CE-11001-03-15-000-2017-02361-00(AC)-2018

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR INCUMPLIMIENTO DEL

REQUISITO DE INMEDIATEZ / INTERPOSICIÓN TARDÍA E INJUSTIFICADA

DE LA ACCIÓN DE TUTELA / PERJUICIO IRREMEDIABLE - Inexistencia

[E]l Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B”, profirió el auto de 16 de noviembre de 2016, cuya notificación se surtió mediante estado de 22 de noviembre de 2016. La solicitud de amparo fue promovida el 17 de agosto de 2017, es decir, transcurrieron 8 meses y 24 días, término que desborda el lapso de seis (6) meses que ha precisado esta Corporación, el cual ha sido considerado, igualmente, por la Corte Constitucional, por lo que no se cumple el requisito de inmediatez. (...) la apoderada de la entidad accionante no manifestó razón alguna que pudiese justificar la demora en interponer la solicitud de amparo. Además, tampoco alegó alguna causal especial de procedencia de tutela contra providencia judicial, en la que hubieran incurrido las autoridades judiciales dentro de las diferentes actuaciones surtidas en el medio de control de reparación directa, proceso que en la actualidad, se encuentra en trámite. (...) no se advierte la ocurrencia de un perjuicio irremediable que permita al juez de tutela, de manera excepcional, intervenir dentro del proceso ordinario.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 6

NOTA DE RELATORÍA: Acerca del requisito de inmediatez, consultar la sentencia

del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01(IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, de esta Corporación.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogotá, D.C., veintidós (22) de febrero de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-02361-00(AC)

Actor: INSTITUTO DE INFRAESTRUCTURA Y CONCESIONES DE

CUNDINAMARCA, ICCU

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN

TERCERA, SUBSECCIÓN B Y JUZGADO TREINTA Y SIETE ADMINISTRATIVO DE BOGOTÁ La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la solicitud de tutela promovida por el demandante, quien actúa por medio de apoderada judicial, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B” y el Juzgado Treinta y Siete Administrativo de Bogotá, en la que pide el amparo constitucional de los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa vulnerados, supuestamente, con decisión dictada en audiencia inicial de 30 de junio de 2015, proferida por el Juzgado Treinta y Siete Administrativo de Bogotá y el auto de 16 de noviembre de 20161, dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B” que ordenó

corregir la demanda de reparación directa para que se vinculara al ICCU en debida forma.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones En ejercicio de la acción de tutela2, la ICCU solicitó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa, que estimó vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B” y el Juzgado Treinta y Siete Administrativo de Bogotá. En consecuencia, formuló la siguiente pretensión: “Solicito a los Honorables Magistrados, amparar los derechos fundamentales al debido proceso, derecho de defensa y contradicción del Instituto de Infraestructura y Concesiones de Cundinamarca, ICCU, y en consecuencia ordenar a los accionados cesar la vulneración y retrotraer las actuaciones para en su lugar surtirlas de conformidad con las garantías procesales de cada juicio”3.

2. Hechos La entidad demandante afirmó que Claudia Marcela Méndez Insuaty y otros, realizaron los trámites de conciliación prejudicial ante la Procuraduría Quinta Judicial Administrativa de Bogotá, con el fin de cumplir con el requisito de procedibilidad para demandar en reparación directa al departamento de Cundinamarca y otros, diligencia a la que no fueron convocados.

Relató que el Juzgado Treinta y Siete Administrativo de Bogotá admitió el medio de control de reparación directa y en audiencia inicial de 30 de junio de 2015, ordenó vincular al ICCU. 1 Aun cuando la entidad accionante no señala cuáles son las providencias demandadas, la Sala observa que la inconformidad está relacionada con la vinculación al proceso de

reparación directa con la reforma de la demanda. 2 Folios 1-21 del cuaderno de tutela. 3 Folio 20 del cuaderno de tutela. Sostuvo que presentó la contestación de la demanda en la que propuso las excepciones de falta de agotamiento del requisito de procedibilidad y caducidad del medio de control, además de oponerse a la vinculación oficiosa efectuada por la mencionada autoridad judicial. Indicó que el Juzgado Treinta y Siete Administrativo de Bogotá, en continuación de la audiencia inicial de 20 de septiembre de 2016, negó las excepciones, por lo que la demandante impugnó la decisión. Por último, señaló que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B”, la confirmó, al considerar que si bien el ICCU cuenta con personería jurídica, no puede el departamento de Cundinamarca beneficiarse de su conducta omisiva de no asistir a la conciliación extrajudicial, en donde pudo informar a los demandantes que la carretera donde se generó el supuesto daño había sido concesionada a dicha institución.

3. Fundamentos de la acción La entidad demandante afirmó que las autoridades judiciales demandadas vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso y defensa, pues fue vinculado oficiosamente al medio de control de reparación directa, en el que no fue requerido por los accionantes en la demanda. Además, sostuvo, que no se cumple con los requisitos para ser considerado litis consorte necesario.

4. Intervinientes

4.1. Respuesta del Juzgado Treinta y Siete Administrativo de Bogotá

En escrito de 5 de octubre de 2017, el titular del despacho solicitó que se negaran las pretensiones de la acción de tutela, toda vez que no se vulneraron los derechos fundamentales del ICCU, al ser vinculada al proceso de reparación directa que se inició contra el departamento de Cundinamarca. Afirmó que los argumentos de la institución accionante se resumen en que los jueces no tienen facultad de vincular a quienes según la demanda o las actuaciones acusadas tengan interés directo en el resultado del proceso, conforme con el numeral 3 del artículo 171 de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo, CPACA). Sostuvo que contrario a lo expuesto por la demandante, el juez contencioso sí está facultado para realizar la actuaciones antes mencionadas de conformidad con los artículos 3 y 171 del CPACA y 2, 11 y 13 del Código General del Proceso (CGP) en los que se establece la exigencia constitucional de garantizar un acceso efectivo a la justicia y hacer efectivas la garantía del debido proceso, para que el rigor extremo de la aplicación de los trámites procesales no vayan en desmedro de un proceso que cumpla su finalidad, en un plazo razonable, al tiempo que garantiza una actuación procesal de calidad y garantista. Por último, manifestó que no se demostró la ocurrencia de “vía de hecho”, ni causal de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 4.2. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B”, guardó silencio.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Problema jurídico

Le corresponde a la Sala establecer si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B” y el Juzgado Treinta y Siete Administrativo de Bogotá vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso y defensa al vincular al ICCU, de manera oficiosa, al proceso de reparación directa que iniciaron Claudia Marcela Méndez Insuasty y otros contra la Nación, Ministerio de Transporte, Instituto Nacional de Vías (Invías) y a la Agencia Nacional de Infraestructura.

2. Requisito de la inmediatez como presupuesto general de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política establece que “toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales”.

Ahora bien, aun cuando la Carta Política hace uso de la expresión “en todo momento y lugar”, lo que podría dar a entender que la acción de amparo puede solicitarse en cualquier tiempo, sin importar la urgencia, ni la relevancia de los derechos vulnerados, lo único cierto es que se trata de un requisito que se debe valorar en cada caso concreto. Sin embargo, la Corte Constitucional4 ha señalado que si bien no es posible establecer un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela, ésta no puede presentarse en cualquier tiempo y por lo tanto debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del actor y la presentación de la demanda, en la medida

en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto de la seguridad jurídica y de los derechos de los terceros afectados. En este orden de ideas, la inmediatez es más bien una condición que busca que la acción se presente en un término razonable contado desde el momento en que se tuvo conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales y no un término de caducidad. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz, es que se requiere que se ejerza en un tiempo prudencial. Por ello, el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito para habilitar el estudio de fondo de la acción de tutela, pues se evita “el uso de este mecanismo constitucional como herramienta que consienta la negligencia o indiferencia de los actores, o que propicie la inseguridad jurídica.” 5 La jurisprudencia constitucional ha identificado cinco criterios orientadores para que el juez de tutela pueda determinar6, en cada caso, si se ha cumplido con el requisito de la inmediatez. Tales criterios se precisaron en la sentencia SU-391 de 20167, así: “(i) La situación personal del peticionario: debe analizarse la situación personal del peticionario, pues en determinados casos esta hace 4 Corte Constitucional, sentencia T123 de 2007, M.P. Álvaro Tafur Galvis. 5 Ibídem. 6 Ver al respecto: Corte Constitucional, sentencia SU 391 de 2016 M.P. Alejandro Linares Cantillo, sentencia T-246 de 2015 M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez,

sentencia T-594 de 2008 M.P. Jaime Córdoba Triviño , sentencia T-158 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia T-1110 de 2005 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia SU-961 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 7 Corte Constitucional. M. P. Alejandro Linares Cantillo. desproporcionada la exigencia de presentar la acción de tutela en un término breve; (ii) El momento en el que se produce la vulneración: pueden existir casos de vulneraciones permanentes a los derechos fundamentales. En estos casos, para analizar la inmediatez el juez de tutela no debe contar el término desde el momento en el que la vulneración o amenaza inició hasta la fecha de presentación de la tutela, sino que debe tomar en cuenta el tiempo por el que esta se prolongó; (iii) La naturaleza de la vulneración: existen casos donde se presenta un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción de tutela y la vulneración de los derechos de los interesados. De acuerdo con este criterio, el juez debe analizar si la demora en la presentación de la tutela guarda relación con la situación de vulneración de derechos fundamentales que alega el peticionario; (iv) La actuación contra la que se dirige la tutela: la jurisprudencia constitucional ha señalado que el análisis de la inmediatez puede variar dependiendo de la actuación que se identifica como vulneratoria de los derechos invocados en la tutela. Específicamente, ha señalado que este análisis debe ser más estricto tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales y (v) Los efectos de la

tutela: la Corte ha considerado que, aún si se encuentra un motivo que justifique la demora en la interposición de la tutela, el juez debe tener en cuenta los efectos que esta tendría en los derechos de terceros si se declarara procedente”8 Específicamente, en torno a la verificación de este presupuesto cuando la tutela que se analiza está dirigida contra una providencia judicial, la Sala Plena de esta Corporación mediante sentencia de unificación de 5 de agosto de 20149 estableció, como regla general, que el mecanismo de amparo debe promoverse en un plazo máximo de seis meses contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia o providencia objeto de reproche constitucional, límite temporal que también ha sido acogido por la Corte Constitucional10.

3. Caso concreto La institución accionante solicitó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y defensa, toda vez que fue vinculada, de manera oficiosa, al proceso que iniciaron Claudia Marcela Mendez Insuasty y Otros contra la Nación, Ministerio de Transporte, Instituto Nacional de Vías (Invías) y a la Agencia 8 Ibídem. 9 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ)

10 T-031 de 2016, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. Nacional de Infraestructura, lo que en su sentir, son facultades que no ostenta el juez contencioso. La Corte Constitucional ha señalado que de acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política11, no es posible establecer un término de caducidad en la acción de tutela. No obstante, no puede entenderse como la facultad de interponer

la acción constitucional en cualquier momento, en tanto ello desconocería la seguridad jurídica y desnaturalizaría la acción, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros afectados. En consecuencia, la tutela debe presentarse dentro de un término razonable, pues de lo contrario debe declararse improcedente. Si bien no existen reglas estrictas para determinar el plazo razonable, el juez constitucional debe evaluar en cada caso en concreto lo que constituye el mismo. Por lo anterior, la acción de tutela no puede ser rechazada con fundamento en el paso del tiempo, sino del estudio del juez con el fin de analizar la razonabilidad del término para interponerla. En el asunto bajo estudio, se observa que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B”, profirió el auto de 16 de noviembre de 2016, cuya notificación se surtió mediante estado de 22 de noviembre de 2016. La solicitud de amparo fue promovida el 17 de agosto de 2017, es decir, transcurrieron 8 meses y 24 días, término que desborda el lapso de seis (6) meses que ha precisado esta Corporación12, el cual ha sido considerado, igualmente, por la Corte Constitucional13, por lo que no se cumple el requisito de inmediatez. Ahora bien, la apoderada de la entidad accionante no manifestó razón alguna que pudiese justificar la demora en interponer la solicitud de amparo. Además,

tampoco alegó alguna causal especial de procedencia de tutela contra providencia judicial, en la que hubieran incurrido las autoridades judiciales dentro de las diferentes actuaciones surtidas en el medio de control de reparación directa, proceso que en la actualidad, se encuentra en trámite. 11 Sentencia SU-391 de 2016. M.P. Alejandro Linares Castillo. 12 Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Demandante: Alpina Productos

Alimenticios S.A. Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera. M.P.: Jorge

Octavio Ramírez Ramírez. 13 Sentencia T-031 de 2016. M.P.: Luis Guillermo Guerrero Pérez. Finalmente, se advierte que el proceso de reparación directa no ha culminado, por lo que cuenta con los mecanismos establecidos en el ordenamiento jurídico para ejercer en debida forma su derecho de defensa y contradicción. Además, no se advierte la ocurrencia de un perjuicio irremediable que permita al juez de tutela, de manera excepcional, intervenir dentro del proceso ordinario. Por lo expuesto, la Sala procederá a declarar la improcedencia de la acción de tutela presentada por el ICCU, por no cumplir con el requisito de la inmediatez.

4. Razón de la decisión La Sala considera que no es procedente el estudio de fondo de la acción de tutela, porque no cumple el requisito general de procedencia de inmediatez, pues en este caso el periodo transcurrido entre la fecha de notificación del auto de 16 de noviembre de 2016, providencia que resolvió el recurso de apelación contra la

decisión dictada por el Juzgado Treinta y Siete Administrativo de Bogotá en audiencia inicial de 30 de junio de 2015, y la radicación de la solicitud de amparo, es de 8 meses y 24 días, lo desvirtúa la urgencia y necesidad de que se protejan los derechos fundamentales de la actora.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE Primero.- DECLÁRASE IMPROCEDENTE la acción de tutela instaurada por el Instituto de Infraestructura y Concesiones de Cundinamarca contra el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B” y el Juzgado Treinta y Siete Administrativo de Bogotá. Segundo.- NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- En caso de no ser impugnada esta providencia, REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política. Cópiese, notifíquese y cúmplase, Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Consejera

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Consejero

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Consejero