CE-11001-03-15-000-2017-02345-01(AC)-2018

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA

JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO - Recurso extraordinario de revisión / FLEXIBILIZACIÓN DE REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD ADJETIVA - Por declaratoria de estado de cosas inconstitucional [L]a UGPP, en reiteradas oportunidades ha invocado los problemas estructurales que presentó CAJANAL en su funcionamiento, y por consiguiente, en la defensa de los intereses del Estado en procesos judiciales, que aunados a otras deficiencias, conllevaron a la declaratoria de estado de cosas inconstitucionalidad y a la liquidación de la entidad. Sin perder de vista lo anterior, la UGPP resaltó que desde el 12 de junio de 2013 asumió la defensa jurídica de CAJANAL (…) En consideración a las anteriores circunstancias, esta Sección frente a varias de las acciones de tutela interpuestas por la UGPP contra providencias dictadas en procesos judiciales que fueron iniciados contra CAJANAL, optó por flexibilizar la exigencia de los requisitos de subsidiariedad e inmediatez, y por ende, abordó el análisis de fondo de las controversias planteadas (…) En cuanto a la subsidiaridad (…) es claro que la UGPP cuenta con el recurso extraordinario de revisión para controvertir la sentencia del 10 de marzo de 2011 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que confirmó el proveído del 6 de agosto de 2010 del Juzgado 27

Administrativo del Circuito de Bogotá, razón por la cual la acción de tutela es improcedente en atención a su naturaleza subsidiaria (…) Por lo anterior, no le asiste razón a la UGPP al indicar que ya agotó todos los mecanismos de defensa que tenía a su disposición, pues aún cuenta (hasta el 11 de junio de 2018) con un medio idóneo a través del cual puede exponer sus motivos de inconformidad FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 - INCISO 3 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 6 - NUMERAL 1 / LEY 797 DE 2003ARTÍCULO 20

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Bogotá, D.C., quince (15) de febrero de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-02345-01(AC)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCASECCIÓN

SEGUNDA – SUBSECCION D Y OTRO OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la parte demandante, contra la sentencia de primera instancia proferida por el Consejo de Estado – Sección Cuarta, mediante la cual declaró improcedente la acción de tutela interpuesta.

I. ANTECEDENTES

1. Solicitud de amparo

Con escrito radicado el 6 de septiembre del 20171, en la Secretaría General del Consejo de Estado, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), a través del Subdirector de Defensa Judicial Pensional, presentó acción de tutela contra el Juzgado Veintisiete Administrativo del Circuito de Bogotá- Sección Segunda y el Tribunal Administrativo de CundinamarcaSección SegundaSubsección “D”, con el fin de obtener la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional. Consideró vulnerados estos al proferirse al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho N° 2008-00682-01, las sentencias del 6 de agosto de 2010 y 10 de marzo de 2011, respectivamente, que a su juicio incurrieron en graves errores en la reliquidación de la pensión de jubilación de la señora Brenda Esther Mieles Torres. Solicitó que se dejen sin efectos las providencias controvertidas y la resolución proferida para dar cumplimiento a la misma2, y en su lugar se le ordene al Tribunal accionado proferir un nuevo fallo ajustado a derecho que disponga “reliquidar la pensión de vejez de la señora BRENDA ESTHER MIELES TORRES, aplicando los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, es decir, respetando el régimen anterior pero teniendo en cuenta como IBL el promedio de lo devengado en los últimos 10 años de servicios previos a adquirir el derecho pensional, incluyendo únicamente los factores señalados en el Decreto 1158 de 1994”.

2. Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos, relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 2.1 La señora Mieles Torres prestó sus servicios en la Contraloría General de la República desde el 3 de noviembre de 1980 hasta el 27 de abril de 2006, por lo anterior se tiene que adquirió el estatus jurídico pensional el 13 de agosto de 2004. 1 Folio 1 del expediente 2 Relacionó la siguiente: Resolución UGM 055728 del 12 de septiembre de 2012, con la cual se dio cumplimiento al fallo controvertido dictado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado Nº 2008-00682 2.2 Mediante la Resolución Nº 30328 del 29 de junio de 2006, la extinta Caja Nacional de Previsión Social, reconoció y pagó una pensión de vejez a favor de la señora Mieles Torres, de conformidad con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en cuantía de $714.242.70, efectiva a partir del 1 de noviembre de 2005, condicionada a demostrar el retiro definitivo del servicio oficial. 2.3 Posteriormente con Resolución Nº 49349 del 25 de septiembre de 2009, la extinta CAJANAL reliquidó la pensión de vejez de la señora Mieles Torres, por retiro definitivo del servicio, elevando la cuantía a la suma de $ 747.075.94, efectiva a partir del 29 de abril de 2006. 2.4. Al no estar de acuerdo con la reliquidación efectuada, la señora Brenda

Esther Mieles Torres presentó demanda de nulidad y restablecimiento contra el acto administrativo antes referido. Lo anterior, por cuanto a su juicio cumplió con todos los requisitos establecidos en el artículo 7º del Decreto 929 de 1976 para acceder a la pensión de los servidores de la Contraloría General de la República. A título de restablecimiento del derecho solicitó “que la Caja Nacional de Previsión Social modifique, reconozca y pague la asignación mensual equivalente al 75% de la totalidad de los factores salariales durante los últimos 6 meses, tales como: sueldo, bonificación por servicios, bonificación especial (quinquenio), horas extras, vacaciones (pagadas en dinero), prima de vacaciones, prima de servicios y prima de navidad, incrementados anualmente con su respectiva indexación sobre las sumas que ha dejado de percibir hasta la fecha en que efectivamente se produzca el pago.” 2.5. El conocimiento del asunto le correspondió al Juzgado Veintisiete Administrativo del Circuito de Bogotá- Sección Segunda, que mediante sentencia del 6 de agosto de 2010, de un lado declaró la nulidad parcial de la resolución que reliquidó la pensión y de otro, condenó a la Caja Nacional de Previsión Social -en Liquidacióna “reliquidar la pensión mensual vitalicia por vejez a la señora BRENDA ESTHER MIELES TORRES, incluyendo en su integridad todos los factores salariales devengados por ella durante los últimos seis meses de servicio en la Contraloría General de la República, como son asignación básica, bonificación por servicios, bonificación especial, horas extras, prima de vacaciones, prima de servicios, prima de navidad, indemnización de vacaciones

percibidas entre el 28 de octubre de 2005 y el 27 de abril de 2006, a partir del 28 de abril de 2006.” 2.6. En contra del fallo anterior, CAJANAL presentó recurso de apelación, el cual fue desatado por el Tribunal Administrativo de CundinamarcaSección SegundaSubsección D, mediante sentencia del 10 de marzo de 20113 por medio de la cual confirmó parcialmente la sentencia del 6 de agosto de 2010, salvo el numeral 2º, el cual revocó y quedó así: “Segundo: como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, se CONDENA a la CAJA NACIONAL DE 3 Folio 46 del expediente PREVISION SOCIAL a efectuar la reliquidación de la pensión mensual de vejez a la señora BRENDA ESTHER MIELES TOORES identificada con la cedula de ciudadanía (…), equivalente al 75% del promedio de salarios devengados en el último semestre de servicios, 28 de noviembre de 2005 al 27 de abril de 2006, incluyendo como factores salariales el sueldo, bonificación por servicios prestados, horas extras, prima de vacaciones, prima de servicios y la prima de navidad, en forma proporcional y la bonificación especial computada en su totalidad como fue señalado en la parte motiva de esta sentencia, sumas que se reconocerán y cancelaran a partir del 28 de abril de 2006, aplicando los reajustes legales (..).” La anterior sentencia fue notificada mediante edicto fijado el 26 abril de 2011 y desfijada el 28 de abril del mismo año.4 El fallo quedó ejecutoriado el 3 de mayo

de 2011. 2.7. En cumplimiento del fallo anterior, CAJANAL emitió la Resolución Nº UGM 055728 del 12 de septiembre de 2012 y en consecuencia reliquidó la pensión de vejez de la interesada elevándose la cuantía a la suma de $1.366.830 efectiva a partir del 28 de abril de 2006. 2.8 Posteriormente, a través de la Resolución Nº RDP 055709 del 9 de diciembre de 2013, la UGPP modificó la Resolución Nº UGM 055728 de 2012, en el sentido de indicar que los valores certificados no fueron tenidos en cuenta de manera correcta en el acto administrativo mencionado, por lo cual se procedió a efectuar una nueva liquidación y modificó el artículo primero y tercero de la resolución anteriormente nombrada de la siguiente manera: “(…) ARTICULO PRIMERO: en cumplimiento del fallo proferido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCASECCION SEGUNDA SUBSECCION D el 10 de marzo de 2011, se reliquida la pensión de vejez de la señora MIELES TORRES BRENDA ESTHER elevando la cuantía de la misma suma de $1.394.543, efectiva partir del 28 de abril de 2006 de conformidad con el fallo objeto de cumplimiento. 2.9 A la fecha, la señora Mieles Torres, está activa en la nómina de pensionados con la Resolución Nº RDP 055709 del 9 de diciembre de 2013, desde el 1 de marzo de 2014, recibiendo una mesada pensional de $2.212.109,84.

3. Sustento de la Vulneración

Fundamentó las anteriores solicitudes en las siguientes razones: 4 Folio 51 del expediente Precisó que las providencias proferidas por las autoridades judiciales accionadas en sede de nulidad y restablecimiento del derecho, ordenaron que el Ingreso Base de Liquidación (IBL) en la liquidación de la pensión de vejez de la señora Mieles Torres debía pagarse con el 75% de lo devengado durante los últimos seis meses de servicios y con la inclusión de todos los factores salariales devengados en ese período. En síntesis argumentó que la anterior decisión es contraria a los derechos invocados por tres razones a saber: (i) Que el IBL debía liquidarse con el promedio de lo devengado en los últimos 10 años o el tiempo que le hiciere falta para adquirir el derecho conforme a lo establecido en el artículo 21 y el inciso 3 del artículo 36 de la ley 100 de 1993, norma aplicable a su derecho prestacional. (ii) Desconoció la jurisprudencia constitucional desarrollada en las sentencias C168 de 1995, C-258 de 2013, T-078 de 2013 y SU-230 de 2015, según la cual para calcular el ingreso base de liquidación (en adelante IBL) debía tenerse en cuenta “el promedio de lo devengado en el tiempo que le hiciere falta para adquirir el derecho conforme a lo establecido en el artículo 21 y el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993”, normas aplicables para el caso de la señora Mieles Torres Sobre el particular realizó algunas consideraciones a partir de pronunciamientos de la Corte Constitucional y la Corte Suprema de Justicia, según las cuales en

tratándose de pensiones cobijadas por el régimen de transición, el IBL se rige en estricto sentido por la Ley 100 de 1993, pues la aplicación que se realice del régimen anterior solo cobija lo referente a la edad, el tiempo de servicios o el número de semanas cotizadas para acceder al derecho pensional. (iii) Como la ciudadana antes señalada adquirió el derecho pensional el 13 de agosto de 2004, debió aplicársele el Decreto 1158 de 1994, en cuanto a los factores salariales a tener en cuenta para liquidar la pensión, aspecto que a su juicio, también desconocieron las autoridades judiciales accionadas al indicar que dicha prestación debía calcularse con inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio. Argumentó que las anteriores circunstancias son constitutivas de defectos fáctico, sustantivo y desconocimiento del precedente, además que las decisiones cuestionadas “resultan ser un inminente abuso del derecho”, “presenta un fraude a la ley” y claramente “afectan la sostenibilidad del sistema pensional”. Frente al requisito de inmediatez precisó que, solo fue hasta el 12 de junio de 2013 que la Unidad adquirió la defensa de la extinta CAJANAL, fecha para la cual las sentencias judiciales hoy controvertidas ya estaban en firme y por la cual no puede imponérseles responsabilidad alguna de haber presentado en un plazo menor la presente acción constitucional. Destacó la anterior circunstancia a fin de argumentar, que es a partir del 12 de junio de 2013 que debe analizarse el cumplimiento del requisito de inmediatez en

la interposición de la demanda objeto de estudio, aunado a que la vulneración de los derechos invocados es permanente y continúa en el tiempo.

4. Actuaciones procesales relevantes 4.1. Admisión de la demanda Mediante auto del 12 de septiembre de 20175, la Sección Cuarta del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y dispuso su notificación a las autoridades judiciales demandadas y a la señora Brenda Esther Mieles Torres, otorgándoles 2 días para que rindieran informe sobre la demanda interpuesta.

Adicionalmente ordenó que se publicara en la página web del Consejo de Estado el auto admisorio de la demanda, con el fin de dar a conocer el presente asunto a los terceros interesados. A pesar de que fueron notificadas las autoridades judiciales antes señaladas del auto admisorio de la demanda6, las mismas guardaron silencio. 4.2 Intervención de la señora Brenda Esther Mieles Torres7 (tercera interesada) En escrito del 5 de octubre de 2017 por medio de su apoderado judicial, la señora Mieles Torres se opuso a las pretensiones de la demanda. Señaló que las sentencias atacadas aplicaron la jurisprudencia y las leyes correspondientes al caso concreto, teniendo en cuenta que era beneficiaria del régimen de transición, por lo tanto la actora debía ser incluida en el IBL al momento de realizar la liquidación de la pensión de vejez correspondía al 75% de lo devengado durante los últimos 6 meses de servicio. Concluyó señalando que la presente acción de tutela no cumple con el requisito de inmediatez, puesto que esta no se promovió, dentro de un término razonable, por

tanto debe declararse su improcedencia.

4. Fallo impugnado8

La Sección Cuarta del Consejo de Estado dictó sentencia del 23 de noviembre de 2017 declarando improcedente la acción de tutela. Para tal efecto destacó que la providencia controvertida se notificó el 26 de abril de 20119 y la acción de tutela se interpuso el 12 de septiembre de 2017, es decir 5 Folio 79. Del expediente 6 Folio 81 anverso y 83 anverso 7 Folio 121 al 140 del expediente 8 Folios 146 al 152 del expediente 9 Folio 51 del expediente que entre la circunstancia señalada como origen de la supuesta amenaza o vulneración de los derechos invocados y la radicación del mecanismo de protección constitucional, trascurrieron más de 6 años. Agregó que la UGPP justificó su demora en el hecho que desde el 12 de junio de 2013 asumió plenamente las funciones de CAJANAL, argumentó que fue desestimado en atención a que ésta también tenía el deber de defender los intereses del Estado, y porque aún verificado el cumplimiento del requisito de inmediatez desde la fecha antes señalada, resulta clara su desatención. Concluyó que no se evidencia alguna circunstancia que justificara la tardanza en el ejercicio de la acción constitucional.

5. Impugnación10

La UGPP impugnó la sentencia en su contra argumentado que el juez de primera instancia en cuanto al análisis del requisito de inmediatez no tuvo en cuenta de un lado, que el artículo 86 de la Constitución Política no establece un término

perentorio para el ejercicio de la acción de tutela, y de otro, la abundante jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la verificación de dicho requisito en cada caso en concreto, máxime cuando existen circunstancias que justifican la tardanza en el ejercicio de tal mecanismo de protección. Sostuvo que el tiempo que tardó en la interposición de la acción de tutela obedeció a la cantidad y complejidad de los asuntos que recibió en virtud de la liquidación y extinción de CAJANAL y de otras entidades (más de 20), aunado al significativo número de solicitudes pensionales que diariamente debe atender. Agregó que las circunstancias contrarias a los derechos invocados permanecen en el tiempo, debido a que se trata de una pensión que mensualmente se está reconociendo por un valor superior al que legalmente corresponde, lo que revela el carácter inminente y actual del amparo solicitado, de manera tal que la verificación del mencionado requisito no puede realizarse simplemente a partir de la notificación de las providencias controvertidas. Destacó que las anteriores circunstancias en casos similares han sido analizadas con detenimiento por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, motivo por el cual reprochó que el juez de primera instancia haya realizado un análisis lineal del requisito de inmediatez, sin detenerse a estudiar las complejidades inherentes a las funciones asignadas a la UGPP. En ese orden de ideas consideró, que en manera alguna se desconoció el referido requisito adjetivo de procedibilidad, y por consiguiente que deben analizarse los motivos de inconformidad que desarrolló en el escrito de tutela (los cuales reiteró)

contra el Juzgado Veintisiete Administrativo del Circuito de BogotaSección Segunda y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección SegundaSubsección D. 10 Folios 109-128.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación del fallo de tutela del 23 de noviembre de 2017, dictado por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, y el artículo 2º del Acuerdo 55 de 200311 de la Sala Plena de esta Corporación.

2. Problemas jurídicos Corresponde a la Sala determinar si, de conformidad con los argumentos de la impugnación, se revoca, modifica o confirma la sentencia antes señalada, para lo cual se deberán resolver los siguientes problemas jurídicos: 2.1. ¿La UGPP acreditó los requisitos de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela contra providencias? 2.3. De superarse los referidos requisitos, ¿las providencias arriba señaladas vulneraron los derechos fundamentales invocados?

Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) requisito de inmediatez; (iii) naturaleza subsidiaria e improcedencia de la acción constitucional cuando existen otras vías judiciales disponibles y eficaces; y (iv) análisis del caso concreto.

3. Razones jurídicas de la decisión 3.1. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo del 31 de julio de 2012,12 unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema.13 Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente, en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.14 11 "Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado". 12 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Expediente No. 2009-01328-01. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. C.P. MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ. 13 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 14 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia” (Negrillas dentro del texto). Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”. Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 201415, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, adoptó los criterios expuestos por la

Corte Constitucional en la sentencia C-590/2005, M.P. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO, para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales, como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características. A partir de esa decisión, se dejó en claro que la acción de tutela se puede interponer contra decisiones de las Altas Cortes, específicamente, las del Consejo de Estado, autos o sentencias, que desconozcan derechos fundamentales, asunto que en cada caso deberá probarse y, en donde el actor tendrá la carga de argumentar las razones de la violación. En ese sentido, si bien la Corte Constitucional se ha referido en forma amplia16 a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, no ha distinguido con claridad cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo -improcedencia sustantivay cuáles impiden analizar el fondo del asunto -improcedencia adjetiva-. Por tanto, la Sección verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez; iii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado. Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será

declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá principalmente: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 15 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014, Expediente No. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Actor: ALPINA PRODUCTOS ALIMENTICIOS. C.P. JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ. 16 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. 3.2. Del requisito de inmediatez Frente al requisito de inmediatez se ha insistido en que la acción de tutela debe ejercerse en un plazo razonable17, el cual debe ser ponderado por el juez en cada caso, pues de lo contrario se burlaría el alcance jurídico establecido por el constituyente y se desvirtuaría su finalidad de ser un medio de protección actual,

inmediato y efectivo18. De acuerdo con lo anterior, esta Sección19 ha considerado como plazo prudencial el de seis (6) meses desde la ocurrencia del hecho generador –el cual es la ejecutoria de la providencia judicial cuestionadaque da lugar a la solicitud de protección y la presentación de la misma, y cuando este es excesivo se declara su improcedencia. No obstante lo anterior, se analiza en cada caso concreto si median razones suficientes que justifiquen el retardo, como para omitir su consideración y entrar al fondo del debate jurídico planteado. En relación con aquellas circunstancias que justifican el retardo para promover la acción de tutela en un término razonable, la Corte Constitucional en sentencia T256 de 2015, cuya tesis es acogida por esta Sala como criterio auxiliar, indicó que la acción de tutela será procedente “cuando fuere promovida en un extenso espacio entre el hecho que generó la vulneración, siempre que: i) exista un motivo válido para la inactividad de los accionantes, por ejemplo, el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros; ii) la inactividad injustificada vulnere el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; iii) exista un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados; o iv) cuando se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto por sus derechos,

continúa y es actual20”. 3.3. Naturaleza subsidiaria de la acción de tutela e improcedencia de la misma cuando existen otras vías judiciales disponibles y eficaces 17 Dicha criterio fue expuesto en la sentencia Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, de fecha 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios, C.P.: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Así mismo, reiterado entre otras en: Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 26 de febrero del 2015, Radicación 2015-00045-00, C.P.: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 15 de octubre del 2015, Radicación 2015-01605-01, C.P.: Alberto Yepes Barreiro. 18 Corte Constitucional. Sentencia T-290 de 14 de abril de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 19 Ver sentencias: de 18 de abril de 2013 Rad. No. 11001-03-15-000-2012-01172-01, C.P.: Susana Buitrago Valencia; 3 de julio de 2013. Rad. No. 11001-03-15-000-2012-01891-01, 12 de agosto de 2013 Rad. No. 11001-03-15-000-2013-1435-00 C.P.: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; 3 de julio de 2013, Rad. No.

11001-03-15-000-2013-00142-01, 12 de septiembre de 2013, Rad. No. 11001-03-15-000-2012-02203-01, C.P.: Alberto Yepes Barreiro; 21 de septiembre de 2016, Rad. 11001-03-15-000-2016-01549-01, C.P.: Rocío Araújo Oñate entre otras. 20 Ver sentencias T-1229 de 2000, T-684 de 2003, T-016 de 2006 y T-1044 de 2007, T1110 de 2005, T-158 de 2006, T-166 de 2010, T-502 de 2010, T-574 de 2010, T-576 de 2010. En consideración a la subsidiariedad, el inciso 3º del artículo 86 de la Constitución consagra este requisito como presupuesto de procedencia de la acción de tutela y determina que “[e]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial”, precepto reglamentado por el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991. Del texto de la norma referida se evidencia que, existiendo otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a estos y no a la tutela. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha determinado que cuando una persona acude a la administración de justicia con el fin de que le sean protegidos sus derechos, no puede desconocer las acciones judiciales contempladas en el

ordenamiento jurídico, ni pretender que el juez de tutela adopte decisiones paralelas a las del funcionario que conoce de un determinado asunto radicado bajo su competencia21. Lo anterior tiene asidero en la propia Constitución de 1991, de donde se colige que la protección de los derechos constitucionales fundamentales no es un asunto reservado exclusivamente a la acción de tutela, pues todos los mecanismos judiciales deben buscar la defensa de aquellos.

4. Análisis del caso en concreto 4.1. Resolución del primer problema jurídico En cuanto al primer interrogante planteado, relativo al cumplimiento de los requisitos de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela contra providencias, en primer lugar se tiene que la presente acción no se dirige contra una sentencia de tutela, toda vez que las decisiones cuestionadas se dictaron en el marco de un proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho.

En cuanto a la inmediatez, en principio podría predicarse que no se cumplió, en atención a que el fallo cuestionado de segunda instancia, se notificó por edicto el 26 de abril de 2011 según la constancia secretarial del Tribunal Administrativo de Cundinamarca visible a folio 51 del expediente, y la acción de tutela se presentó por la UGPP el 6 de septiembre de 2017. Empero, tampoco puede pasarse por alto de un lado, que las providencias cuestionadas se dictaron en un proceso que se inició contra la extinta Caja 21 En sentencia T-313 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño se estableció: “En efecto, la Constitución y la ley

estipulan un dispositivo complejo de competencias y procesos judiciales que tienen como objetivo común garantizar el ejercicio pleno de los derechos constitucionales, en consonancia con el cumplimiento de los demás fines del Estado previstos en el artículo 2 Superior. Por