CE-11001-03-15-000-2017-02276-01(AC)-2018

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR INCUMPLIMIENTO DEL

REQUISITO DE INMEDIATEZ / INTERPOSICIÓN TARDÍA E INJUSTIFICADA DE LA ACCIÓN DE TUTELA / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD - Existencia de otros medios de defensa judicial La UGPP (...) presentó acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, el 30 de agosto de 2017 (...), esto es, transcurridos dos años y tres meses desde que se dictó la sentencia controvertida. Así las cosas, la solicitud de la referencia no cumple con el requisito de inmediatez. Igualmente, se advierte que la entidad accionante interpuso recurso extraordinario de revisión contra la providencia objeto de discusión, por lo que cuenta con otro mecanismo de defensa judicial para cesar la afectación de los derechos invocados en la presente acción constitucional. Por lo anterior, tampoco cumple con el requisito de subsidiariedad. (...) no es de recibo el argumento presentado por la entidad accionante, máxime si se tiene en cuenta que debía proteger los intereses del Estado, por lo cual si consideraba que se habían vulnerado sus derechos debió presentar la acción de tutela de forma inmediata. (...), la UGPP no demostró una justificación que permita flexibilizar el requisito de inmediatez y no superó el requisito de subsidiariedad para estudiar de fondo el amparo solicitado.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991

NOTA DE RELATORÍA: Con respecto al requisito de inmediatez, consultar la sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 2012-02201-01(IJ), M.P. Jorge Octavio

Ramírez Ramírez, de esta Corporación.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: WILLIAM HERNANDEZ GOMEZ

Bogotá, D.C., veintidós (22) de febrero de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-02276-01(AC)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP)

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN

SEGUNDA, SUBSECCIÓN D ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia del 27 de octubre de 2017 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado. HECHOS RELEVANTES a) Actuación administrativa La señora Livia Elena Bernal de Ortiz nació el 24 de mayo de 1934. Desde el 10 de febrero de 1955 hasta el 15 de octubre de 1978 prestó sus servicios en el Distrito Especial de Bogotá y desde el 2 de septiembre de 1980 al 30 de mayo de 1985 en el Ministerio de Educación Nacional. La extinta Caja Nacional de Previsión Social, en adelante CAJANAL, mediante Resolución 13450 del 5 de diciembre de 1986 reconoció y ordenó el pago de una pensión de vejez a favor de la señora Bernal de Ortiz.

Posteriormente, la accionante solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia, la cual fue negada por CAJANAL a través de la Resolución 00525 del 27 de enero de 1995 al considerar que no podían computarse tiempos laborados como docente y en cargos administrativos. La demandante interpuso recurso de reposición y apelación en contra del acto administrativo referido, los cuales fueron resueltos mediante las Resoluciones 011273 del 5 de octubre de 1995 y 002534 del 18 de octubre de 1996, respectivamente, en el sentido de confirmar en todas sus partes la decisión recurrida. La accionante nuevamente solicitó el reconocimiento de la pensión gracia, petición que fue negada por CAJANAL con las Resoluciones 12775 del 26 de marzo de 2008 y UGM 023932 del 4 de enero de 2012, al colegir que no era beneficiaria de la misma. Decisión que fue confirmada por la Resolución UGM 033242 del 15 de febrero de 2012. b) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho La señora Livia Elena Bernal de Ortiz presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de obtener la nulidad de los actos referidos mediante las cuales la entidad accionada negó el reconocimiento de la pensión gracia. El 28 de abril de 2014 el Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, condenó a la UGPP a reconocer y pagar la pensión gracia a favor

de la señora Bernal de Ortiz, en cuantía del 75% del promedio de los salarios devengados en el último año de servicio docente, esto es, desde el 15 de octubre de 1977 y el 15 de octubre de 1978, con inclusión de la totalidad de los factores percibidos durante ese período, a saber, sueldo, primas de alimentación, habitación, navidad, y subsidio de transporte. Lo anterior, con la actualización de la base de liquidación de la pensión gracia reconocida durante los años 1978, 1979, 1980, 1981, 1982 y 1984 y, a su vez, declaró prescritas las mesadas causadas antes del 9 de septiembre de 2008. El Juzgado de la referencia mediante providencia del 26 de agosto de 2014 corrigió el fallo, en el sentido de incluir la actualización correspondiente al año 1983. El 14 de mayo de 2015 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D confirmó el fallo de primera instancia. En cumplimiento del anterior fallo, y luego de varias negativas debido a falta de documentación, la UGPP profirió la Resolución RDP 005746 del 15 de febrero de 2007, en la que reconoció a favor de la señora Livia Elena una pensión gracia en cuantía de $14.437.98 m/cte. Decisión que fue modificada mediante la Resolución RDP 016548 del 21 de abril de 2017 en lo que respecta al valor reconocido, es decir, de $14.437.98 pasó a $13.607.00 m/cte. c) Inconformidad Afirmó que el Tribunal accionado incurrió en un defecto fáctico y sustantivo, y,

además, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, en conexidad con los principios de solidaridad y sostenibilidad financiera del sistema pensional al ordenar el reconocimiento de la pensión gracia de la señora Livia Elena Bernal de Ortiz, a pesar de que la misma no tenía derecho al ya devengar pensión de vejez, también pagada por la Nación y para la cual fueron tenidos en cuenta los mismos tiempos, situación que conlleva a que se configure la figura de incompatibilidad. Insistió en que la presente acción de tutela es procedente para proteger en forma transitoria los derechos invocados no sólo porque se cumplen los requisitos señalados por la Corte Constitucional para el efecto, sino también porque con la misma busca evitarse un perjuicio irremediable tanto a la entidad como al Estado con el pago de una mesada pensional a la que la señora Bernal de Ortiz no tiene derecho por ser incompatible con la pensión de vejez que percibe y por el pago de un retroactivo por ese mismo concepto, pues en caso de que en sede de revisión se revoquen las decisiones censuradas, los pagos efectuados en cumplimiento de esas decisiones, no podrían ser recuperados en aplicación del principio de la buena fe que ampara a la causante. Por último, resaltó que a la fecha la señora Bernal de Ortiz está activa en la nómina de pensionados con la Resolución 13450 del 1.º de enero de 2001, fecha de efectividad 6 de enero de 1985 e incluida desde el 2 de enero de 1987 con una mesada pensional equivalente a $2.354.081.86 m/cte.

PRETENSIONES Solicitó el amparo de los derechos fundamentales referidos. En consecuencia, suspender de manera transitoria las decisiones del 28 de abril de 2014 y 14 de mayo de 2015 emitidas por el Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, respectivamente, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 110013335015201200275200, hasta tanto el Consejo de Estado resuelva el recurso extraordinario de revisión que se iniciará contra las mismas. CONTESTACIONES AL REQUERIMIENTO Juzgado Quince Administrativo del Circuito de Bogotá (f. 105) Explicó que los fundamentos de hecho y derecho que sirvieron para adoptar la decisión censurada se encuentran en la sentencia del 28 de abril de 2014 emitida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho incoado por la señora Livia Elena Bernal de Ortiz. Precisó que en el mencionado fallo se realizó un análisis juicioso de las normas que regulan el reconocimiento y pago de la pensión gracia, así como del material probatorio allegado al expediente, arribándose a la conclusión que la demandante por haber estado vinculada al servicio docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, reunir 22 años y 3 meses del servicio como docente nacionalizada y prestar sus servicios bajo los preceptos de honradez, consagración y buena conducta, tenía derecho al reconocimiento de la prestación solicitada, la cual es compatible con la pensión de vejez, de conformidad con lo normado en el literal a) del artículo 1.º de la Ley 114 de 1913.

Manifestó que constató que el acto acusado se ajustara a las disposiciones legales y no desconociera los derechos de la entidad accionada, la cual dentro del curso del proceso tuvo la oportunidad de contestar la demanda, aportar y solicitar pruebas, presentar alegatos de conclusión y sustentar los recursos que a bien consideraba. Livia Elena Bernal de Ortiz (ff. 108 a 125) Indicó que la presente acción de tutela no cumple con el requisito de inmediatez, por cuanto la sentencia de segunda instancia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca es del 14 de mayo de 2015 y fue notificada por correo el 28 de agosto de la misma anualidad, mientras que la demanda de tutela fue presentada el 5 de septiembre de 2017. Es decir, la UGPP dejó transcurrir más de dos años para solicitar la protección de los derechos fundamentales que consideró vulnerados por las autoridades judiciales accionadas. Asimismo, sostuvo que la entidad accionante no logró justificar la falta de inmediatez para presentar la acción de tutela y, por ende, habrá que declararse improcedente la acción constitucional de la referencia. Por último, explicó que la pensión gracia fue solicitada teniendo en cuenta únicamente los tiempos que por más de 20 años fueron prestados al servicio de la docencia como docente nacionalizado, territorial, distrito especial de Bogotá y en ningún momento se requirió tenerse en cuenta el período laborado como administrativo en el Ministerio de Educación Nacional, tiempos que a todas luces resultan improcedentes para efectos del cómputo de servicios para pensión gracia. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D

(f. 102). La autoridad judicial de la referencia únicamente se limitó a informar que solicitó ante el Juzgado Quince Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá tramitar lo ordenado por el Consejo de Estado en auto del 18 de septiembre de 2017, a través del cual se requirió en calidad de préstamo el expediente 11001333501520120027201, en el que la señora Livia Elena Bernal de Ortiz funge como demandante y la extinta CAJANAL como demandada. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El 27 de octubre de 2017 la Sección Primera del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela de la referencia al encontrar que la UGPP no satisfizo el requisito de subsidiariedad, toda vez que si consideraba que se configuró una situación de abuso del derecho –por el reconocimiento de prestaciones periódicas– tenía la posibilidad de interponer el recurso de revisión contemplado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y, además, tampoco cumplió con el requisito de inmediatez, en tanto las providencias que se cuestionan por parte de la entidad accionante datan del 28 de abril de 2014 y 14 de mayo de 2015, esta última notificada el 28 de agosto de 2015 y la acción de amparo se interpuso el 30 de agosto de 2017, es decir, existió más de dos años y dos días de inactividad, sin se haya justificado de manera razonable la tardanza en la interposición de la solicitud de tutela. IMPUGNACIÓN La UGPP impugnó la sentencia de primera instancia porque consideró que el a quo pasó por alto que la solicitud de amparo se presentó en forma transitoria con

la finalidad de que se suspendieran provisionalmente los efectos de las decisiones del 28 de abril de 2014 y 14 de mayo de 2015 proferidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 2012-00272, mientras se desataba el recurso extraordinario de revisión, para evitar la continuidad de un perjuicio irremediable. Al respecto, aclaró que a la fecha el recurso de revisión ya fue interpuesto y cursa ante el Consejo de Estado con radicado 110010325000201700889. Sostuvo que la Corte Constitucional, en varias de sus providencias, entre otras la sentencia SU-427 de 2017 señaló que en los casos de abuso del derecho puede protegerse, en forma transitoria, los derechos fundamentales así se cuente con otro mecanismo de defensa judicial, situación que para el caso de la señora Livia Elena Bernal de Ortiz resultaba aplicable, por cuanto pretende evitarse la continuidad de un perjuicio irremediable. Insistió en que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defecto fáctico y sustantivo, así como en desconocimiento del precedente jurisprudencial, comoquiera que existió una errada interpretación respecto al reconocimiento de la pensión gracia contenida en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, a la figura de incompatibilidad en materia pensional y al proceso de nacionalización de la educación contenido en la Ley 91 de 1989. CONSIDERACIONES - Competencia La Subsección “A”, de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el

artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 2 del Acuerdo 55 de 20031, en cuanto estipula que “Las impugnaciones contra providencias expedidas en los procesos de qué trata el inciso primero del numeral 2 del artículo 1 del Decreto 1382 de 2000, serán repartidas a la sección o subsección que siga en orden a aquélla que dictó la providencia, teniendo en cuenta las secciones o subsecciones que conocen de este tipo de acciones en los términos del presente acuerdo”. - Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. 1 Por medio del cual se modificó el reglamento interno del Consejo de Estado. Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional2 y el Consejo de Estado3 ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos). La posición actual ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional, entre otras providencias, empezando por la tesis de la vía de hecho fijada en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993 y su redefinición en la T-949 de 2003, hasta llegar a su sistematización en la sentencia C-590 de 2005. Por su parte el Consejo de Estado en sentencia de unificación por importancia jurídica, del 5 de agosto de 2014, con ponencia de Jorge Octavio Ramírez, concluyó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los

requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.

Veamos: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la vía de hecho planteada. Ello son los siguientes: (i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y; (vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela.

Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes4: a) Defecto orgánico, 2 Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018

de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T010 de 2012, T1090 de 2012, T074 de 2012, T399 de 2013, T-482 de 2013, T509 de 2013, , T254 de 2014, T941 de 2014 y T-059 de 2015. 3 Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014. M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n. º 11001-03-15-0002012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. 4Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, T-176 de 2016, SU-573 de 2017, entre otras. que se presenta cuando el juez carece de forma absoluta de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actúa completamente al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto ocurre cuando: el juez carece de apoyo probatorio, la valoración es absolutamente equivocada o no tiene en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir la decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina cuando exista un error judicial ostentoso, arbitrario y caprichoso que desconozca lineamientos constitucionales y/o legales, específicamente ocurre cuando: se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía

de ellas o exista una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial y h) violación directa de la Constitución Política. Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en una cualesquiera de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional. Problema jurídico. El problema jurídico en esta instancia puede resumirse en las siguientes preguntas: 1. ¿Está justificada la inactividad de la UGPP para presentar la acción de tutela contra la sentencia del 14 de mayo de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la señora Livia Elena Bernal de Ortiz? 2. ¿La parte accionante dispone de otros mecanismos judiciales para cuestionar la providencia proferida el 14 de mayo de 2015? Para resolver el problema así planteado se abordarán las siguientes temáticas: (I) Requisito de inmediatez, (II) Requisito de subsidiariedad, (III) Jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado sobre el incumplimiento de los requisitos de inmediatez y subsidiariedad por parte de la UGPP: interposición de la acción de tutela y justificación de la inactividad y la existencia de otros mecanismos de defensa judicial. Veamos:

I. Requisito de inmediatez La Corte Constitucional en la sentencia T123 de 2007, señaló que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales invocados y la presentación de la demanda. Lo anterior no implica un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela.

La inmediatez es más bien un requisito que busca que la demanda se presente dentro de un tiempo razonable. Por lo anterior, la Corporación en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20145, acogió como regla general un plazo de seis meses contados a partir de la notificación o ejecutoria de la providencia, según el caso. Sin embargo, la Corte Constitucional en las sentencias SU-961 de 1999 y T-691 de 2009, entre otras, aclaró que deben tenerse en cuenta las circunstancias particulares de cada caso para efectos de establecer si se cumple con la inmediatez. Igualmente, la referida Corporación ha establecido dos excepciones a la aplicación del presupuesto de la inmediatez, los cuales deberán demostrarse y justificarse por el accionante, estas son: (i) la vulneración es permanente en el tiempo y (ii) la especial situación de la persona a quien se le vulneraron sus derechos fundamentales, que haga desproporcionado imponerle la carga de acudir al juez.

II. Requisito de subsidiariedad La jurisprudencia de la Corte Constitucional6 como de esta Corporación ha sostenido que, debido al carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, en principio,

este medio de defensa judicial resulta improcedente cuando el accionante (i) dejó de interponer los recursos judiciales ordinarios que estaban a su alcance para 5 Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A.

Demandado: Consejo de Estado – Sección Primera. 6 Corte Constitucional, sentencia T-011 de 2007. Magistrado Ponente: Dr. Rodrigo Escobar Gil. “… En este orden de ideas, si la parte afectada no interpuso en su debido momento, los recursos establecidos en el ordenamiento jurídico para salvaguardar los derechos amenazados o vulnerados, es innegable que la acción de amparo constitucional no tiene la virtualidad de revivir los términos vencidos ni de convertirse en un recurso adicional o supletorio de las instancias ordinarias previstas en el desarrollo de cada actuación procesal, como de forma reiterada lo ha manifestado esta Corporación (…)”. confrontar la vulneración o amenaza de sus derechos fundamentales, toda vez que no tiene la vocación de sustituir aquellos mecanismos ordinarios de defensa que, por negligencia, descuido o incuria de quien solicita el amparo constitucional, no fueron utilizados a su debido tiempo o (ii) acude directamente a la acción de tutela a pesar de existir otro mecanismo de defensa judicial a su disposición.

Pese a lo anterior es dable reconocer que la mencionada regla general tiene algunas excepciones. En relación con el primero de los casos la acción de tutela resulta procedente cuando logre demostrarse que dicha acción es el único mecanismo de defensa para proteger un daño gravísimo a un derecho fundamental y que el

accionante no utilizó los mecanismos ordinarios de defensa por encontrarse en una situación que se lo impedía por completo. Ahora, en cuanto a la excepción frente al segundo de los eventos, se configura cuando los otros mecanismos (i) no resultan idóneos para proteger el derecho fundamental presuntamente vulnerado y/o (ii) no son expeditos para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.

III. Jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado sobre el incumplimiento de los requisitos de inmediatez y subsidiariedad por parte de la UGPP La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales ha venido presentando acciones de tutela respecto de los reconocimientos y pagos que ha debido efectuar por órdenes judiciales que, si bien en principio correspondían a Cajanal EICE, en virtud de su liquidación, le fueron asignados.

No obstante, gran parte de las acciones instauradas no cumplen con los requisitos de subsidiariedad ni de inmediatez. La UGPP ha afirmado que no se agotaron los mecanismos de defensa judicial porque Cajanal EICE no pudo ejercer debidamente su defensa, pues estaba en un estado de cosas inconstitucionales, el cual fue declarado por la Corte Constitucional, mediante sentencia T-068-1998. Igualmente, ha señalado que no le fue posible presentar la acción dentro de los 6 meses previstos por la jurisprudencia, pues solo hasta el 12 de junio de 2013 asumió la sucesión procesal y con ello la defensa judicial de Cajanal.

En ese orden de ideas, se realizará un recuento de las posiciones fijadas por la Corte Constitucional, para luego adentrarnos en los pronunciamientos efectuados por esta corporación. El máximo tribunal constitucional, mediante las sentencias T-546/14, T-835/14 y T060/16, determinó que el estado de cosas inconstitucionales en el que se encontraba Cajanal y el momento en que asumió la defensa de la entidad justificaba no haber cumplido el requisito de inmediatez ni haber agotado los mecanismos ordinarios de defensa judicial. No obstante, a través de las sentencias T-893/14, T-922/14 y T-287/15 la Corte Constitucional ha afirmado que la inactividad de la entidad no puede justificarse en los argumentos expuestos. De lo anterior se concluye que la posición del referido tribunal no ha sido uniforme, pues si bien en varias oportunidades se ha admitido que es un motivo para flexibilizar el estudio de las exigencias para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y en consecuencia se ha realizado el estudio de fondo, en otras ocasiones las acciones se han rechazado por improcedentes al no cumplir con los requisitos generales de procedibilidad. Así mismo, esta corporación ha tenido tesis encontradas, mientras en algunos casos se ha efectuado el estudio de fondo por considerar que las justificaciones de la UGPP son suficientes7, en otros se ha declarado que el estado de cosas inconstitucionales se dio respecto a la respuesta de solicitudes pensionales y no frente a la defensa judicial y que contaba con otros mecanismos de defensa judicial, el cual no fue interpuesto sin que exista ningún motivo válido para ello8. De lo anterior, se advierte que tanto la jurisprudencia de la Corte Constitucional

como del Consejo de Estado está dividida y no se han logrado unificar las tesis. - Interposición de la presente acción de tutela. 7 Ver entre otras sentencias: Rad: 2015-03216-00. Rad: 2015-03266-00. Rad: 2015-3167-01 y Rad: 201502397-00. 8 Ver entre otras sentencias: Rad: 2012-00205-01. Rad: 2014-01571-00. Rad: 2013-00327-01. Rad: 201500624-00, Rad: 2014-02528-01. Rad: 2015-00625-00 y Rad: 2015-00356-00. La señora Livia Elena Bernal de Ortiz instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en la que solicitó la nulidad de las Resoluciones UGM 023932 del 4 de enero de 2012 y UGM 033242 del 15 de febrero de 2012, por medio de las cuales se negó el reconocimiento de una pensión gracia y se resolvió desfavorablemente el recurso de reposición interpuesta contra la negativa, respectivamente. El Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá mediante sentencia del 28 de abril de 2014 accedió a las pretensiones de la demanda. Posteriormente, mediante providencia del 26 de agosto de la misma anualidad la decisión emitida en el fallo anterior fue corregida, en el sentido de agregar un período para efectos de actualizar la base de liquidación de la pensión gracia reconocida a la señora Bernal de Ortiz. La entidad demandada interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D a través de la providencia del 14 de mayo de 2015 confirmó el fallo de primera instancia al colegir que en efecto a la demandante le asistía derecho a la pensión gracia reconocida por el a quo. La UGPP inconforme con la anterior decisión presentó acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, el 30 de agosto de 2017 (f. 28 vto.), esto es, transcurridos dos años y tres meses desde que se dictó la sentencia controvertida. Así las cosas, la solicitud de la referencia no cumple con el requisito de inmediatez. Igualmente, se advierte que la entidad accionante interpuso recurso extraordinario de revisión contra la providencia objeto de discusión, por lo que cuenta con otro mecanismo de defensa judicial para cesar la afectación de los derechos invocados en la presente acción constitucional. Por lo anterior, tampoco cumple con el requisito de subsidiariedad. - Justificación de la inactividad y de la existencia de otro mecanismo de defensa judicial. La UGPP discutió que no existe un término para incoar la acción de tutela y mucho menos una limitante de tiempo para ello, por lo que a su juicio la solicitud de amparo puede presentarse en cualquier momento. Igualmente, expuso que en ninguno de los apartes del Decreto 2591 de 1991 se contempla un término de caducidad ni tiempo límite para instaurar la acción de tutela, por cuanto la finalidad de dicho mecanismo es la protección de los derechos fundamentales conculcados (CD contentivo del escrito de impugnación).

Empero, se aclara que la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante providencia de 05 de agosto de 20149, explicó que el término de inmediatez cobra mayor relevancia cuando el recurso de amparo se dirige a cuestionar providencias judiciales, toda vez que se encuentran en juego los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica. Por lo anterior, el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 05 de agosto de 201410, acogió como regla general un plazo de seis meses contados a partir de la notificación o ejecutoria de la providencia, según el caso. En ese orden de ideas, para la Subsección no es de recibo el argumento presentado por la entidad accionante, máxime si se tiene en cuenta que debía proteger los intereses del Estado, por lo cual si consideraba que se habían vulnerado sus derechos debió presentar la acción de tutela de forma inmediata. Sin embargo, la UGPP superó el plazo de los seis meses dispuesto por esta Corporación para interponer la acción y con ello dejó vencer la oportunidad para presentarla. Por otra parte, en relación con el requisito de subsidiariedad, se recuerda que el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 determinó que