CE-11001-03-15-000-2017-02359-00(AC)-2017

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDADExistencia de otro medio de defensa judicial / CONTROVERSIA SOBRE ADMISIBILIDAD DE LLAMAMIENTO EN GARANTÍA EN PROCESO DE REPARACIÓN DIRECTA / RESPONSABILIDAD DEL LLAMADO EN GARANTÍA - Se resuelve en sentencia del proceso ordinario [S]e advierte que la pretensión de la accionante es controvertir la decisión del Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión A, de confirmar la admisión de su llamamiento en garantía, debido a que, en su concepto, no tiene el deber de asumir el pago de una presunta condena. En esa medida, se advierte que el debate sobre el derecho legal o contractual que le asiste al Invías de reclamar de la ANI la reparación del perjuicio que pueda llegar a sufrir o del reembolso del pago si eventualmente se le condena, debe ser resuelto por el juez de lo contencioso administrativo en la sentencia que decida el fondo del asunto, de conformidad con las pruebas allegadas y practicadas dentro del proceso. Repárese que la llamada en garantía, hasta el momento, no tiene consolidada su posible responsabilidad en los hechos que nos convocan, por lo que puede ejercer su derecho de defensa durante el trámite del medio de control. Es una simple actuación procesal en donde todas aquellas llamadas en garantía están sometidas a comparecer al proceso para que en el supuesto que a la accionada se le endilgue alguna responsabilidad, definir de una vez la relación con el llamado en

garantía. Por lo tanto, en atención al carácter subsidiario de la acción de tutela y al principio del juez natural, el funcionario constitucional no está facultado para intervenir en un asunto que actualmente no ha sido resuelto dentro del proceso ordinario, como se explicó en precedencia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de octubre dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-02359-00(AC)

Actor: AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA (ANI)

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO Y OTRO ASUNTO La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la acción de la referencia.

HECHOS RELEVANTES a) Medio de control de reparación directa El señor Adalberto Rua Charris instauró demanda de reparación directa en contra del Instituto Nacional de Vías (Invías), con el fin de que se declarara su responsabilidad patrimonial y, en consecuencia, se ordenara el pago de la indemnización por los perjuicios causados con ocasión de la muerte del señor Alan Neyz Rua Cantillo, por la ocurrencia de una accidente de tránsito en la frontera de los municipios de Palmar Valera y Santo Tomás. El Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla admitió la

demanda. Durante el trámite el Instituto demandado presentó memorial, en el que formuló llamamiento en garantía de la Agencia Nacional de Infraestructura, por ser la entidad encargada de ese tramo vial. El 12 de agosto de 2016 el Juzgado admitió el llamamiento en garantía. El 25 de agosto de 2016 la Agencia Nacional de Infraestructura interpuso recurso de apelación en contra de la anterior decisión. El 23 de septiembre de la misma anualidad el Juzgado concedió el recurso interpuesto y ordenó la remisión del expediente al Tribunal Administrativo del Atlántico, quien confirmó la providencia recurrida. b) Inconformidad Afirmó que el Tribunal Administrativo del Atlántico vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa al confirmar la providencia del 12 de agosto de 2016, mediante la cual el Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla admitió su llamamiento en garantía dentro del proceso de reparación directa. Lo anterior sin tener en cuenta los argumentos planteados en el recurso sobre la inexistencia de una relación contractual o legal con el Invías, por la cual deba responder ante el eventual pago que pueda generarse con la sentencia, la omisión del Invías de allegar prueba siquiera sumaria de su responsabilidad y el análisis efectuado por el Juzgado que desbordó su competencia al efectuar argumentos tendientes a establecer su responsabilidad. PRETENSIONES Solicitó declarar que el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Barranquilla y el Tribunal Administrativo del Atlántico vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y defensa. En consecuencia, ordenar su desvinculación del

proceso de reparación directa. CONTESTACIONES AL REQUERIMIENTO Tribunal Administrativo del Atlántico (ff. 122 a 125) El magistrado del Tribunal, Luis Carlos Martelo Maldonado, sostuvo que las decisiones cuestionadas no fueron expedidas de manera arbitraria, contrario a ello, tienen suficiente sustento fáctico y jurídico, por lo que proponerse su revisión vía acción de tutela, es un desgaste del aparato judicial. Resaltó que el presente asunto carece del requisito de la inmediatez, comoquiera que el mecanismo constitucional fue instaurado más de tres meses después de que fue proferido el auto que resolvió el llamamiento en garantía. Instituto Nacional de Vías, INVIAS (ff. 54 y 55) Indicó que en el proceso 2015-00177-00, cuyo demandante es el señor Rua Charris obran las pruebas documentales que demuestran la relación legal en que se apoya la vinculación de la Agencia Nacional de Infraestructura como llamada en garantía. Asimismo, señaló que el llamado en garantía sólo estaría obligado a responder si en la sentencia que ponga fin al proceso eventualmente es condenado el llamante, es decir, de no encontrarse probado en el proceso la responsabilidad del INVIAS frente a los hechos y pretensiones de la demanda, el operador judicial no podría emitir ningún pronunciamiento frente a la ANI. El señor Adalberto Rua Charris, tercero con interés, no rindió el informe requerido, a pesar de que fue debidamente notificado (ff. 112).

CONSIDERACIONES - Competencia La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 20001, el cual regula que: “[…] Cuando la acción de tutela se promueva contra un funcionario o corporación judicial, le será repartida al respectivo superior funcional del accionado […]”. - Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional2 y el Consejo de Estado3 ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de 1 Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. 2 Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de

2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T010 de 2012, T1090 de 2012, T-074 de 2012, T399 de 2013, T-482 de 2013, T509 de 2013, , T254 de 2014, T941 de 2014 y T-059 de 2015. 3Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014. M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n.º 11001-0315-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos). La posición actual ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional, entre otras providencias, empezando por la tesis de la vía de hecho fijada en las sentencias C543 de 1992 y T-079 de 1993 y su redefinición en la T-949 de 2003, hasta llegar a su sistematización en la sentencia C-590 de 2005. Por su parte el Consejo de Estado en sentencia de unificación por importancia jurídica, del 5 de agosto de 2014, con ponencia de Jorge Octavio Ramírez, concluyó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los

requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.

Veamos: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la vía de hecho planteada. Ello son los siguientes:(i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y; (vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela.

Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes4: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el

mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial y h) violación directa de la Constitución Política. Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en una cualesquiera de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional. Problema jurídico Antes de plantear el problema jurídico, se aclara que se realizará el análisis únicamente sobre la decisión adoptada en segunda instancia por el Tribunal Administrativo del Atlántico, al ser el órgano de cierre en el presente asunto. 4Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, entre otras. El problema jurídico en esta instancia puede resumirse en la siguiente pregunta: 1. ¿Dentro del proceso de reparación directa ya se definió si entre el Instituto Nacional de Vías y la aquí accionante existe una relación legal o contractual que obligue a esta última a responder por los perjuicios causados o el desembolso con ocasión de una eventual condena? Para resolver el problema así planteado se abordará la siguiente temática: (I) improcedencia de la acción de tutela en contra de una providencia judicial cuando el proceso está en trámite y (II) Análisis de procedencia en el presente asunto.

Veamos:

I. Improcedencia de la acción de tutela en contra de una providencia judicial cuando el proceso está en trámite La acción de tutela es un mecanismo judicial, preferente y sumario para la protección inmediata de los derechos fundamentales vulnerados por la acción u omisión de autoridades o de los particulares señalados en la ley, de conformidad

con el artículo 86 de la Constitución Política. Esta acción constitucional se caracteriza por su carácter subsidiario, por lo cual no es procedente cuando: 1. El solicitante del amparo dispone de otros mecanismos de defensa judicial y al no hacer uso de ellos en tiempo deja vencer la oportunidad para instaurarlos o 2. El solicitante acude directamente a la acción de tutela, sin haber acudido a otros medios de defensa judicial que están su disposición. Adicionalmente, cuando la acción de tutela se dirige a controvertir providencias judiciales debe tenerse en cuenta que, en virtud del principio de subsidiariedad, el debate frente a la decisión allí adoptada debe haber finalizado, lo contrario implicaría una intervención injustificada por parte del juez de tutela y una transgresión al principio del juez natural. Al respecto, la Corte Constitucional en la sentencia T-103 del 2014 manifestó que cuando se atacan decisiones judiciales el proceso debe haber concluido, pues en caso de que esté en curso el juez de tutela no puede analizar la solicitud de amparo, ya que no es posible utilizar la tutela como un mecanismo paralelo para resolver las controversias que deben ser solucionadas al interior del proceso. Así las cosas, el juez debe determinar si el proceso dentro del cual se dictó la providencia judicial se encuentra en curso y si el debate que originó la interposición de la acción constitucional no ha sido resuelto al interior del mismo, por cuanto en caso afirmativo deberá rechazar la acción por improcedente. - Análisis de procedencia en el presente asunto La Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y defensa, los cuales consideró vulnerados por

el Tribunal Administrativo del Atlántico, al confirmar la decisión del Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Barranquilla que admitió el llamamiento en garantía peticionado por el Instituto Nacional de Vías (Invías). Pues bien, para resolver la inconformidad antes planteada es necesario realizar un recuento de las actuaciones judiciales que se surtieron dentro del proceso de reparación directa. Sobre el particular, se observa que el señor Adalberto Rua Charris instauró demanda de reparación directa en contra del Invías con ocasión de la muerte del señor Alan Neyz Rua Cantillo en un accidente de tránsito ocurrido en la frontera de los municipios de Palmar de Varela y Santo Tomás. Igualmente, se aprecia que en el trámite del proceso la entidad demandada solicitó llamar en garantía a la Agencia Nacional de Infraestructura porque consideró que es la entidad encargada del tramo vial donde ocurrió el accidente (ff. 22 y 23). El 12 de agosto de 2016 el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Barranquilla admitió el llamamiento en garantía (ff. 24 y vto.) En vista de lo expuesto, la ANI interpuso recurso de apelación en contra de la providencia del 12 de agosto de 2016, pues, según su criterio, no se cumplieron los requisitos exigidos por la ley para admitir el llamamiento en garantía. En efecto, afirmó que: 1. No tiene una relación contractual o legal con Invías, por la cual deba responder ante el eventual pago que pueda generarse con la sentencia, 2. Invías no allegó siquiera prueba sumaria de lo anterior y 3. El

Juzgado que adoptó la decisión desbordó su competencia al efectuar argumentos tendientes a establecer su responsabilidad, a pesar de que debía analizar si había lugar a acceder a la solicitud de llamamiento en garantía (ff. 25-30). El 2 de mayo de 2017 el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión A, confirmó la providencia del 12 de agosto de 2016 dictada por el mencionado Juzgado (ff. 37-40). De lo expuesto se advierte que la pretensión de la accionante es controvertir la decisión del Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión A, de confirmar la admisión de su llamamiento en garantía, debido a que, en su concepto, no tiene el deber de asumir el pago de una presunta condena. En esa medida, se advierte que el debate sobre el derecho legal o contractual que le asiste al Invías de reclamar de la ANI la reparación del perjuicio que pueda llegar a sufrir o del reembolso del pago si eventualmente se le condena, debe ser resuelto por el juez de lo contencioso administrativo en la sentencia que decida el fondo del asunto, de conformidad con las pruebas allegadas y practicadas dentro del proceso. Repárese que la llamada en garantía, hasta el momento, no tiene consolidada su posible responsabilidad en los hechos que nos convocan, por lo que puede ejercer su derecho de defensa durante el trámite del medio de control. Es una simple actuación procesal en donde todas aquellas llamadas en garantía están sometidas a comparecer al proceso para que en el supuesto que a la accionada se le endilgue alguna responsabilidad, definir de una vez la relación con el llamado en

garantía. Por lo tanto, en atención al carácter subsidiario de la acción de tutela y al principio del juez natural, el funcionario constitucional no está facultado para intervenir en un asunto que actualmente no ha sido resuelto dentro del proceso ordinario, como se explicó en precedencia. En consecuencia, se rechazará por improcedente la acción de tutela instaurada por la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) instaurada en contra del Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Barranquilla y el Tribunal Administrativo del Atlántico. Finalmente, la Subsección estima necesario hacer un llamado de atención a las entidades públicas para que no utilicen la acción de tutela como si se tratara de un mecanismo alterno al proceso ordinario, pues el amparo constitucional procede únicamente para la protección inmediata de los derechos fundamentales vulnerados por la acción u omisión de autoridades o de los particulares; no para definir de manera anticipada asuntos que corresponden al juez natural del proceso, ni menos para generar traumatismos en la administración de justicia. - Remisión de copias En razón a lo anterior, la Subsección ordenará remitir copias de la presente actuación a la Procuraduría General de la Nación, para que en el marco de sus competencias, investigue la posible comisión de una falta disciplinaria de los funcionarios de la Agencia Nacional de Infraestructura que ordenaron la interposición de la acción de tutela de la referencia. Asimismo, se enviarán copias a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para que adelante la investigación correspondiente respecto de la actuación del apoderado judicial que incoó el presente mecanismo constitucional.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A Primero: Rechazar por improcedente la acción de tutela instaurada por la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) instaurada en contra del Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Barranquilla y el Tribunal Administrativo del Atlántico, de conformidad con lo aquí expuesto.

Segundo: La presente decisión podrá ser impugnada dentro de los tres días siguientes a siguientes a su notificación (art. 31 Dcto. 2591 de 1991). Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el cuaderno original de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Tercero: Remitir copias de la presente actuación a la Procuraduría General de la Nación y a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, para que inicie las investigaciones correspondientes.

Cuarto: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Quinto: Háganse las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo

XXI”.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS