CE-11001-03-15-000-2017-02277-00(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DEFECTO PROCEDIMENTAL / INDEBIDA ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES SUBJETIVAS - No implica rechazo de la demanda [L]a Subsección debe aclarar que a los accionantes asiste razón cuando señalan que el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Sincelejo al inadmitir la demanda en la observación relacionada con la acumulación de pretensiones subjetivas sólo hace mención expresa del artículo 165 del CPACA y no así del artículo 88 del CGP (…) No obstante, también es cierto que al precisar los motivos de la irregularidad sí hace referencia a los requisitos de esta última normativa cuando señala que para hacer viable las pretensiones de todos los demandantes debía existir identidad de objeto y causa, máxime cuando los valores económicos a raíz del restablecimiento difieren, lo que podría ameritar una valoración probatoria y jurídica distinta para cada uno de los interesados. Por lo tanto, era claro que la parte demandante debió demostrar que el asunto a acumular se encontraba inmerso dentro de las causales de acumulación subjetiva de pretensiones, esto es, que versaran sobre el mismo objeto y causa, se valieran de las mismas pruebas y se encontraran en relación de dependencia. Sin embargo, dichas exigencias no se demostraron en la oportunidad procesal (…) se concluye que el Tribunal incurrió en defecto procedimental, pues si bien no podía tener como corregida la demanda frente a la observación planteada sobre la acumulación de pretensiones subjetivas; también es cierto que debió estudiar la posibilidad de admitir el medio de control frente a uno de los demandantes y

además remitir a la oficina judicial los documentos respectivos para que las demandas relacionadas con los otros accionantes se radicaran de forma independiente y separada.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 229 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 165 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 169 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 306 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 88

NOTA DE RELATORÍA: La sentencia estudia los requisitos generales de procedencia y causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, cuando la misma vulnera derechos fundamentales. En relación con el defecto procedimental, ver las sentencias T-781 de 2011, T-1049 de 2012, de la Corte Constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D.C., nueve (09) de octubre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-02277-00(AC)

Actor: ALBERTO EDUARDO MERCADO HERNÁNDEZ Y OTROS

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE Y OTRO ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, profiere sentencia de primera instancia.

HECHOS RELEVANTES a) Reclamación. Los señores Alberto Eduardo Mercado Hernández y otros afirmaron que el Departamento de Sucre a través de la Ordenanza 113 del 30 de julio de 2014,

reglamentada mediante el Decreto 0607 del 2 de septiembre de 2014, llevó a cabo el reajuste salarial a varios empleados incluido el señor Manuel Francisco Sáez Alvis, quien al igual que ellos ostentaba el mismo empleo, grado, código y salario. Señalaron que en vista de lo anterior solicitaron a la administración departamental el reconocimiento y pago de nivelación salarial en relación con su igual, el señor Sáez Alvis; sin embargo, la petición les fue negada. Contra la anterior decisión interpusieron los recursos de reposición y en subsidio de apelación, recursos que también les fueron negados. b)Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. El 30 de septiembre de 2016, los accionantes instauraron medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con acumulación subjetiva de pretensiones en contra del Departamento de Sucre. El 31 de enero de 2017, el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Sincelejo inadmitió la demanda. Subsanada la misma, mediante auto del 5 de abril de 2017, el referido Juzgado rechazó el libelo demandatorio al considerar que el escrito de corrección recaía en las mismas falencias. Contra la decisión interpusieron recurso de apelación y el 14 de julio de 2017, el Tribunal Administrativo de Sucre confirmó bajo los mismos argumentos del a quo la providencia que rechazó la demanda. c) Inconformidad. Afirmaron que el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo y el Tribunal Administrativo de Sucre incurren en: i) Defecto fáctico al errar en la valoración de la prueba documental,

principalmente del escrito contentivo de la corrección de la demanda y sus anexos, pues proceden a rechazar el libelo con argumentos diferentes a los indicados en el auto que inadmitió la demanda. ii) Defecto sustantivo cuando rechazan la demanda en una norma que no se hizo alusión en el auto inadmisorio y con fundamento en la causal 2.ª del artículo 165 del CPACA luego que demostró que cumplió a cabalidad la corrección del libelo. iii)Decisión sin motivación, por cuanto las normas en que fundamentaron el rechazo no se interpretaron adecuadamente y muchos menos los antecedentes jurisprudenciales y doctrinales citados, eran pertinentes para llegar a la decisión que se adoptó. iv)Violación directa de la Constitución cuando amparados en el principio de discrecionalidad interpretativa, se desbordan en perjuicio de sus artículos 13, 29 y 229. v) Defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, pues a pesar de corregir la demanda con todas las exigencias, sólo se acogió lo relativo al retiro de la demanda para adecuarla de manera individual a cada uno de los demandantes, empero la acción ya había caducado. PRETENSIONES Solicitó amparar sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso y acceso a la administración de justicia. En consecuencia, dejar sin efectos las providencias proferidas el 5 de abril de 2017 por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo y 14 de junio de 2017 por el Tribunal Administrativo de Sucre. CONTESTACIONES AL REQUERIMIENTO Tribunal Administrativo de Sucre (f. 215 frente y vto.).

El Magistrado Rufo Arturo Carvajal Argoty manifestó que en el caso bajo estudio no se reúnen los elementos genéricos y específicos al no vulnerarse derecho fundamental alguno. Agregó que con la acción incoada pretende generarse una instancia más de discusión, a sabiendas que la acción de amparo no es un mecanismo alternativo de los medios de defensa consagrados en la ley. En consecuencia, peticionó rechazar la acción constitucional por improcedente, pues de lo contrario se estaría atentando contra los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez. Departamento de Sucre. No rindió informe alguno, a pesar de que fue debidamente notificado de la presente acción (f. 211 vto.).

CONSIDERACIONES

Competencia. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 20001, el cual regula que: “[…] Cuando la acción de tutela se promueva contra un funcionario o corporación judicial, le será repartida al respectivo superior funcional del accionado […]”. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional2 y el Consejo de Estado3 ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).

La posición actual ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional, entre otras providencias, empezando por la tesis de la vía de hecho fijada en las sentencias C543 de 1992 y T-079 de 1993 y su redefinición en la T-949 de 2003, hasta llegar a su sistematización en la sentencia C-590 de 2005. Por su parte el Consejo de Estado en sentencia de unificación por importancia jurídica, del 5 de agosto de 2014, con ponencia de Jorge Octavio Ramírez, concluyó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.

Veamos: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la vía de hecho planteada. Ello son los siguientes: (i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo 1 Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. 2 Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999,

T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T010 de 2012, T1090 de 2012, T074 de 2012, T399 de 2013, T-482 de 2013, T509 de 2013, , T254 de 2014, T941 de 2014 y T-059 de 2015. 3 Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014. M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n. º 11001-03-15-0002012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. estudio; y; (vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela.

Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes4: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental,

el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o cuando exista una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial y h) violación directa de la Constitución Política. Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en una cualesquiera de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional. Problema jurídico. En el caso concreto se cumplen los requisitos generales de procedibilidad, por tanto, la parte motiva se ocupará de las causales específicas, que para el asunto bajo examen el análisis se centra en el defecto procedimental. Antes de plantear el problema jurídico, se aclara que se realizará el análisis únicamente sobre la decisión asumida en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Sucre, al ser el órgano de cierre en el presente asunto. Así las cosas, el problema jurídico en esta instancia puede resumirse en la siguiente pregunta: 1. ¿El Tribunal Administrativo de Sucre debió abstenerse de rechazar el medio de nulidad y restablecimiento del derecho y en su lugar proceder a admitir y darle

trámite al asunto? Para resolver el problema así planteado se abordarán las siguientes temáticas: (I) Defecto procedimental y (II) análisis de la decisión adoptada por el Tribunal accionado. Veamos:

I. Defecto Procedimental.

En reiterada jurisprudencia la Corte Constitucional ha considerado que el defecto procedimental, se presenta, cuando la autoridad judicial en el desarrollo del 4 Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, entre otras. proceso: (i) sigue un trámite completamente ajeno al establecido en la ley o (ii) porque pretermite etapas sustanciales del procedimiento, lo cual afecta el derecho de defensa y contradicción de las partes5. Así mismo, la mencionada Corporación ha admitido que, de forma excepcional éste pueda configurarse debido a un exceso de ritual manifiesto, que tiene lugar cuando el operador judicial arguye razones formales a manera de impedimento, que traen como consecuencia una denegación de justicia. Por otra parte, para que el defecto procedimental se configure es necesario tener en cuenta que debe ser: i) un error trascendente que afecte de manera grave el derecho al debido proceso y que tenga una influencia directa en la decisión de fondo adoptada y, ii) una deficiencia no atribuible al afectado6.

II. De la acumulación de pretensiones.

De conformidad con el artículo 165 del CPACA existe la posibilidad de acumular pretensiones en los siguientes eventos: “En la demanda se podrán acumular pretensiones de nulidad, de nulidad y restablecimiento del derecho, relativas a contratos y de reparación directa, siempre que sean conexas y concurran los

siguientes requisitos:

1. Que el juez sea competentes para conocer de todas. No obstante, cuando se acumulen pretensiones de nulidad con cualesquiera otras, será competente para conocer de ellas el juez de la nulidad. Cuando en la demanda se afirme que el daño ha sido causado por la acción u omisión de un agente estatal y de un particular, podrán acumularse tales pretensiones y la jurisdicción contencioso administrativa será competente para su conocimiento y resolución.

2. Que las pretensiones no se excluyan entre sí, salvo que se propongan como principales y subsidiarias.

3. Que no haya operado la caducidad respecto de alguna de ellas.

4. Que todas deban tramitarse por el mismo procedimiento.” De dicho precepto puede evidenciarse que regula la acumulación objetiva de pretensiones y nada dice respecto a la acumulación subjetiva, de ahí que es necesario acudir a lo que el Código General del Proceso – CGP consagra al respecto, en virtud de la remisión que establece el artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA.

Esta acumulación subjetiva se encuentra regulada en el artículo 88 del CGP que en su tercer inciso reza: “[…] También podrán formularse en una demanda pretensiones de uno o varios demandantes o contra uno o varios demandados, aunque sea diferente el interés de unos y otros, en cualquiera de los siguientes casos: 5 Sentencia T-1049 de 2012 proferida por la Corte Constitucional. 6 Sentencia T-781 de 2011. a) Cuando provengan de la misma causa. b) Cuando versen sobre el mismo objeto. c) Cuando se hallen entre sí en relación de dependencia

d) Cuando deban servirse de unas mismas pruebas. […]” El citado artículo 88 es claro entonces en señalar las hipótesis en las que es procedente que varios demandantes acumulen sus pretensiones en una misma demanda y por tanto basta que no se cumpla alguno de los presupuestos para que no se configure la acumulación. - Análisis de la decisión adoptada por el Tribunal. La parte accionante elevó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Departamento de Sucre con el fin de que se declarara la nulidad de los actos administrativos que le negó el reconocimiento y pago de nivelación salarial en relación con su igual, el señor Sáez Alvis. El 31 de enero de 2017, el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Sincelejo inadmitió la demanda y señaló algunas observaciones con el fin de que la parte demandante efectuara las correcciones pertinentes, entre ellas, la de establecer los parámetros para la procedencia de la acumulación de pretensiones subjetivas (f. 97 frente y vto.). Sin embargo, luego de que la parte demandante allegara el escrito en el que subsanaba la demanda, el citado juzgado en auto del 5 de abril de 2017 rechazó la demanda al advertir que la observación en relación con la acumulación de pretensiones subjetivas no se corrigió, pues no cumplió con las exigencias planteadas en el artículo 88 del CGP (ff. 151 a 153 frente y vto.). La parte demandante inconforme con la decisión interpuso recurso de apelación. El 14 de julio de 2017, el Tribunal Administrativo de Sucre confirmó la providencia

al estimar que las pretensiones subjetivas acumuladas no reunían los condicionamientos del artículo 88 del CGP (ff. 169 a 174 frente y vto.). Ahora, los tutelantes interponen la presente acción de tutela con la intención de que se protejan sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso y acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados por el Tribunal Administrativo de Sucre al rechazar el libelo con un argumento diferente al indicado en el auto que inadmitió la demanda. Al respecto, la Subsección debe aclarar que a los accionantes asiste razón cuando señalan que el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Sincelejo al inadmitir la demanda en la observación relacionada con la acumulación de pretensiones subjetivas sólo hace mención expresa del artículo 165 del CPACA y no así del artículo 88 del CGP cuando señala (f. 97): “1. Se verifica una acumulación de pretensiones subjetiva, sin aportarse elementos que constaten lo establecido en el Art. 165 de la Ley 1437 de 2011, que dé lugar a que en la presente demanda se atiendan las pretensiones de todos aquellos que se relacionan como demandantes, cuando inclusive los valores económicos a razón de restablecimiento difieren, ameritándose un estudio probatorio y jurídico que dista de una identidad de objeto y causa para las resueltas de la problemática traída a colación en el presente medio de control contencioso administrativo. Por lo tanto el actor deberá establecer los parámetros para la procedencia de la figura en comento y de no ser así erigir la pretensiones tan solo con respecto de uno de ellos, y adecuar la demanda en todo sentido para dicho sujeto.”

No obstante, también es cierto que al precisar los motivos de la irregularidad sí hace referencia a los requisitos de esta última normativa cuando señala que para hacer viable las pretensiones de todos los demandantes debía existir identidad de objeto y causa, máxime cuando los valores económicos a raíz del restablecimiento difieren, lo que podría ameritar una valoración probatoria y jurídica distinta para cada uno de los interesados. Por lo tanto, era claro que la parte demandante debió demostrar que el asunto a acumular se encontraba inmerso dentro de las causales de acumulación subjetiva de pretensiones, esto es, que versaran sobre el mismo objeto y causa, se valieran de las mismas pruebas y se encontraran en relación de dependencia. Sin embargo, dichas exigencias no se demostraron en la oportunidad procesal. En cuanto a ello, se observa que el Tribunal Administrativo de Sucre coincidió al señalar -luego de valorar el escrito contentivo de la corrección de la demanda y sus anexosque la parte demandante no corrigió lo que corresponde a la acumulación de pretensiones subjetivas. Como argumento de su decisión señaló (f. 173): “[…] Establecidas así las pretensiones, no cabe duda que lo dicho en el marco normativo es de recibo para el presente asunto, en tanto, la nivelación salarial buscada parte de considerar situaciones individuales, teniendo como fundamento las funciones particulares desempeñadas, relacionadas a su vez con aquellas ejecutadas por el mencionado señor SAENZ ALVIS, por lo que si bien se podría predicar una acumulación objetiva de pretensiones, la subjetiva no es de recibo,

en tanto, no se reúne los condicionamientos del art. 88 del C.G del P., que resulta aplicable por vía de remisión del art. 306 del CPACA. Al efecto, la demanda si bien trata una aparente misma causa (los actos administrativos demandados) no puede predicarse misma identidad de objeto y mucho menos relación de interdependencia o unidad probatoria, pues, como se ha explicado la nivelación salarial, parte de considerar iguales funciones, en un empleo que se dice similar y ello, solo puede pretenderse de manera individual en las pretensiones que se formulen al interior de este tipo de medios de control, pues, requiere conocer, de manera individual, que funciones cumplían cada uno de los actores y si estas, eran contestes con las del referente, ya que aun teniendo la misma nomenclatura de empleo, las funciones, bien pueden ser diferentes. […]” En ese orden de ideas, la Subsección evidencia que el Tribunal Administrativo de Sucre no podía dar como corregida las observaciones planteadas en relación con la acumulación de pretensiones subjetivas, lo que necesariamente conllevó a rechazarse el libelo, en aplicación a lo dispuesto en el numeral 2.º del artículo 169 del CPACA. Sin embargo, ello no impedía que estudiara la posibilidad de admitir el medio de control frente a uno de los demandantes, en el evento de encontrar subsanados los demás defectos indicados en el auto que inadmitió la demanda. Y en lo atinente a los demás demandantes, también debió estudiar la posibilidad de proceder a remitir a la oficina judicial los respectivos documentos para que las demandas relacionadas con los otros accionantes se radicaran de forma independiente y separada, pero teniendo como fecha de presentación, para

efectos de la admisión, la demanda acumulada instaurada y no aceptada por las autoridades judiciales accionadas. Lo anterior tiene fundamento en el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia previsto en el artículo 229 de la Constitución Política, entendido no sólo implica la posibilidad que tiene toda persona para acudir ante los jueces y tribunales de justicia en busca de una debida protección o restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos; sino también en que el que el juez de instancia privilegie toda interpretación que favorezca o garantice el ejercicio del derecho de acción. Bajo tales presupuestos, se concluye que el Tribunal incurrió en defecto procedimental, pues si bien no podía tener como corregida la demanda frente a la observación planteada sobre la acumulación de pretensiones subjetivas; también es cierto que debió estudiar la posibilidad de admitir el medio de control frente a uno de los demandantes y además remitir a la oficina judicial los documentos respectivos para que las demandas relacionadas con los otros accionantes se radicaran de forma independiente y separada. En consecuencia, se dejará sin efectos la providencia del 14 de julio de 2017 proferida por la referida autoridad judicial y, en su lugar, se le ordenará que, en el término de 20 días contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, dicte una nueva providencia en la que examine nuevamente el texto de la demanda, y si la encuentra conforme a derecho, proceda a su admisión, respecto a uno de los demandantes. Así mismo, remita ante la oficina judicial los documentos pertinentes a fin de radicar de forma independiente y separada las demandas por cada uno de los

demás demandantes, evento en el cual deberá tenerse como fecha de presentación la primera demanda instaurada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A Primero: Amparar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia del señor Alberto Eduardo Mercado Hernández y otros contra el Tribunal Administrativo de Sucre y otro.

Segundo: Dejar sin efectos la providencia proferida el 14 de julio de 2017 por el

Tribunal Administrativo de Sucre.

Tercero: Ordenar al Tribunal Administrativo de Sucre que examine nuevamente el texto de la demanda, y si la encuentra conforme a derecho, proceda a su admisión, respecto a uno de los demandantes.

Así mismo, remitir ante la oficina judicial los documentos pertinentes a fin de radicar de forma independiente y separada las demandas por cada uno de los demás demandantes, evento en el cual deberá tomarse como fecha de presentación la primera demanda instaurada.

Cuarto: La presente decisión podrá ser impugnada dentro de los tres días siguientes a su notificación (art. 31 Dcto. 2591 de 1991). Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el cuaderno original de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Quinto: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Sexto: Háganse las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo

XXI”.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS