CE-11001-03-15-000-2017-02278-00(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - Inexistencia / PRECEDENTE - Aplicación exige similitud fáctica ¿Incurre en desconocimiento del precedente judicial con vulneración al debido proceso, la sentencia que niega la nulidad de la elección de la persona que fue designada como cabeza de lista por el Partido que le dio el aval en ejercicio de la potestad otorgada por los estatutos del mismo, al Directorio Municipal, aunque no haya participado en la consulta popular para establecer el orden de la respectiva lista? (…) en el sub examine no se configura el defecto alegado por la actora, pues su situación fáctica y la del precedente que trae a colación no coinciden ni son semejantes en la medida en que en el caso 2015-02551, se discute la alteración del orden de la lista que fue resultado de la consulta popular en la que no se aplicó el artículo 29 de los Estatutos del Centro Democrático, mientras que en el 201600140 sí se hizo uso de tal facultad. En consecuencia, debido a que la providencia que se alega como desconocida no constituye precedente aplicable al sub examine pues versa sobre situaciones fácticas diferentes, y teniendo en cuenta que la providencia demandada reiteró la postura de la Sección Quinta sobre la materia, la acción de tutela no está llamada a prosperar, motivo por el cual la Sala denegará el amparo solicitado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., tres (3) de noviembre de dos mil diecisiete (2017)

Radicación número: 11001-03-15-000-2017-02278-00(AC)

Actor: GUILLERMINA GARCÍA QUINTERO Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN QUINTA La Sala decide en primera instancia la acción de tutela interpuesta por la señora Guillermina García Quintero, en contra de la Sección Quinta del Consejo de Estado, por considerar vulnerado su derecho fundamental al debido proceso con ocasión de la sentencia de 6 de abril de 2017, mediante la cual se dispuso revocar la sentencia proferida dentro del proceso de nulidad electoral con radicación 25000 23 41 000 2016 00140 02, promovido por la actora en contra de la elección de

Miguel González Chaparro como edil de la localidad No. 4, San Cristóbal de Bogotá D.C., para el periodo 2016-2019. I.- La Solicitud de Tutela A juicio de la parte actora, la providencia cuestionada vulneró sus derechos fundamentales porque la Sección Quinta de esta Corporación desconoció el precedente judicial por ella establecido en un caso similar en el que declaró la nulidad de la elección de la señora Ángela María Ríos Castaño, como concejal del municipio de Itagüí por el Partido Centro Democrático, para el periodo 2016-2019, sentencia que fue proferida el 4 de agosto de 2016, en el proceso de nulidad electoral, radicado 05001 23 31 000 2015 02551 01. Lo anterior porque, en criterio de la actora, en el proceso con radicado 2015 02551 se analizó un caso similar al del proceso radicado 2016 001407, sin embargo, las

decisiones proferidas por la Sección Quinta del Consejo de Estado fueron diferentes, con desconocimiento del principio democrático. Adujo que en ambos casos se realizaron consultas internas para determinar el orden de la lista cerrada que presentaría el Partido Centro Democrático, tanto en el caso de la actora, para la Junta Administradora Local (JAL) de San Cristóbal como en el caso que trae como precedente, para el Concejo municipal de Itagüí. Añadió que, sin embargo, las listas no fueron respetadas porque en su caso, a pesar de haber obtenido la mayor votación de la consulta, no fue cabeza de la lista que dicho Partido presentó para la referida JAL, teniendo en cuenta que quien se presentó como cabeza de lista, no participó en la consulta. Puso de presente que esta situación fue objeto de la demanda electoral que promovió ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el cual, en primera instancia, mediante sentencia del 26 de enero de 2017 en la cual se declaró la nulidad de la elección de Miguel González Chaparro, quien encabezaba la lista. Esta decisión fue impugnada y revocada por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por medio de la sentencia que es objeto de la tutela. Consideró que el fallo cuestionado vulnera su derecho fundamental al debido proceso porque en el expediente radicado 2015 02551, la Corporación declaró la nulidad de la elección de la señora Ángela María Ríos Castaño como concejal de Itagüí, por considerar que no se podía modificar el orden de la lista elaborada con base en el resultado obtenido en la consulta popular, en tanto ello implicaría desconocer el derecho de quien obtuvo la mayor votación.

En estos términos, la parte actora pretende se tutele su derecho fundamental al debido proceso, por haber incurrido la Sección Quinta del Consejo de Estado en desconocimiento del precedente y, en consecuencia, solicita se le ordene proferir una nueva decisión en la que se deje en firme la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, proferida el 26 de enero de 2017.

II. Trámite de la Tutela La acción de tutela fue admitida mediante auto del 15 de septiembre de 20171, en el que se ordenó notificar a los señores magistrados de la Sección Quinta del Consejo de Estado y del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, así como al Registrador Nacional del Estado Civil, al representante legal del Partido Centro Democrático, al señor Miguel González Chaparro y al representante legal de la

Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. Realizadas las comunicaciones a los vinculados, éstos dieron respuesta a la tutela en los siguientes términos: El Tribunal Administrativo de Cundinamarca2, señaló que su decisión fue respetuosa de la normativa que regula la materia, así como de los derechos de las partes, sin que en ningún momento se hayan desconocido los derechos fundamentales de las partes. La Registraduría Nacional del Estado Civil3, solicitó ser desvinculada del proceso por carecer de competencia para resolver la solicitud del actor, recalcó la 1 Visible a folio 130 del expediente. 2 Folios 143 a 144 del expediente. 3 Folios 150 a 159 del expediente. improcedencia de la tutela contra providencias judiciales, citando jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado proferida con anterioridad al año

20064 y puso de presente la existencia de cosa juzgada debido a que la Sección Quinta del Consejo de Estado ya emitió un pronunciamiento sobre el caso bajo estudio. La Sección Quinta del Consejo de Estado5 solicitó declarar improcedente la tutela o denegar el amparo de la referencia debido a que considera que el caso no fue sustentado debidamente y lo que se evidencia es la utilización de esta acción constitucional como una tercera instancia, con el ánimo de “[…] imponer una tesis hermenéutica propia, surgida únicamente al relacionar varios artículos de la Constitución Política, que según el criterio de la señora GARCÍA QUINTERO fundamentan el principio democrático, pero no especificó ningún defecto de los establecidos para la procedencia de esta acción contra providencia judicial […]”6. Asimismo, puso de presente que, contrario a lo manifestado por la actora en la sentencia demandada no hubo prejuzgamiento en tanto ésta mencionó la providencia del 19 de enero de 2017, proferida en el expediente número 25001 23 41 000 2015 02758 01, actor Wiston Armando González Bustos, con el fin de reiterar jurisprudencia, lo que obedece al deber de las autoridades judiciales de respetar sus propios precedentes. Finalmente, con respecto a la sentencia del 4 de agosto de 2016, proferida en el proceso de nulidad electoral, radicado 05001 23 31 000 2015 02551 01, señaló que se trata de casos con situaciones fácticas diferentes, pues mientras en la conformación de lista para el Concejo de Itagüí, no se hizo uso de la facultad

establecida en el artículo 29 de los Estatutos del Partido Centro Democrático, esto es, que el Directorio Municipal del Partido podrá designar la persona que va a encabezar la lista, potestad que sí se ejerció en el caso de la señora García Quintero, para lo cual se convocó a los afiliados a participar en la conformación de las listas para las elecciones del 25 de octubre de 2015, a sabiendas de que la lista se conformaría a partir del segundo renglón7. III.- Consideraciones de la Sala 4 Folios 157 a 158 del expediente. 5 Folios 165 a 171 vuelto del expediente. 6 Folios 165 vuelto a 166 del expediente. 7 Folio 169 vuelto del expediente. La Sala encuentra que la presente acción cumple con los requisitos generales que se han establecido para su trámite8 en razón a que se invoca la vulneración del derecho fundamental al debido proceso; se agotaron todos los medios de defensa judicial en el proceso ordinario, esto es, las dos instancias del proceso de nulidad electoral; la acción de tutela se presentó dentro del término de seis meses que tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado han considerado razonable9; la situación que generó la vulneración de derechos fundamentales fue debidamente puntualizada en el escrito de tutela, y no se trata de una providencia contentiva de una sentencia de tutela. En consecuencia, procederá la Sala a pronunciarse sobre el fondo del asunto. Problema Jurídico a dilucidar Teniendo en cuenta la solicitud de la actora y las intervenciones de los demandados, previamente a la decisión que tomará la Sala, se abordará el análisis del siguiente problema jurídico:

¿Incurre en desconocimiento del precedente judicial con vulneración al debido proceso, la sentencia que niega la nulidad de la elección de la persona que fue designada como cabeza de lista por el Partido que le dio el aval en ejercicio de la potestad otorgada por los estatutos del mismo, al Directorio Municipal, aunque no haya participado en la consulta popular para establecer el orden de la respectiva lista? 8 Ver sentencias: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Consejera ponente: María Elizabeth García González, sentencia del 31 de julio de 2012, radicado: 200901328, actora: Nery Germania Álvarez Bello y Corte Constitucional. Sentencia de 3 de septiembre de 2009, Rad.: T-619, Magistrado Ponente: Dr. Jorge Iván Palacio Palacio. 9Sentencia del treinta (5) de agosto de 2014, Consejero ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Radicado No. 11001-03-15-000-2012-02201-01, Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A., Demandado: Consejo de Estado – Sección Primera. El término es establecido por la Sala Plena de Corporación, acogiendo la jurisprudencia de la Corte Constitucional que ha determinado que, si bien en principio no puede crearse una caducidad de la acción de tutela fijando términos inamovibles, debido a que debe encontrarse un equilibrio entre los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, y el derecho fundamental al debido proceso en acciones de tutela contra providencia judicial; encontraba que, en principio, era razonable que se presentara el amparo, máximo seis (6) meses después de notificada la providencia que se cuestionaba en sede

constitucional, sin perjuicio de que se estudiaran, en cada caso, las circunstancias particulares para determinar el cumplimiento del requisito de inmediatez. Análisis de la Sala Sobre el desconocimiento del precedente judicial, la Sala ha precisado lo siguiente: “[…] en relación con el defecto de desconocimiento de precedente jurisprudencial, la Corte Constitucional ha desarrollado ampliamente el concepto de precedente jurisprudencial, definiéndolo así: “[…] Conjunto de sentencias previas al caso que se habrá de resolver que por su pertinencia para la resolución de un problema jurídico constitucional, debe considerar necesariamente un juez o una autoridad determinada, al momento de dictar sentencia […]”[14]10 (Resalta la Sala). Así las cosas, la aplicación del precedente judicial en un caso determinado, busca asegurar la eficacia de los principios y derechos fundamentales a la igualdad, a la buena fe, a la seguridad jurídica y a la confianza legítima que, a su vez, garantizan la protección del debido proceso y el acceso efectivo a la Administración de Justicia. Lo anterior encuentra su fundamento en el criterio desarrollado por la Corte Constitucional[15]11, según el cual la actividad interpretativa que se realiza con fundamento en el principio de la autonomía judicial, está supeditada al respeto del derecho a la igualdad en la aplicación de la ley, lo que supone, necesariamente que, en casos análogos, los funcionarios judiciales se encuentran atados en sus decisiones, por la regla jurisprudencial que, para el asunto concreto, se haya fijado por el funcionario de superior jerarquía (precedente vertical), o por el mismo

juez o funcionario judicial de igual jerarquía (precedente horizontal). En efecto, la Corte Constitucional en sentencia T-457 de 2008[16]12, indicó: “[…] En relación a la aplicación del precedente, esta Sala de Revisión en sentencia T-158 de 2006 señaló: “Por ello, la correcta utilización del precedente judicial implica que un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el(los) caso(s) del pasado, sólo i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una 10Nota original de la sentencia en cita: [14]Corte Constitucional, Sentencia T-482 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 11 Nota original de la sentencia en cita: [15]Sentencia T760A de 2011. Magistrado ponente: Juan Carlos Henao Pérez. 12Nota original de la sentencia en cita: [16] Sentencia del 13 de mayo de 2008, expediente T1.806.953, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación […]” (Resalta la Sala). Sin embargo, la misma Corte ha precisado que, salvo en materia constitucional, cuya doctrina es obligatoria[17]13, la regla del respeto del precedente no es absoluta, debido a que la interpretación judicial no puede tornarse inflexible frente a la dinámica social, ni petrificarse, o

convertirse en el único criterio tendiente a resolver una situación concreta. Lo anterior, se traduce en el reconocimiento de un conjunto de supuestos en los cuales resulta legítimo apartarse del precedente judicial vigente, desarrollados jurisprudencialmente y recogidos en pronunciamientos anteriores de la Sala[18]14, a saber: i) la disanalogía o falta de semejanza estricta entre el caso que origina el precedente y el que se resuelve con posterioridad; ii) una transformación significativa de la situación social, política o económica en la que se debe aplicar la regla definida con anterioridad con fuerza de precedente; iii) un cambio en el orden constitucional o legal que sirvió de base a la toma de las decisiones adoptadas como precedentes; iv) la falta de claridad o consistencia en la jurisprudencia que debe ser tomada como referente; y, v) la consideración que esa jurisprudencia resulta errónea, por ser contraria a los valores, objetivos, principios y derechos en los que se fundamenta el ordenamiento jurídico. En efecto, la Sala[19]15 ha reconocido que, “[…] en los eventos referidos, el juez que se separa del precedente asume una especial carga de argumentación, en virtud de la cual debe exponer, de manera clara, razonada y completa, las razones en las que fundamenta el cambio de posición jurisprudencial […]”[20]16, para lo cual resulta obligatorio referirse a éste –al precedente-, analizarlo respecto del caso concreto y fundamentar con suficiencia los motivos y las normas en que se

sustenta la decisión de apartarse[21]17. Así las cosas y, como lo ha sostenido la Sala, sólo el desconocimiento injustificado de un precedente es el que da lugar 13 Nota original de la sentencia en cita: [17]Ver sentencias C-083 de 1995, C-037 de 1996, SU-640 de 1998. 14 Nota original de la sentencia en cita: [18]Sentencia 13 de marzo de 2013. M.P. Guillermo Vargas

Ayala. Radicado: 11001-03-15-000-2012-02074-00.

Sentencia 18 de abril de 2013. C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. Radicado: 11001-03-15-0002012-01797-00. 15 Nota original de la sentencia en cita: [19]Ibídem. 16 Nota original de la sentencia en cita: [20]Sentencias T-1625 de 2000 y T-161 de 2010. 17 Nota original de la sentencia en cita: [21]Corte Constitucional. Sentencia SU-210 de 2017. M.P.: José Antonio Céspedes Amarís: “[…] En consecuencia, un juez puede apartarse válidamente del precedente horizontal o vertical si (i) en su providencia hace una referencia expresa al precedente conforme al cual sus superiores funcionales o su propio despacho han resuelto casos análogos, pues “sólo puede admitirse una revisión de un precedente si se es consciente de su existencia”? (requisito de transparencia); y (ii) expone razones suficientes y válidas a la luz del ordenamiento jurídico y los supuestos fácticos del caso nuevo que justifiquen el cambio

jurisprudencial, lo que significa que no se trata simplemente de ofrecer argumentos en otro sentido, sino que resulta necesario demostrar que el precedente anterior no resulta válido, correcto o suficiente para resolver el caso nuevo? (requisito de suficiencia). Satisfechos estos requisitos por parte del juez, en criterio de la Corte, se entiende protegido el derecho a la igualdad de trato ante las autoridades y garantizada la autonomía e independencia de los operadores judiciales […]”. a la configuración del defecto de desconocimiento de precedente judicial, como causal de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales[22]18[…]”19 Por lo anterior, la Sala precisará los supuestos fácticos del precedente alegado por la actora y el de su situación particular. Hechos relevantes del expediente 2015 0255120: .- En el municipio de Itagüí se llevó a cabo una consulta interna para designar los candidatos al concejo municipal del Partido Centro Democrático, sin hacer uso de la facultad establecida en el artículo 29 de los Estatutos de esa colectividad que señalan que el Directorio Municipal del Partido puede designar a la persona que encabezará la lista. .- En la consulta participaron 20 precandidatos, entre ellos Ángela María Ríos Castaño, quien al obtener 35 votos quedó en el puesto número nueve (9) de los resultados. .- El señor Andrés Mauricio Bedoya obtuvo 378 votos, la votación más alta, obteniendo el primer puesto en la consulta. .- A pesar de esto, la señora Ángela María Ríos Castaño fue designada como cabeza de lista de los candidatos del Partido Centro Democrático al Concejo de

Itagüí. Situación fáctica del expediente 2016 00140: .- En la localidad de San Cristóbal, se realizó una consulta popular con el fin de determinar el orden de los integrantes de la lista de voto no preferente que el Partido Centro Democrático presentaría para la JAL de esa localidad, haciendo uso de la referida potestad del artículo 29 de los Estatutos de ese partido político, 18 Nota original de la sentencia en cita: [22]Ver, entre otras, Sentencia 13 de marzo de 2013. M.P. Guillermo Vargas Ayala. Radicado: 11001-03-15-000-2012-02074-00. Sentencia 18 de abril de

2013. C.P.: Marco Antonio Velilla Moreno. Radicado: 11001-03-15-000-2012-01797-00. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés, sentencia del 6 de octubre de 2017, radicado: 11001-03-15-0002017-02384-00, accionante: Universidad Nacional de Colombia. 20 Información obtenida de la sentencia del 4 de agosto de 2016, proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Consejero Ponente: Alberto Yepes Barreiro, expediente: 05001 23 31 000 2015 02551 01, actor: Daniel Echeverri Sánchez. Folios 84 a 124 del expediente. lo que significa que el Directorio Municipal es quien designa la cabeza de lista y a partir del segundo renglón se aplica la lista conformada a partir del resultado de la

consulta. .- La actora obtuvo la votación más alta en la consulta realizada. .- El partido Centro Democrático otorgó aval a las personas que se presentaron en la consulta y a Miguel González Chaparro21, quien no participó de la misma, encabezó la lista por decisión del Directorio Distrital del Partido y fue elegido edil de la localidad de San Cristóbal. .- La señora Guillermina García Quintero, segundo renglón de la lista y primera de la consulta no resultó elegida. Corolario de lo anterior es que en el sub examine no se configura el defecto alegado por la actora, pues su situación fáctica y la del precedente que trae a colación no coinciden ni son semejantes en la medida en que en el caso 201502551, se discute la alteración del orden de la lista que fue resultado de la consulta popular en la que no se aplicó el artículo 29 de los Estatutos del Centro Democrático, mientras que en el 2016-00140 sí se hizo uso de tal facultad. En consecuencia, debido a que la providencia que se alega como desconocida no constituye precedente aplicable al sub examine pues versa sobre situaciones fácticas diferentes, y teniendo en cuenta que la providencia demandada reiteró la postura de la Sección Quinta sobre la materia22, la acción de tutela no está llamada a prosperar, motivo por el cual la Sala denegará el amparo solicitado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

F A L L A

21 Folio 106 del cuaderno número 1 del expediente 2016-00140. 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Consejera ponente: Rocío Araujo, sentencia del 19 de enero de 2017, radicado: 25001-23-41-000-2015-02758 01,

actor: WISTON ARMANDO GONZÁLEZ BUSTOS.

PRIMERO: DENEGAR la solicitud de amparo de Guillermina García Quintero.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, de no ser impugnada oportunamente en los términos señalados por la Ley.

CUARTO: DEVOLVER el expediente ordinario de nulidad electoral con radicado No. 25000 23 41 000 2016 00140 01, allegado en calidad de préstamo, al despacho de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Presidente Consejera de Estado

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Consejero de Estado