CE-11001-03-15-000-2017-02261-01(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / VULNERACIÓN

DEL DERECHO A LA IGUALDAD / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL

DEBIDO PROCESO / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE /

RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN DE JUBILACIÓN / RÉGIMEN DE TRANSICIÓN /

INCLUSIÓN DE LA TOTALIDAD DE FACTORES SALARIALES DEVENGADOS EN EL ÚLTIMO AÑO DE SERVICIOS ¿Incurre en desconocimiento del precedente, vulnerando los derechos fundamentales a la igualdad, a la seguridad social, al debido proceso, la sentencia que en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, revocó la orden de reliquidar la pensión de vejez de una persona perteneciente al régimen de transición, teniendo en cuenta todos los factores salariales que esta devengó durante el último año de servicios? (…) se tiene que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca al dictar la sentencia del 3 de agosto de 2017, efectuó una errónea aplicación de las providencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 y SU 427 de 2016 proferidas por la Corte Constitucional, toda vez que los presupuestos fácticos y jurídicos que fundamentan dichas decisiones no se adecuan a la situación fáctica y jurídica del accionante, motivo por el cual no constituyen precedente de la controversia planteada. Al respecto debe ponerse de presente que, las decisiones adoptadas por la Corte Constitucional en sede de tutela, y aún aquellas de unificación, no son precedente de obligatorio cumplimiento para los tribunales y Jueces de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en tanto existen

sentencias de unificación dictadas como Tribunal supremo de la Jurisdicción y con fundamento en el artículo 271 de la Ley 1437 de 2011, que fijan el criterio unificado de la Corporación respecto de la determinación de índice base de liquidación de las pensiones sometidas al régimen de transición, y que en concreto señalan que en virtud del principio de inescendibilidad, para el efecto debe tenerse en cuenta la regulación contenida en la ley anterior y no lo previsto en el artículo 21 de la ley 100 de 1993. Así las cosas, la existencia de sentencias de unificación del Consejo de Estado hacían inaplicable los razonamientos realizados por la Corte Constitucional al resolver casos concretos en las sentencias de unificación antes referidas. Además se ha reiterado por parte de la Sección Segunda del Consejo de Estado y por esta Sala en pronunciamientos de tutela, que la sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional, únicamente aplica para personas que se encuentran en el régimen pensional de congresistas y de altas dignidades del Estado y que, en tal virtud, la regla de interpretación en ella contenida que se hizo extensiva a todos los regímenes especiales con la sentencia SU-230 de 2015.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de junio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-02261-01(AC)

Actor: CARLOS OMAR CEBALLOS

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN

SEGUNDA, SUB SECCIÓN A La Sala decide la impugnación interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social en contra del fallo proferido por la Sección Quinta de esta Corporación el 26 de septiembre de 2017, mediante el cual se ampararon los derechos fundamentales invocados por el señor Carlos Omar Ceballos.

I. SINTESÍS DEL CASO El señor Carlos Omar Ceballos solicitó la tutela de sus derechos fundamentales a la igualdad, a la seguridad social y al debido proceso, los cuales considera vulnerados con la sentencia de 3 de agosto de 2017, por medio de la cual el Tribunal accionado revocó el fallo proferido por el Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión de Bogotá y en su lugar, negó las pretensiones elevadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho bajo radicado 2014-00028-01, promovido en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP.

Estimó que dicha providencia desconoció el precedente jurisprudencial establecido por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencias de 24 de noviembre de 20161, 4 de agosto de 20102 y 25 de febrero de 20163, en virtud de las cuales se debe tener en cuenta el 75% de los factores salariales devengados en el último año de servicio en la liquidación de pensiones de vejez de conformidad con la Ley 33 de 1985, y precisaron que en esos casos no es posible dar aplicación a las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-427 de 2016, proferidas por la Corte

Constitucional. En consecuencia, solicitó dejar sin efectos la providencia cuestionada y que se ordene a la Subsección “A” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que resuelva el asunto de conformidad con el precedente jurisprudencial establecido en la sentencia de 24 de noviembre de 2016.

II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN 1 Proferida dentro del proceso bajo radicado 11001-03-25-000-2013-01341-00 (3413-13). 2 Proferida dentro del proceso bajo radicado 25000-23-25-000-2006-07509-01 (0112-2009). 3 Proferida dentro del proceso bajo radicado 25000-23-42-000-2013-01541-01. 2.1. El día 5 de septiembre de 20174, el despacho sustanciador de la Sección Quinta de esta Corporación admitió la acción de tutela y ordenó notificar a los magistrados que integran la Subsección “A” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al Juez Cuarto Administrativo de Descongestión de Bogotá y al presidente de la UGPP. 2.2. El 13 de septiembre de 20175 el Magistrado ponente de la sentencia que se ataca con la presente acción, allegó informe de contestación en el que se remitió a la argumentación expuesta en la sentencia de 3 de agosto de 2017 y recalcó que el demandante laboró para el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar desde el 23 de mayo de 1983 hasta el 30 de junio de 2006, por lo que cumplió los 20 años de servicio en el año 2003, en vigencia de la Ley 100 de 1993. Por tal motivo,

concluyó que el actor se encontraba cobijado por el régimen de transición y que a su situación le era aplicable lo dispuesto en la sentencia de unificación SU-230 de

2015. En consecuencia, solicitó denegar el amparo invocado. 2.3. Mediante escrito aportado el 14 de septiembre de 20176 el subdirector de Defensa Judicial de la UGPP solicitó rechazar por improcedente la acción de tutela toda vez que la providencia cuestionada se fundamentó en los lineamentos jurisprudenciales de la Corte Constitucional y la legislación vigente que, para el caso en concreto, se trataba del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y la Ley 33 de 1985, respetando la edad y el tiempo que le eran aplicables a la parte demandante.

Por otro lado, adujo que respecto de la base de liquidación se tuvo en cuenta el promedio de los últimos diez años de servicios y los factores establecidos en el Decreto 1158 de 1994 de conformidad con el régimen de transición, por lo que considera que el Tribunal efectuó un pronunciamiento ajustado a derecho. Añadió que el uso de la acción de tutela para obtener reconocimiento o reliquidación de pensiones es improcedente toda vez que el ordenamiento jurídico diseñó otros mecanismos y procedimientos para reclamar y obtener el pago de prestaciones laborales.

III. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA 4 Folios 62 y 63 de este cuaderno. 5 Folios 72 y 73 de este cuaderno. 6 Folio 78 a 96 de este cuaderno.

La Sección Quinta del Consejo de Estado amparó los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso del señor Carlos Omar Ceballos y dispuso dejar

sin efectos la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 3 de agosto de 2017. Como fundamento de su decisión reiteró la postura establecida por dicha Sala de decisión en virtud de la cual, a partir de la expedición de la sentencia SU-230 de 2015, las autoridades administrativas y jurisdiccionales deben computar la base de liquidación de las pensiones de vejez de conformidad con los parámetros del sistema general, “[…] sin perjuicio de que la observancia de este lineamiento deba ser determinada en cada caso concreto, teniendo como referente la causación del derecho pensional a favor de ciudadano […]”7. En esa medida, el a quo advirtió que la postura jurisprudencial vigente para el momento en que el actor adquirió su estatus pensional consistía en que el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 cobijaba la aplicación de los requisitos para el reconocimiento del derecho, así como el monto consagrado en el régimen anterior y, dentro de este último, lo relativo a la tasa de retorno y el ingreso base de liquidación. En el caso concreto del actor, comprendía entonces la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, siendo esa la tesis acogida en la sentencia de 4 de agosto de 2010 que invocó desconocida. Por lo anterior, concluyó que el Tribunal accionado acogió lo dispuesto en las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 sin tener en cuenta el momento en que se consolidó el derecho pensional del señor Ceballos, circunstancia determinante de la decisión, pues para ese entonces las citadas providencias no le

eran oponibles al actor.

IV. IMPUGNACIÓN El Subdirector de Defensa Judicial de la UGPP8 impugnó el fallo de primera instancia con fundamento en que la jurisprudencia ha reiterado en múltiples oportunidades9 que para la liquidación de pensiones de los beneficiarios del 7 Folio 103 reverso del cuaderno principal. 8 Folio 162 a 174 de este cuaderno. 9 Al respecto señaló la jurisprudencia decantada por la Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral, en sentencia del 25 de septiembre de 2012 radicado Nº 41705, sentencia del 17 de octubre de 2008 radicado Nº 33343, sentencia del 24 de febrero de 2009 radicado Nº 31771 y 29 de julio de 2010 radicado Nº 37843. régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, se aplican las normas anteriores únicamente en lo relativo a la edad y tiempo de servicios o número de semanas cotizadas, esto es, en cuanto a los requisitos para acceder el derecho.

Sin embargo, es claro que lo relativo al ingreso base de liquidación se rige por lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Por otra parte, trajo a colación el pronunciamiento de la Corte Constitucional con relación a la interpretación que debe darse del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, consignado en las sentencia SU-230 de 2015. Al respecto señaló que acceder a las pretensiones del actor iría en contravía de los postulados legales y constitucionales en la materia, pues obliga a la

administración a incluir factores salariales y mecanismos de liquidación diferentes a los establecidos para el reconocimiento de la pensión de jubilación. Finalmente reiteró que la acción de tutela no es el recurso judicial adecuado para reclamar reconocimiento y pago de prestaciones de carácter laboral, razón por la cual considera que la presente solicitud es manifiestamente improcedente.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA 5.1. Competencia De conformidad con lo previsto por el numeral segundo del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017, y en virtud del numeral 6º del artículo 1º del Acuerdo 55 del 5 de agosto de 2003 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones, esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 5.2. Cuestión previa Mediante escrito de 21 de mayo de 201810, la doctora María Elizabeth García González, magistrada de la Sección Primera de la Corporación, manifestó encontrarse impedida para actuar, por cuanto tiene un interés directo en las resultas del proceso, dado que el asunto definido en la sentencia objeto de tutela tiene que ver con el alcance de la sentencia SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional y el 10 Folio 46 de este cuaderno. régimen pensional de los Congresistas, que de conformidad con lo previsto en la Ley 4ª de 18 de mayo de 199211 y el Decreto 1359 de 12 de julio de 199312, está

vinculado al sistema de pensiones de los Magistrados de las Altas Cortes. Por tal motivo, considera encontrarse incursa en la causal de impedimento consagrada en el artículo 56, numeral 1º, del Código de Procedimiento Penal13. Respecto de la manifestación de impedimento de la doctora María Elizabeth García González, conviene recordar que, como bien lo ha sostenido esta Sección14, para la configuración de dicha causal deben concurrir dos presupuestos i) El objetivo: consistente en que en la actuación intervenga el juez y/o uno de sus parientes en cierto grado determinado por la ley. Es suficiente que el impedido afirme la existencia del parentesco o la calidad de juez para que se configure la causal; y ii) El subjetivo: relacionado con el hecho de que el juez o sus parientes, tengan interés calificado en las resultas del proceso. Este interés se presenta en variadas situaciones que deben identificarse en cada caso concreto, y tienen como común denominador que los sujetos de quienes se predica la causal puedan resultar afectados o favorecidos con la decisión. En relación con este último aspecto, el juez que estudia el impedimento debe valorar si quien lo manifiesta o su pariente, tiene un interés calificado en el resultado del proceso, aspecto que desde luego exige que en cada caso particular se haga una valoración de las circunstancias de tiempo, modo y lugar. 11 “Por la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el

artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política. (…)” 12 “Por el cual se establece un régimen especial de pensiones, así como de reajustes y sustituciones de las mismas, aplicable a los senadores y representantes a la cámara.” 13 ARTÍCULO 56. CAUSALES DE IMPEDIMENTO. Son causales de impedimento.

1. Que el funcionario judicial, su cónyuge o compañero o compañera permanente, o algún pariente suyo dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, tenga interés en la actuación procesal. 14 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 15 de diciembre de 2015. Rad.: 2013 – 6956.

En el presente asunto, la Sala observa que, efectivamente, el alcance de la sentencia SU-230 de 2015 tiene una relación con la liquidación de la pensión de jubilación (Ley 4ª de 1992); y, en consideración a que lo decidido en el proceso de la referencia podría afectar la situación personal de la Magistrada María Elizabeth García González, estima la Sala que se encuentran acreditados los presupuestos para que se declare fundado el impedimento manifestado por ella. En consecuencia, se le separa del conocimiento del presente asunto. 5.3. Hechos 5.3.1. El señor Carlos Omar Ceballos Murillo laboró en el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar desde el 23 de mayo de 1983 hasta el 30 de junio de 2006. A la entrada en vigencia de Régimen General de Seguridad Social Integral, contaba con más de 35 años, ya que nació el 5 de julio de 194115, por lo que es beneficiario del

régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 5.3.2. Mediante Resolución 18425 del 24 de abril de 2006, la UGPP le reconoció pensión de jubilación a partir del primero (1°) de enero de 2004. Dicha prestación fue reliquidada mediante Resolución 57104 de 11 de diciembre de 2007 sin inclusión del 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios. 5.3.3. Inconforme con dicha decisión, el accionante solicitó la revisión de la reliquidación de la pensión y a través de las Resoluciones RDP 013932 de 30 de abril de 2014 y RDP 021427 de 10 de julio de 2014, la UGPP confirmó la negativa de liquidación en los términos pretendidos por el solicitante. 5.3.4. El actor interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de los actos antes señalados y mediante sentencia de 13 de mayo de 2015 el Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión de Bogotá accedió a las pretensiones de la demanda, así mismo, le ordenó a la UGPP reliquidar la pensión con inclusión del 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios. 15 Folio 15, reverso, del cuaderno principal. 5.3.5. La UGPP interpuso recurso de apelación y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, mediante providencia de 3 de agosto de 2017, revocó el fallo de primera instancia y negó las pretensiones de la

demanda. Como fundamento de su decisión adujo que según la línea jurisprudencial fijada por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2017, el ingreso base de liquidación para los regímenes especiales en materia pensional debe establecerse a partir de los parámetros generales contenidos en la Ley 100 de 1993, es decir, que debe hacerse con el promedio de los salarios devengados, que sirvieron de base para los aportes, durante los últimos 10 años de servicio. 5.4. Problema Jurídico. Para resolver la presente acción, la Sala abordará el siguiente problema jurídico: ¿Incurre en desconocimiento del precedente, vulnerando los derechos fundamentales a la igualdad, a la seguridad social, al debido proceso, la sentencia que en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, revocó la orden de reliquidar la pensión de vejez de una persona perteneciente al régimen de transición, teniendo en cuenta todos los factores salariales que esta devengó durante el último año de servicios? 5.5. ANALISIS DEL ASUNTO Se encuentra acreditado en el proceso que el señor Carlos Omar Ceballos trabajó como servidor público en el ICBF regional Bogotá, durante los 23 años comprendidos entre el 23 de mayo de 1983 y el 30 de junio de 2006. Que a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 tenía más de 35 años de edad ya que nació el 5 de julio de 1941 y adquirió el derecho a la pensión de jubilación en 1996 al cumplir 55 años. 5.5.1 El precedente judicial 5.5.1.1 La Corte Constitucional16, al referirse a esta causal, ha precisado que: “El

precedente es el conjunto de sentencias anteriores al caso estudiado por el juez, que debido a su pertinencia para resolver el problema jurídico planteado deben ser 16 Sentencia T-1033 de 2012. tenidas en cuenta por el juez o la autoridad a quien le competa”, y que la manera para determinar cuándo el precedente resulta necesario para la solución del caso es si: “(i) la ratio decidendi de la sentencia que se evalúa como precedente, presenta una regla judicial relacionada con el caso a resolver posteriormente; (ii) se trata de un problema jurídico semejante, o a una cuestión constitucional semejante y (iii) los hechos del caso o las normas juzgadas en la sentencia son semejantes o plantean un punto de derecho semejante al que se debe resolver posteriormente”. De esta forma -concluye- “[…] el precedente utilizado debe guardar similitud entre los hechos, el problema jurídico planteado y en la normatividad útil usada para resolver los casos”. Bajo los parámetros indicados, un precedente se configura cuando la sentencia pretende resolver un idéntico problema, desde la perspectiva jurídica y fáctica, lo que supone un mismo aspecto jurídico a considerar y unos mismos hechos relevantes, probados y debidamente connotados. A estos efectos, el examen de los requisitos que deben cumplirse para que se ataque la sentencia en sede de tutela por desconocimiento del precedente, impone al actor la carga de identificar el problema jurídico que resolvió la sentencia cuestionada para compararlo con el problema jurídico resuelto por el precedente, determinando consecuentemente su identidad en los hechos y en el derecho.

Visto desde esta perspectiva, el desconocimiento del precedente supone que la sentencia cuestionada se identifica con aquél en su objeto y causa, entendiéndose por el primero la pretensión jurídica analizada, y por la causa los hechos en que se funda dicha pretensión y los fundamentos normativos de la misma. No habrá entonces desconocimiento del precedente si la sentencia analizada difiere en cualquiera de los aspectos indicados. Tampoco podrá invocarse el desconocimiento del precedente si la sentencia que difiere del mismo fundamenta su decisión en contra de manera razonable y suficiente, justificando tal posición, pues ello está dentro de la autonomía funcional del juez. 5.5.1.2. En el presente caso, la parte actora manifiesta que la sentencia censurada desconoció el precedente establecido por la Sección Segunda del Consejo de Estado, al haberse proferido con fundamento en la Sentencia SU-230 de 2015 dictada por la Corte Constitucional, que al abordar el estudio del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, determinó que todas las pensiones de servidores públicos y trabajadores oficiales debían liquidarse con base en lo devengado en los últimos diez (10) años de servicio y no con base en lo recibido durante el último año de vinculación. En aras de efectuar el análisis planteado por el accionante y determinar si le asiste razón a la UGPP en su impugnación, es necesario precisar que la discusión jurídica del presente caso gira respecto de los factores que deben ser tenidos en cuenta en el ingreso base de liquidación para efectos de liquidar la pensión de

jubilación de aquellas personas que son beneficiarias del régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en particular, si debe ser tenido en cuenta lo devengado por el trabajador durante el último año de servicio. Para determinar si la Subsección “A” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en el defecto alegado, resulta pertinente establecer lo siguiente: i) una mirada al alcance normativo de los precedentes del Consejo de Estado y la Corte Constitucional; ii) la posición adoptada por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016 y SU-395 de 2017 iii) la jurisprudencia del Consejo de Estado en relación con los factores que deben incluirse en el IBL para liquidar las pensiones de jubilación, y iv) solución al caso en concreto.17 5.5.2. Alcance normativo de los precedentes del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional Delimitar el alcance de las disposiciones que gobiernan las decisiones de los citados órganos de cierre, resulta cardinal a efectos de resolver el caso que se nos pone de presente. 5.5.2.1 Alcance normativo de los precedentes del Consejo de Estado Sobre el punto, ya esta Sección en un importante pronunciamiento del 8 de junio de 2018, resaltó que todas las sentencias del Consejo de Estado tienen valor 17 Se reiteran en esta oportunidad las consideraciones expuestas por la Sección Primera en sentencias de tutela de 15 de julio de 2016 (Radicación número: 11001-03-15-000-2016-0043600(AC), 6 de octubre de 2017 (Radicación número: 11001-03-15-000-2017-01980-00(AC), C. P: Roberto Augusto Serrato Valdés; 9 de marzo de 2017 (Radicación número: 11001-03-15-000-201603192-00 (AC); C. P: Roberto Augusto Serrato Valdés (E)); y 27 de julio de 2017 (Radicación número: 11001-03-15-000-2016-03171-01(AC); C. P: Hernando Sánchez Sánchez). como precedente del órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; que sus sentencias de unificación tienen valor vinculante para los Tribunales y Jueces; que pueden existir casos en los cuales no es procedente aplicarlas si los casos son disímiles o fundamentando razonadamente y con suficiencia la postura, y que el desconocimiento de una sentencia de unificación hace incurrir al Tribunal en un defecto sustantivo. El discernimiento que llevó a concluir lo expuesto en la oportunidad mencionada, vino acompañado de todo un análisis de las normas que regulan la función de unificación del Consejo de Estado y de los pronunciamientos que sobre el particular ha expedido la Corte Constitucional, en los cuales reconoce expresamente el carácter vinculante de las decisiones del órgano de cierre en lo contencioso administrativo. A estos efectos, dice en lo pertinente la sentencia de junio 8 de 2018, al tratar de la función de unificación de la jurisprudencia del Consejo de Estado, en las sentencias de la

Corte Constitucional: “[…] a propósito de la expedición de la Ley 1437 de 201118, al realizar el control de constitucionalidad del artículo 257 relativo al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia19, regulado en los artículos 256 a 268 ibídem, y pronunciarse sobre el artículo 270 ejusdem, relacionado con las sentencias de unificación, la Corte Constitucional20 razonó de la siguiente manera: “[…] uno de los principales objetivos del CPACA se enfocó en la necesidad de fortalecer la función de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado, de manera que sus providencias sean tenidas en cuenta por la administración y por los jueces que integran la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en su condición de órgano de cierre y máxima autoridad de la justicia administrativa21.

Según se observa en los antecedentes legislativos, más allá de responder a un tema de igualdad de trato, se entendió que reforzar la citada función tendría una incidencia directa en la protección de los derechos, con miras a reducir la litigiosidad y 18 "por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 19 Sobre dicho recurso, la Corte Constitucional afirmó en la sentencia citada lo siguiente: “[…] Desde el punto de vista constitucional, lo anterior es concordante con la función de unificación que cumplen los órganos de cierre y con su papel creador de derecho; y desde la perspectiva legal, ello resulta procedente si se tiene en cuenta que la finalidad principal del recurso extraordinario es la de “asegurar la unidad en la interpretación del derecho” y que, en tal virtud, como efectos de la

sentencia, se permite su procedencia “total” o “parcial”, pudiendo dictar aquella que “deba reemplazarla” o adoptar “las decisiones que correspondan”?. En este contexto, es claro que el legislador definió de manera concreta al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia como una vía dirigida a preservar el precedente vertical, y a suscitar discusiones alrededor del mismo, buscando con ello la aplicación uniforme del derecho en las instancias inferiores al Consejo de Estado, lo que resulta acorde con el rol que le otorga la Constitución como órgano de cierre de lo contencioso administrativo, en los términos del artículo 237, numeral 1, de la Constitución[…]”. 20 Sentencia C-179 de 2016 21 CP art. 237.1 fortalecer el principio de seguridad jurídica, tanto en sede administrativa como judicial22. Con el propósito de materializar este objetivo, el legislador consideró oportuno establecer una categoría especial de providencia proferida por el Consejo de Estado, que se denomina sentencia de unificación jurisprudencial, cuya creación se justificó en la necesidad de brindar absoluta claridad a la administración y a los jueces, sobre las líneas jurisprudenciales plenamente vinculantes23. Por virtud de esta categorización, se observa que no todas las decisiones que se profieren por el citado Tribunal adquieren la condición de sentencias de unificación, pues esa calidad se reservó para aquellas que se identifican como tales expresamente en la ley, buscando con ello brindar seguridad y certeza en relación con la proyección de sus efectos. […] Nótese cómo, según se infiere de lo expuesto, en la medida en

que las sentencias de unificación cumplen una función específica referente a ordenar y clarificar las subreglas que se derivan de la aplicación del derecho regulado, el CPACA le reconoce a estas sentencias no sólo un valor de precedente para los jueces y tribunales, sino que también proyecta su obligatoriedad a la actividad de la administración. En efecto, a juicio de este Tribunal, su carácter vinculante se explica primordialmente por razón del principio de legalidad, a partir del deber de sujeción que tienen las autoridades al imperio de la Constitución y la ley, y por ende, al necesario acatamiento de la regla de derecho emanada de las altas cortes24. 22 En la exposición de motivos se expuso que: “Por último, cabe destacar la intención del proyecto en cuanto al acatamiento de las decisiones judiciales, como una manifestación del Estado de Derecho. Por ello, la preocupación de la Comisión se centró en dos aspectos, a saber: uno, el respeto a las decisiones judiciales frente a casos similares y dos, el cumplimiento de las decisiones judiciales. // Para garantizar el respeto a las decisiones judiciales que constituyen jurisprudencia reiterada o de unificación, se propone como mecanismo el derecho a solicitar la extensión y adaptación de la jurisprudencia del Consejo de Estado, contenida en un fallo de unificación jurisprudencial en el que se haya reconocido una situación jurídica, siempre que, en lo pretendido exista similitud de objeto y causa con lo ya fallado”. Gaceta del Congreso No. 1173 de 2009. 23 En las memorias de los debates de la Comisión de Reforma se específica lo siguiente: “(…) Me parece muy importante buscar ese mecanismo, un mecanismo que permita eso que queremos,

tanto el Gobierno como la jurisdicción, y es definir unas líneas jurisprudenciales que le permitan a uno decirle a los funcionarios del sector administrativo: ‘De aquí en adelante, frente a este tema, ésta es la posición’; algo que pudiera haber sido discutido por la Sala Plena, las salas o las secciones, y que a partir de esas líneas jurisprudenciales, el Gobierno pudiese adoptar, y los jueces también, actitud y acciones que permitieran evitar tanta prol