CE-11001-03-15-000-2017-02364-00(AC)-2017

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA AUTORIDAD

PÚBLICA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIERIEDAD / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Medio idóneo y eficaz En el sub lite, la [accionante] controvirtió la legalidad de la actuación administrativa adelantada por la Secretaría de Transporte y Movilidad de Cundinamarca, con fundamento en que el acto que le impuso la multa fue notificado a una dirección errada, lo que le impidió ejercer el derecho a la defensa o allanarse, con el fin de obtener los beneficios que la ley establece para los infractores de tránsito. La Sala advierte que el escenario para hacer valer esos argumentos era el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en el que el juez administrativo debe valorar si las actuaciones de la administración, que culminaron con la expedición de actos administrativos definitivos, se ajustaron o no a derecho. Por tanto, la acción de tutela es improcedente para estudiar los argumentos relacionados con la legalidad del procedimiento administrativo en el que se impuso a la demandante la multa de tránsito, pues, para eso, la actora contó con el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Al juez de tutela no le corresponde realizar ningún pronunciamiento frente a esos argumentos, pues esta acción no puede emplearse como un mecanismo para simplemente reemplazar los medios de defensa ordinarios que establece la ley.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., quince (15) de noviembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-02364-00(AC)

Actor: MYRIAM AMANDA SILVA SALINAS

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN B La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la señora Myriam Amanda Silva Salinas contra el auto del 29 de junio de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, que confirmó la providencia del 17 de febrero de 2017, dictada por el Juzgado Segundo Administrativo de Bogotá, que, a su vez, rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada contra el departamento de Cundinamarca, Secretaría de Transporte y Movilidad, por no haber subsanado los defectos advertidos en el auto de inadmisión.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones En ejercicio de la acción de tutela, la señora Myriam Amanda Silva Salinas pidió la protección de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados por el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B. En concreto, formuló las siguientes pretensiones: Como siempre lo he expuesto mi único interés, es que se me quite esta carga pecuniaria, que además atenta contra mi patrimonio, ha lesionado mi salud por

cuanto es una deuda que uno tiene con el Estado y de esta manera es una incertidumbre que uno tiene, ya que la misma es demasiado costosa, aunado al hecho de los diferentes trámites que me han traído hasta esta instancia, de igual manera manifiesto al señor juez mi condición como persona de la tercera edad. Debo recalcar que el hecho de que esto se encuentre en esta fase, ha sido por el error de la administración, en cuando al lugar en el cual me debieron notificar, ya que la dirección que reposa en el sistema es la misma que habito actualmente y a la cual se me han enviado algunas respuestas recientes1.

2. Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: Que la señora Myriam Amanda Silva Salinas interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el departamento de Cundinamarca, Secretaría de Transporte y Movilidad, con el fin de obtener la nulidad de la Orden 1 Folio 3. de Comparendo Nacional 25612001000005211626 del 23 de septiembre de 2013, que le impuso multa por exceso de velocidad.

Que, mediante auto del 7 de diciembre de 20162, el Juzgado Segundo Administrativo de Bogotá inadmitió la demanda, por: «i) indebida individualización de los actos administrativos demandados, ii) no aportación de anexos obligatorios: copia de los actos administrativos demandados con constancias de notificación y/o ejecutoria; iii) necesidad de adecuación de poder conforme a los actos administrativos demandados; iv) falta de acreditación de agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial respeto de todos los actos

administrativos demandados; v) necesidad de establecimiento del concepto de violación respecto de las normas invocadas como vulneradas; vi) no estimación razonada de la cuantía»3. Que, el 16 de enero de 2017, la parte actora presentó escrito de subsanación, en el que sostuvo que, además de la orden de comparendo, solicitaba la nulidad de la audiencia pública del 17 de octubre de 2013, de la Resolución 246 del 25 de noviembre de 2016, que fijó el monto de la obligación, y de la Resolución 617, que libró mandamiento de pago. Que, no obstante, mediante auto del 17 de febrero de 2017, el Juzgado Segundo Administrativo de Bogotá rechazó la demanda, al estimar que la actora no había subsanado todos los defectos advertidos. Que la demandante apeló la anterior decisión y, mediante auto del 29 de junio de 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, la confirmó, al considerar que si bien la actora individualizó los actos administrativos demandados, precisó las pretensiones de nulidad y sustentó el concepto de la violación: (i) no allegó el poder que facultara para demandar todos los actos, pues no se incluyó la audiencia pública del 17 de octubre de 2013 ni la Resolución 246 del 25 de noviembre de 2016; (ii) no demostró haber agotado en debida forma la conciliación extrajudicial, y (iii) no aportó los actos demandados con las constancias de notificación y ejecutoria.

3. Argumentos de la tutela

2 Notificado por estado el 10 de diciembre de 2016. 3 Se transcribe conforme con el auto del 29 de junio de 2017, objeto de tutela. La señora Myriam Amanda Silva Salinas sostuvo que, «a comienzos del año 2016», recibió una llamada de la Secretaría de Transporte y Movilidad de Cundinamarca, que le informó que tenía una obligación pendiente, por concepto de multa de tránsito. Que se acercó a la entidad, donde le informaron que la obligación correspondía a la Orden de Comparendo Nacional 25612001000005211626 del 23 de septiembre de 2013, por la suma de $ 700.000, que incluía capital e intereses. Que la actora advirtió que la entidad remitió la notificación del comparendo a la Carrera 49 B No. 174 – 80, cuando ella en realidad reside en la Carrera 49 B No. 174 A – 80, dirección que está registrada en la Secretaría de Transporte y Movilidad de Cundinamarca. Que, por tanto, en la vía administrativa, la actora alegó la indebida notificación del acto que impuso la multa, pero la entidad, mediante comunicación enviada a la dirección real, se limitó a señalar que las actuaciones se habían adelantado en debida forma. Que, en consecuencia, instauró la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, pero que el juez administrativo le denegó la admisión de la demanda, con fundamento en aspectos formales, esto es, en que debía solicitar la nulidad de todos los actos administrativos que involucraba la multa de tránsito, entre otros, la Resolución 617 del 30 de septiembre de 2014, que libró mandamiento de pago en

su contra, «sin tan siquiera haberme brindado el derecho a una defensa técnica o de por sí el haberme podido allanar y de esta manera haber obtenido los beneficios que estipula la ley para cualquier ciudadano infractor». Que al exigirle demandar varios actos administrativos, la autoridad judicial le vulneró el derecho a la igualdad, porque se trata de temas demasiado técnicos de difícil entendimiento para el ciudadano del común, que básicamente intenta defenderse del comparendo.

4. Intervención de las autoridades judiciales demandadas El magistrado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, ponente de la decisión cuestionada, señaló que los requisitos que no fueron acreditados por la demandante, que dieron lugar al rechazo de la demanda, «constituyen cargas razonables y proporcionales al fin pretendido y que no violan el derecho constitucional fundamental de acceso efectivo a la administración de justicia».

Que la actora no expuso los argumentos de hecho y derecho por los que considera que el auto del 29 de junio de 2017 vulneró el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, es decir, que se realizó simplemente afirmaciones genéricas y carentes de sustento. Que, en cuanto al argumento de la actora, que dijo que las exigencias del auto de inadmisión involucraban aspectos que escapan del entendimiento del ciudadano del común, lo cierto era que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho fue instaurada por intermedio de apoderado, y que en el auto de inadmisión se le indicaron con claridad las falencias que debía subsanar. Que, en todo caso, el acceso a la administración de justicia exige cumplir con los presupuestos de

procedibilidad, oportunidad y demás cargas procesales razonables y proporcionales.

II. CONSIDERACIONES

1. De la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.

La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser eficaz para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado como mecanismo transitorio, siempre que esté plenamente acreditada la razón para conceder la tutela. A partir del año 20124, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20145, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad 4 Ver sentencia del 31 de julio de 2012. 5 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública.

Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. Además, debe examinar si el demandante identificó y sustentó la causal específica de procedibilidad y expuso las razones que sustentan la violación o amenaza de los derechos fundamentales. No son suficientes las simples inconformidades frente a las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada vulneró o dejó en situación de amenaza derechos fundamentales. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos

que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. La tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales. Es de esa manera que se estudia una providencia judicial mediante el mecanismo excepcional de la acción de tutela.

2. Caso concreto De manera previa a cualquier consideración respecto del fondo del asunto, la Sala estima necesario verificar si la presente acción de tutela cumple con el presupuesto de subsidiariedad y si la actora identificó y sustentó la causal específica de procedibilidad y expuso las razones que sustentan la violación o amenaza de los derechos fundamentales.

La subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley estipulan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos. No en vano los artículos 866 de la Constitución Política y el 6, numeral 1, del Decreto 2591 de 1991 prevén como causal de improcedencia de la acción de tutela la existencia de otros medios de defensa para la protección de los derechos invocados. De manera que la acción de tutela sólo puede utilizarse cuando se han agotado los mecanismos de protección que el ordenamiento jurídico ha dispuesto

para la protección idónea y eficaz de los derechos fundamentales. En ese sentido, la Corte Constitucional manifestó7: La acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho. La tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece —con la excepción dicha— la acción ordinaria. La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarcata con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales (…). Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que se agotaron los recursos que tenía a su disposición, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. El requisito de subsidiariedad no solo involucra la interposición de los recursos que proceden, sino también que en

éstos se cuestionen las decisiones que, en concreto, se atacan en la acción de tutela. En el sub lite, la señora Myriam Amanda Silva Salinas controvirtió la legalidad de la actuación administrativa adelantada por la Secretaría de Transporte y Movilidad de Cundinamarca, con fundamento en que el acto que le impuso la multa fue 6 Artículo 86. (…) Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (…)” (se destaca). 7 Sentencia C-543 de 1992. Magistrado ponente: José Gregorio Hernández Galindo. notificado a una dirección errada, lo que le impidió ejercer el derecho a la defensa o allanarse, con el fin de obtener los beneficios que la ley establece para los infractores de tránsito. La Sala advierte que el escenario para hacer valer esos argumentos era el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en el que el juez administrativo debe valorar si las actuaciones de la administración, que culminaron con la expedición de actos administrativos definitivos, se ajustaron o no a derecho. Por tanto, la acción de tutela es improcedente para estudiar los argumentos relacionados con la legalidad del procedimiento administrativo en el que se impuso a la demandante la multa de tránsito, pues, para eso, la actora contó con el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Al juez de tutela no le corresponde realizar ningún pronunciamiento frente a esos argumentos, pues esta acción no puede emplearse como un mecanismo para simplemente reemplazar

los medios de defensa ordinarios que establece la ley. Por otro lado, cuando se atacan decisiones judiciales a través de la acción de tutela, los interesados deben cumplir con una carga argumentativa. Esto es, deben identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales. No son suficientes las simples inconformidades con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. En este caso, contra el auto del 29 de junio de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, que confirmó el rechazo de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, la actora simplemente expuso que las exigencias de la autoridad judicial, en cuanto a la subsanación de la demanda, excedían el entendimiento del ciudadano de común, que simplemente busca defenderse de la sanción impuesta. La Sala advierte que el argumento de la demandante contra la providencia que cuestiona es genérico y no concreta ni explica las razones por las que la providencia judicial incurrió en alguno de los defectos que hacen procedente la acción de tutela contra providencias judiciales. Por lo tanto, la Sala no cuenta con parámetros para analizar si el auto cuestionado incurrió en alguno de los defectos que hacen procedente la tutela contra providencia judicial. En todo caso, frente al argumento de la tutela, basta señalar que la señora Silva Salinas acudió al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho por

intermedio de apoderado judicial, que tenía la carga de comprender y subsanar en debida forma las falencias que fueron advertidas por el Juzgado Segundo Administrativo de Bogotá en el auto del 7 de diciembre de 2016. Por tanto, a simple vista, la decisión judicial demandada no parece irrazonable o arbitraria y, por ende, no amerita la intervención del juez de tutela. En consecuencia, la Sala declarará improcedente la tutela. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

III. FALLA

1. Declarar improcedente la tutela, por las razones expuestas.

2. Notificar a las partes por el medio más expedito.

3. Si no se impugna, enviar el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección

MILTON CHAVES GARCÍA

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

NAF