CE-11001-03-15-000-2017-02369-00(REV)-2020

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISDIÓN – Causal quinta / NULIDAD

ORGINADA EN LA SENTENCIA QUE PUSO FIN AL PROCESO, CONTRA

LA QUE NO PROCEDE RECURSO DE APELACIÓN / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Oportunidad El recurso extraordinario de revisión fue presentado dentro del plazo que prevé el artículo 251 del CPACA en razón de que la sentencia recurrida del 8 de julio de 2016 quedó ejecutoriada el 16 de septiembre del mismo año y el correspondiente recurso se radicó el 11 de septiembre de 2017

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ATÍCULO 250 NUMERAL 5

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Finalidad El recurso extraordinario de revisión tiene como finalidad invalidar los efectos jurídicos de una sentencia que se encuentra ejecutoriada y persigue el restablecimiento del criterio de justicia material y la supremacía de las garantías procesales, cuando éstas han sido lesionadas con una decisión judicial que fue afectada por situaciones que no pudieron ser contempladas en el decurso procesal o al tiempo de proferir la sentencia FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ATÍCULO 251

NOTA DE RELATORÍA: Sobre las consecuencias de la naturaleza extraordinaria del recurso extraordinario de revisión ver Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 21 de octubre de 1.993. Expediente

Rev 040 CAUSAL QUINTA DE REVISIÓN – Presupuestos de configuración / SENTENCIA QUE PONGA FIN AL PROCESO – Como presupuesto de configuración de la causal quinta de revisión / VICIO DEBE

ESTRUCTURARSE AL PROFERIRSE LA SENTENCIA – Excepción / EXISTENCIA DE CAUSAL DE NULIDAD – Para configurar casual quinta de revisión En primer lugar, es importante que exista una sentencia que ponga fin al proceso, entendiendo por estas las ejecutoriadas, bien sea que resuelvan o no el litigio de fondo. Además, contra esta decisión no puede proceder recurso de apelación, pues de ser así este sería el medio idóneo para poner de presente cualquier vicio en que hubiera incurrido la providencia. (…) De otro lado, es preciso que la nulidad se desprenda de la sentencia objeto del recurso extraordinario, es decir, que el vicio debe estructurarse en el momento procesal en que se profiere la decisión judicial pues, de generarse por una situación ocurrida con anterioridad que no fue oportunamente alegada, la regla general sería su saneamiento. No obstante lo anterior, la jurisprudencia de esta Corporación ha aceptado como nulidad originada en la sentencia la que, a pesar de presentarse en un momento previo a la emisión del fallo, no pudo ser advertida por el afectado, quien en todo caso tiene la carga procesal de demostrar esta circunstancia. Finalmente, el requisito que constituye la esencia del numeral 5 del artículo 250 del CPACA es que se configure una causal de nulidad FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 250 NUMERAL 5

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la procedencia de la causal quinta de revisión por vicios acaecidos en momentos distintos a la sentencia ver Consejo de Estado las sentencias proferidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 3 de

diciembre de 2019 (Sala Tercera Especial de Decisión; radicación 11001-03-15000-2018-01235-00) y el 3 de diciembre de 2019 (Sala Séptima Especial de Decisión; radicación: 11001-03-15-000-2012-00643-00) NULIDADES – Taxatividad y legalidad [E]l respeto a la taxatividad y legalidad de las nulidades, señala que las causales de nulidad de la sentencia son las previstas en el estatuto procesal civil, hoy artículo 133 del Código General del Proceso, y las que se originan en la violación del derecho al debido proceso a partir del artículo 29 de la Constitución Política. Un segundo planteamiento sostiene que las hipótesis que configuran la causal de revisión objeto de análisis no deben limitarse a las anotadas anteriormente. Además de aquellas, al juez le corresponde definir, con base en criterios de razonabilidad, proporcionalidad y adecuación al caso concreto, si una situación determinada que se origina en el fallo de instancia produce el desconocimiento de un mandato constitucional con una relevancia tal que conduzca a invalidarlo, pues lo cierto es que no cualquier anomalía que se predique respecto de la sentencia podrá desvirtuar sus efectos de cosa juzgada. Así pues, esta tesis estima que los eventos constitutivos de la causal en cuestión no son taxativos FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 133 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 29

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la taxatividad de las nulidades ver las sentencias del 3 de febrero de 2015, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala

Veintiséis Especial de Decisión, Radicación 11001-03-15-000-1998-0015701(REV), Actor: Sociedad de Mejoras Publicas de Cali; del 1 de octubre de 2019 radicación 11001-03-15-000-2017-00811-00(REV), actor: Odilio Fernández Sánchez y otros; del 3 de diciembre de 2019, Sala Pela de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintiuno Especial de Decisión, radicación 11001-03-15-0002014-01303-00(REV), actor: Panadería La Victoria S.A NOTA DE RELATORÍA: Respecto a la tesis consistente en que la causal de revisión analizada no debe limitarse a las anotadas en el artículo 133 de la ley 1564 de 2012 y las previstas en el artículo 29 Constitucional ver Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicación 11001-03-15-000-1998-00153-01, actor: Julio César Mancipe Estupiñán; sentencia del 7 de octubre de 2019, Sección Tercera, Subsección B, radicación 11001-33-31-035-2008-00180-01(52615); actor: Ferney Darío Lis Fula y otros; sentencia del 24 de octubre de 2019, Sección Segunda, Subsección A, radicación 11001-03-25-000-2014-00325-00(0997-14), actor: Carlos Januario Montero Pérez

NO TAXATIVIDAD DE LAS CAUSALES DE NULIDAD – Tesis acogida

[L]a presente decisión acoge los planteamientos que expuso la sentencia de

unificación del 8 de mayo de 2018 proferida por la Sala Plena de la Corporación, de manera que adhiere a la tesis que defiende la no taxatividad de las causales de nulidad que configuran el supuesto del artículo 250 numeral 5 del CPACA. En ese orden de ideas, la nulidad predicable de la sentencia de instancia se estructura por (…) el acaecimiento de alguna de las hipótesis que regula el artículo 133 del CGP; (…) la existencia de irregularidades que afecten sustancialmente el derecho al debido proceso y (…) otros vicios que, sin estar relacionados con el ejercicio de valoración probatoria y jurídica que efectuó la providencia, tengan la entidad suficiente para que, en sede de revisión y luego de un estudio que consulte parámetros de ponderación, razonabilidad y mesura, el juez concluya que la sentencia objetada quebrantó la legalidad y la justicia. En efecto, la Sala Especial de Decisión N.º 19 considera que esta tesis resulta más coherente con los valores que busca proteger el ordenamiento superior pues, de un lado, satisface la finalidad a la que responde el recurso extraordinario de revisión, permitiendo que decisiones manifiestamente injustas sean examinadas, pero también garantiza el principio de seguridad jurídica al limitar la procedencia de la causal a situaciones excepcionales en las que el peso de la anomalía sea tal que se transgreda el núcleo esencial de derechos que se caracterizan por tener una marcada relevancia constitucional FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 250 NUMERAL 5 RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Se declara infundado

[E]n los antecedentes de esta providencia, cuando la Sección Tercera, Subsección C de esta Corporación dictó el fallo de segunda instancia se ocupó estudiar de manera minuciosa todos los asuntos sobre los cuales debía versar la decisión. Así, previo a desatar el fondo de la controversia y aun cuando resaltó la extemporaneidad de las alegaciones que formuló el hoy recurrente sobre la presunta falta de legitimación en la causa del demandante y la ineptitud sustancial de la demanda, expuso con suficiencia los motivos que impedían predicar la configuración de estos fenómenos. (…) [N]o se alcanza a advertir que la sentencia recurrida haya generado para el hoy demandante una violación de su derecho al debido proceso ni alguna otra causal que pueda dar paso a la prosperidad del recurso extraordinario. Es importante recordar que este último no fue instituido para replantear el debate, mejorar la prueba o presentar los argumentos de modo más explícito u ordenado, ni volver a discutir los problemas de fondo debatidos en el decurso del proceso; el recurso está diseñado para analizar verdaderas anomalías que pudieron conducir al juez a un fallo erróneo o injusto, lo que no se observa en el caso concreto. (…) [L]as motivaciones que dieron origen a la impugnación de la sentencia de 8 de julio de 2016 ya fueron controvertidas anteriormente y por tal motivo la Sala no puede abordar su estudio. Sostener lo contrario, implicaría admitir una nueva instancia conculcando el principio de cosa juzgada y, por consiguiente, el derecho al debido proceso y la esencia misma del recurso extraordinario FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 250 NUMERAL 5

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA DIECINUEVE ESPECIAL DE DECISIÓN

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá D.C., dieciocho (18) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-02369-00(REV)

Actor: PEDRO JOSÉ VACA LÓPEZ

Demandado: AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS

Terceros intervinientes: NANCY ESTHER IBARRA DE AYOLA Y OTRA1

Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Temas: Causal 5 del artículo 250 del CPACA. Nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso, contra la que no procede recurso de apelación.

SENTENCIA CE-SED-19-008-2020

ASUNTO

1. La Sala Especial de Decisión N.º 19 resuelve el recurso extraordinario de revisión interpuesto por Pedro José Vaca López en contra de la sentencia de 8 de julio de 2016, proferida por la Sección Tercera, Subsección B, del Consejo de Estado, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió el señor Jorge Enrique Támara Ramírez contra el entonces Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, INCORA2, trámite en el que el hoy demandante ostentó la calidad de tercero interviniente.

ANTECEDENTES Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho3

2. El señor Jorge Enrique Támara Ramírez, por intermedio de apoderado y en

ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso 1 El señor Jorge Enrique Támara Ramírez, quien fue demandante en el proceso ordinario, falleció el 15 de diciembre de 2018 según Registro Civil de Defunción 5270289 (F. 229). Comparecen a este proceso en calidad de terceros intervinientes sus herederos, esto es, la señora Nancy Esther Ibarra de Ayola, quien fuera su compañera permanente (Ff. 230-233), y su hija Lizneilam Támara Ososio (F. 241), quien por ser una persona incapaz acude al presente proceso representada legalmente por su madre, Aida Cristina Osorio. 2 Tras la liquidación del INCORA y posteriormente del INCODER, se expidieron los Decretos 1363 y 1364 de 2015, por medio de los cuales se dispuso, respectivamente, la creación de la Agencia Nacional de Tierras y de la Agencia de Desarrollo Rural. La primera de ella asumió las funciones que desempeñaron aquellas entidades en temas de ordenamiento social de la propiedad rural, mientras que a la segunda se le encargó la ejecución de las políticas de desarrollo agropecuario y rural. El Decreto 1850 de 2016 previó que las actuaciones judiciales en curso o que surgieran con posterioridad serían asumidas por la Agencia de Desarrollo Rural o la Agencia Nacional de Tierras, según el objeto procesal. 3 Ff. 3-21, expediente Administrativo, presentó demanda en contra del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, INCORA, hoy remplazado por la Agencia Nacional de Tierras.

3. Como pretensiones, solicitó la declaratoria de nulidad de la Resolución 689 del

3 de agosto de 1995, expedida por la entonces demandada, a través de la cual se le adjudicó al señor Pedro José Vaca López el inmueble denominado «Los Venaos», que se ubica en el corregimiento de Gaira, en el municipio de Santa Marta. En consecuencia, deprecó se le ordene a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Santa Marta que, en el folio de matrícula inmobiliaria 080-0053439 correspondiente a dicho predio, cancele la inscripción de aquel acto administrativo y registre la respectiva sentencia.

4. Según los hechos que sustentaron la demanda, la solicitud de adjudicación que condujo a la expedición del acto acusado fue presentada el 7 de noviembre de 1989 por el señor Tomás Ortega Rodríguez, quien manifestó que llevaba siete años ejerciendo la posesión y explotación agrícola del predio «Los Venaos».

Posteriormente, este adujo que el 18 de septiembre de 1992 vendió el derecho de posesión que tenía sobre aquel terreno al señor Pedro José Vaca López y, por ello, solicitó que la resolución de adjudicación se expidiera a nombre de este último.

5. Explicó que, de acuerdo con el acta de inspección ocular que levantaron los funcionarios del INCORA dentro del trámite de adjudicación, se constató que los solicitantes habían explotado el predio en cuestión económicamente al 100% por un periodo de doce años, lo que a juicio del entonces demandante no correspondía con la realidad pues la ocupación del inmueble la habría ejercido este último durante varios años. Sobre esta base, el señor Jorge Enrique Támara

Ramírez alegó que la validez de la Resolución 689 del 3 de agosto de 1995 estaba viciada de falsa motivación.

6. En todo caso, sostuvo que, para efectos del cumplimiento de los requisitos de adjudicación, el señor Tomás Ortega Rodríguez no le podía transferir el presunto tiempo de ocupación y explotación del predio al señor Pedro José Vaca López, lo que significa que entre el 18 de septiembre de 1992, cuando se alegó que este último adquirió el derecho de posesión del inmueble, y la fecha en que se expidió la resolución demandada habían transcurrido escasamente tres años, de manera que no se satisfizo el término de 5 años exigido por la ley para que procediera la adjudicación del baldío.

7. Aunado a ello, negó que el adjudicatario hubiese cumplido la exigencia de manifestar bajo la gravedad de juramento si era o no propietario o poseedor de otros inmuebles rurales, si se hallaba obligado a presentar declaración de renta y si su patrimonio neto superaba los mil salarios mínimos.

Contestación de la demanda4

8. El Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, INCORA, a través de 4 Ff. 167-168, expediente del proceso ordinario. apoderado judicial, contestó la demanda manifestando su oposición a la prosperidad de las pretensiones. Con tal fin, explicó que a la solicitud de adjudicación del predio «Los Venaos» presentada por el señor Tomás Ortega Rodríguez, que posteriormente continuó en nombre de Pedro José Vaca López, se le imprimió el trámite previsto en el Decreto 2275 de 1988, reglamentario de la Ley

30 de 1988, surtiéndose todas las etapas allí previstas y sin que en el transcurso de este se hubiese formulado oposición alguna. Intervención de terceros5

9. El señor Pedro José Vaca López, en calidad de tercero interviniente, se opuso a las pretensiones de la demanda. Al respecto, señaló que si el señor Jorge Enrique Támara Ramírez había ostentado la posesión del predio «Los Venaos» era porque, en compañía de un grupo de personas, invadió el terreno en junio de 1996, situación con motivo de la cual el primero habría emprendido las acciones legales ante las autoridades para recuperarlo.

10. Sobre el alegado incumplimiento de requisitos para que se le adjudicara el inmueble, precisó que sí habían transcurrido los cinco años de ocupación que exigía la Ley 97 de 1946. Además, afirmó que ni la Ley 160 de 1994 ni el Decreto 2664 de 1994 habían sido expedidos cuando inició el respectivo proceso de adjudicación, razón por la cual no resultaba factible predicar la violación de tales preceptos.

11. Sumado a ello, señaló que en el formato denominado «acta de solicitud de adjudicación» se satisfizo con el requisito de manifestación bajo la gravedad de juramento de no ser propietario de predios rurales en extensiones que sumadas con el área a adjudicar excedieran el límite legal, por lo que sí se cumplió con el artículo 37 de la Ley 30 de 1988.

Sentencia de primera instancia6

12. El 5 de agosto de 2009, el Tribunal Administrativo del Magdalena profirió

sentencia de primera instancia en la que accedió a las pretensiones de la demanda.

13. Para tales efectos, comenzó por explicar que, aunque la solicitud de adjudicación de la finca «Los Venaos» fue radicada ante el INCORA el 7 de noviembre de 1989, lo cierto es que cuando entraron en vigencia la Ley 160 de 1994 y el Decreto 2664 del mismo año dicho trámite aún se encontraba en curso, luego debió someterse a lo dispuesto en estos últimos preceptos, tal como lo ordenó de manera expresa el artículo 60 del mencionado decreto reglamentario.

14. Seguidamente, al verificar el cumplimiento de los requisitos de adjudicación de baldíos contenidos en el artículo 8 del Decreto 2664 de 1994, el Tribunal concluyó que no se habían satisfecho en el proceso administrativo que condujo a 5 Ff. 51-54, expediente del proceso ordinario. 6 Ff. 455-464, expediente del proceso ordinario. expedir la Resolución 689 del 3 de agosto de 1995. Así, encontró que dicho acto estaba viciado de falsa motivación porque las pruebas testimoniales y pericial practicadas en el proceso judicial demostraron que la inspección ocular que efectuó el INCORA el 27 de mayo de 1993 describió condiciones fácticas distintas a las reales que no permiten dar por satisfecha la exigencia de explotación del terreno por parte del solicitante y la correspondencia de tal explotación con la aptitud del suelo.

15. Además, al estudiar si el solicitante había ocupado y explotado el bien objeto de adjudicación por un lapso no inferior a cinco años, encontró una respuesta

negativa pues, para efectos de este trámite, no resulta aplicable la suma de posesiones ni cualquier otra figura que se le asemeje. En ese orden, de ser cierto que el señor Pedro José Vaca López adquirió la posesión del predio «Los Venaos» en el año 1992, solo hasta el año 1997 hubiera podido solicitar su adjudicación, lo que demuestra que la Resolución 689 del 3 de agosto de 1995 fue proferida con desconocimiento del artículo 69 de la Ley 160 de 1994. En cualquier caso, para el Tribunal, quedó demostrado que el señor Pedro José Vaca López, a pesar de haber adquirido el derecho de posesión de aquella tierra, nunca la ocupó ni desarrolló actividades relacionadas con la aptitud de suelos, según se desprende de la declaración rendida por el señor Tomás Ortega Rodríguez y otros testigos. Argumentos de la apelación Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, INCORA7

16. Inconforme con la decisión, el apoderado del INCORA presentó recurso de apelación en el que sostuvo que la Resolución 689 del 3 de agosto de 1995 obedeció al agotamiento de todas las etapas legalmente previstas en la Ley 160 de 1994 y en el Decreto 2664 del mismo año, a lo que se suma que en el procedimiento administrativo no se presentaron oposiciones ni se recurrió el acto de adjudicación.

17. En esa misma línea, insistió en que la entidad cumplió con la función de revisar los requisitos de ocupación previa del terreno y explotación económica, agregando que si el señor Jorge Enrique Támara Ramírez en realidad hubiese

tenido la posesión material del predio «Los Venaos», habría iniciado una acción policiva o judicial para recuperarla, como en cambio sí lo hizo el señor Pedro José Vaca López al instaurar una denuncia en contra de aquel por invasión de tierras, la que afirmó no fue tenida en cuenta dentro del proceso judicial por obrar en copia simple. Pedro José Vaca López8

18. En su calidad de tercero interviniente, presentó recurso de alzada en el que solicitó la revocatoria de la sentencia proferida por el a quo, con sustento en las 7 Ff. 467-469, expediente del proceso ordinario. 8 Ff. 470-480, expediente del proceso ordinario. siguientes consideraciones.

19. En primer lugar, se ocupó de explicar que las normas aplicables a la actuación administrativa que condujo a la adjudicación del predio «Los Venaos» eran la Ley 135 de 1961, modificada por la Ley 30 de 1988, y su Decreto reglamentario 2275 de 1988. Esto porque, en su criterio, el hecho de que el acta de inspección ocular se hubiese fijado en lista un año antes de la expedición de la Ley 160 de 1994, permite concluir que el proceso administrativo había terminado por completo previo a proferirse esta última. Reforzó este argumento, al señalar que la misma resolución acusada contempló en su artículo 13 la nulidad de las adjudicaciones que se hicieren con violación de la Ley 135 de 1961, modificada por la Ley 30 de 1988. Por ello, adujo que debía admitirse la suma de las

posesiones y que incluso procedía contabilizar la ejercida de mala fe por el entonces demandante.

20. En cuanto a las condiciones del predio objeto de disputa y su explotación, precisó (i) que la demanda confundió el tipo de ganado que se encontraba allí pues en lugar de vacuno, como lo señaló aquella, había ganado ovino; (ii) que la inspección ocular fue practicada por el INCORA el 5 de mayo de 1993, momento en el que se constató que el 50% de la explotación provenía de pasto bufel y el 50% restante de terreno preparado para la siembra de frijol; (iii) que, en cambio, el dictamen pericial fue practicado el 16 de noviembre de 2001, esto es, a solo 10 meses de que el señor Pedro José Vaca López hubiese recuperado el predio de las manos del señor Jorge Támara Ramírez, quien lo entregó totalmente deforestado, pues lo había convertido en cantera para la explotación de piedra y arena, después de que así se lo ordenara la justicia penal al encontrarlo culpable del delito de invasión de tierras. El tercero interviniente manifestó que había interpuesto la respectiva denuncia por el delito ecológico cometido y que de esta actuación obraba copia en el expediente.

21. En relación con los motivos por los cuales la sentencia de primera instancia demeritó los resultados de la investigación penal por el punible de invasión de tierras, en el recurso se esgrimieron los siguientes argumentos: (i) la correspondencia entre el proceso penal y el contencioso administrativo es clara pues uno y otro versan sobre el mismo objeto, esto es, el predio «Los Venaos»; (ii)

la calidad de demandante del señor Jorge Támara Ramírez refleja que su actuación es de mala fe como quiera que resultó condenado por la justicia penal; (iii) se le otorgó mayor peso a los testimonios sospechosos que a la sentencia judicial proferida en el proceso penal, cuando esta podía haberse tenido como plena prueba; (iv) aunque la investigación penal, a excepción de la sentencia fruto de ella, reposa en copia simple, lo cierto es que se solicitó la inspección judicial de aquel expediente y que esta prueba se decretó, sin embargo no fue practicada por el Tribunal.

22. A continuación, pasó al análisis de los testimonios practicados en el proceso judicial, señalando al respecto que (i) uno de los declarantes no había sido plenamente identificado (Jairo o Jaime Sánchez); (ii) que la declaración del señor Germán Támara Ruíz, padre del entonces demandante, fue tachada de sospechosa; (iii) que lo afirmado por varios de los testigos corrobora que se cumplieron los requisitos para la adjudicación del predio, sin embargo esto no fue tenido en cuenta por el Tribunal (Pelegrino Policarpo Beltrán y José Eugenio Lozano, último que rindió testimonio técnico en su calidad de perito que profirió el dictamen); (iv) que aunque algunos de los testimonios que solicitó en su calidad de tercero interviniente no pudieron practicarse a pesar de haber sido decretados, lo cierto es que en el expediente obran las respectivas declaraciones extrajuicio que debieron ser tenidas como prueba; y (v) que el testimonio de Tomas Ortega Rodríguez fue analizado en forma aislada y no en su integridad como

correspondía.

23. De otro lado, reprochó las actuaciones dilatorias y de mala fe de la apoderada del señor Jorge Támara Ramírez, las que, según informó, fueron puestas de presente ante el Tribunal en varias oportunidades, pero este se abstuvo de resolver al respecto.

24. Por último, indicó que el informe secretarial del 17 de julio de 2009 omitió incluir los alegatos de conclusión que presentó el señor Pedro José Vaca López, lo que condujo a que el Tribunal no apreciara esta actuación procesal.

Sentencia de segunda instancia objeto de revisión9

25. A través de sentencia del 8 de julio de 2016, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, confirmó la decisión proferida en primera instancia, sin embargo lo hizo bajo otras consideraciones que se exponen a continuación.

26. Previo a estudiar el fondo del asunto, la Sala descartó por extemporáneos los argumentos que formuló el señor Pedro José Vaca López en los alegatos de conclusión de segunda instancia tendientes a esgrimir la falta de legitimación del entonces demandante y la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por falta de agotamiento de la vía gubernativa.

27. No obstante, explicó que tanto la Ley 135 de 1961 como la Ley 160 de 1994 y el Decreto 2275 de 1988 prevén la posibilidad de que cualquier persona demande la legalidad del acto de adjudicación del baldío, sin que se exija demostrar un interés jurídico particular dentro de la causa. Al respecto, agregó que en el caso objeto de estudio el restablecimiento del derecho no resultaba ser de carácter subjetivo sino aquel derivado automáticamente de la anulación del acto

administrativo, consistente en el levantamiento del registro de adjudicación realizado en la matrícula del inmueble. Además, anotó que contra la Resolución 689 del 3 de agosto de 1995 tan solo procedía el recurso de reposición, cuyo ejercicio es facultativo.

28. Aunado a lo anterior, la sentencia desestimó los reproches de aquel recurrente referidos al supuesto desequilibrio procesal que promovió el magistrado instructor al dejar de practicar la totalidad de las pruebas decretadas y a la afectación patrimonial que habría generado la inscripción de la demanda en el registro del predio «Los Venaos». Lo anterior, pues consideró que las decisiones 9 Ff. 536-558, expediente del proceso ordinario. judiciales cuestionadas no fueron objeto de ningún recurso en su momento, luego no resultaban censurables en esa oportunidad.

29. Acto seguido, el ad quem determinó que la normativa por la que se rige el caso concreto es la contenida en las Leyes 135 de 1961, 30 de 1988 y demás concordantes, vigentes al momento en que inició al trámite administrativo de adjudicación. Esto bajo el entendido de que, en un tránsito de legislación, debe conservarse la aplicación de las disposiciones anteriores que revistan carácter sustancial, como lo son aquellas que consagran los requisitos de adjudicación de tierras baldías.

30. Así, luego de exponer ampliamente las reglas contempladas en aquel marco normativo, la Sala concluyó que la entidad demandada, al expedir el acto enjuiciado, incurrió palmariamente en una falsa motivación. Al respecto, explicó

que aunque el señor Tomás Ortega Rodríguez presentó en debida forma la solicitud de adjudicación, posteriormente el trámite fue asumido por el señor Pedro José Vaca López, quien omitió cumplir este requisito.

31. Para el juez de segunda instancia esa irregularidad vició aquel procedimiento pues la viabilidad de la adjudicación dependía en parte de la información consignada en aquella solicitud, con la que el INCORA debía verificar los aspectos declarados, en aras de descartar la violación del régimen de prohibiciones propio de los procesos de adjudicación. Por esto, concluyó que la resolución demandada no fue producto del cabal cumplimiento de las etapas y los requisitos legales de adjudicación.

32. Aunado a lo anterior, sostuvo que la decisión que adoptó el acto demandado se tomó sobre la base de una supuesta ocupación y explotación económica del terreno por un periodo de 12 años que se definió fruto de la sumatoria de las supuestas posesiones que alegaron haber ejercido el solicitante inicial y el adjudicatario final. La sentencia destacó la inadmisibilidad de aquel proceder pues, al ser propiedad de la Nación, sobre las tierras baldías no pueden predicarse derechos de posesión en los términos de la ley civil, a lo que se suma el hecho de que la ley agraria no habilita la suma de ocupaciones ni su transferencia. Agregó que lo único que permite la norma agraria es la adjudicación sin ocupación previa, pero el trámite adelantado por el señor Pedro José Vaca López no reunió las características de esa figura ni el procedimiento previsto con tal fin. En ese mismo orden, sostuvo que de la prueba testimonial practicada en el

proceso se desprende que, entre 1992 y 1995, este último no ocupó el predio ni ejerció sobre él alguna clase de explotación agrícola o ganadera, lo que desvirtúa los presupuestos mínimos para su adjudicación.

33. La consejera Stella Conto Díaz del Castillo salvó parcialmente su voto10 advirtiendo que compartía la decisión adoptada en el sentido de anular la Resolución 689 de 1995 por haberse expedido con falsa motivación pero se apartaba del argumento según el cual está proscrita la posesión y adjudicación de 10 Ff. 561-572, expediente del proceso ordinario. baldíos con fundamento en la sumatoria de posesiones, pues, a su juicio, el interés en la adjudicación es transferible.

Recurso extraordinario de revisión11

34. El señor Pedro José Vaca López, por medio de apoderada judicial, interpuso recurso extraordinario de revisión invocando como causal la consagrada en el numeral 5 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, consistente en existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.

35. Para fundamentar la configuración de la presu