis meses contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia o providencia objeto de reproche constitucional, límite temporal que también ha sido acogido por la Corte Constitucional12.

3. Caso concreto De manera previa a cualquier consideración respecto del fondo del asunto, la Sala Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia T-1110 de 2005 M.P. Humberto Antonio

Sierra Porto, sentencia SU-961 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 9 Corte Constitucional. M. P. Alejandro Linares Cantillo. 10 Ibídem. 11 Exp. Nº 11001-03-15-000-2012-02201-01, demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A., C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 12 T-031 de 2016, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.

estima necesario verificar si la presente acción de tutela cumple el requisito de inmediatez, pertinente para la procedencia de la acción de la referencia. En el sub lite, la parte actora manifestó que la sentencia del 1 de julio de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, en la que se revocó la decisión de acceder a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que interpuso contra la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, lo cual considera vulnera sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, igualdad y seguridad social. Sin embargo, la solicitud de amparo formulada por el señor Edgar Bonilla Villanueva no cumple con el requisito de inmediatez, pues la decisión acusada se notificó por edicto N° 1013 que se desfijo el 18 de julio de 201113 y la tutela solo fue radicada hasta el 30 de agosto de 201714 ante el Consejo de Estado. El actor en la impugnación indicó que cuando se está frente a derechos fundamentales relacionados con la seguridad social, no se puede perder de vista que es una disciplina autónoma, y respecto del derecho prestacional de la pensión, agregó que su reconocimiento por ser un beneficio periódico, no tiene vencimiento alguno. Esta Sala, en armonía con lo establecido en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 201415 y la sentencia T-031 de 2016 de la Corte Constitucional, es del criterio que la oportunidad para interponer la acción de tutela debe tener como parámetro la notificación del fallo que definió la situación particular y concreta en

relación con las supuestas vulneraciones a los derechos fundamentales, hito desde el que se debe efectuar el conteo de los 6 meses. En el caso concreto, la sentencia de segunda instancia emanada del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C” del 1 de julio de 2011, que revocó el fallo de 20 de agosto de 2010, del Juzgado Veintisiete Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, quedó notificada el 18 de julio de 2011. 13 Folio 40 expediente de tutela. 14 Folio 30 expediente de tutela. 15Exp. Nº 11001-03-15-000-2012-02201-01, demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A., C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Como la solicitud de amparo fue promovida el 30 de agosto de 2017, transcurrieron seis (6) años, un (1) mes y doce (12) días, contados a partir de la notificación del fallo de la providencia objeto de tacha constitucional, término que desborda los límites de la razonabilidad, a lo que se agrega que la parte accionante no justificó la tardanza en acudir a la jurisdicción constitucional. Es cierto que no siempre el simple transcurso del tiempo puede llevar al juez a concluir que la tutela se ha presentado de forma tardía, toda vez que pueden existir circunstancias especiales que no solo justifiquen que la acción de tutela no se haya presentado en un término razonable, sino que demuestren que el hecho o la omisión que vulnera el derecho fundamental sean permanentes, persisten en el

tiempo, y hacen que la violación sea siempre actual. No obstante, como se observa del análisis anterior, en el presente caso no se presentaron circunstancias especiales.

Se insiste: cuando se cuestionan providencias judiciales, la oportunidad de la solicitud de amparo se determina a partir del momento en que se notifica la providencia acusada, pues la notificación supone que las partes tienen conocimiento de las decisiones judiciales.

En conclusión, la acción de tutela fue presentada con desconocimiento del requisito de inmediatez y en esa medida se debe confirmar la improcedencia. Queda resuelto el problema jurídico. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

III. FALLA Primero.- CONFÍRMASE la sentencia de 17 de octubre de 2017, proferida por el

Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”. Segundo.- NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política. Cópiese, notifíquese y cúmplase, Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

MILTON CHAVES GARCÍA STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Presidente de la Sección Consejera

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Consejero Consejero