CE-11001-03-15-000-2017-02372-00(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD - Existencia de otro medio de defensa judicial / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA AUTO QUE RECHAZA LA DEMANDA - Medio de defensa idóneo / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE

DERECHOS FUNDAMENTALES

[D]ebe tenerse en cuenta que la autoridad judicial demandada en la providencia del 20 de abril de 2017 revocó el auto recurrido y ordenó al Juzgado inadmitir la demanda para que el ente territorial precisara cuál era el título que servía de fundamento para la interposición de la demanda de repetición en contra del señor [C.R] (…) Por lo anterior, se colige que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A con las decisiones proferidas al resolver los recursos de apelación interpuestos por el municipio de Chía no transgredió los derechos fundamentales invocados, pues si bien la providencia del 1 de junio de 2017 resulta más beneficiosa para el ente territorial, en la medida que concluyó que la acción de repetición incoada satisface todos los requisitos legales y deber ser admitida, también lo es que el auto del 20 de abril de 2017 no constituye una decisión mediante la cual deniegue el acceso a la administración de justicia, de manera que pueda derivarse de ella la transgresión de los derechos invocados por la parte accionante (…) Finalmente, se observa que el municipio de Chía tampoco apeló el auto del 1 de junio de 2017 a través del cual el Juzgado rechazó la demanda de repetición incoada en contra del señor [C.R], esto es, no

agotó el mecanismo de defensa judicial con el que contaba para manifestar sus inconformidades con la decisión referida. En consecuencia, la Subsección concluye que la solicitud de tutela no superó el requisito de subsidiariedad, por cuanto la parte tutelante no agotó los mecanismos previstos en el ordenamiento jurídico y con ello dejó vencer la oportunidad procesal para alegar su inconformidad con la decisión asumida por el Juzgado también accionado.

FUENTE FORMAL: LEY 678 DE 2001 - ARTÍCULO 2

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D.C., tres (3) de noviembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-02372-00(AC)

Actor: MUNICIPIO DE CHÍA

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN

TERCERA, SUBSECCIÓN A Y OTRO ASUNTO La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la acción de la referencia. HECHOS RELEVANTES a) Acciones de repetición El municipio de Chía afirmó que el 3 de marzo de 2017 instauró acción de repetición en contra del ingeniero Fabio Hernando Clavijo Ríos. El 9 de marzo de la misma anualidad el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Zipaquirá

rechazó la demanda. El 15 del mismo mes y año interpuso recurso de apelación. Indicó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A revocó la providencia y, en su lugar, ordenó al Juzgado inadmitir la demanda. Explicó que, una vez el expediente regresó al Juzgado, este inadmitió la demanda. El 22 de mayo de 2017 el municipio allegó subsanación y el 1º de junio de 2017 el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Zipaquirá rechazó la demanda. Señaló que el mismo 3 de marzo de 2017 instauró acción de repetición en contra del señor Leonid Alexander Jiménez Tovar, por hechos y pretensiones semejantes a la acción anterior. El 16 de marzo de 2017 el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Zipaquirá rechazó la demanda con fundamento en similares argumentos a los expuestos por el juez de instancia en la acción de repetición instaurada en contra del señor Clavijo Ríos. Sostuvo que el 23 del mismo mes y año presentó recurso de apelación en contra de la anterior providencia y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B mediante auto del 1º de junio de 2017 revocó la decisión del Juzgado y, en su lugar, ordenó admitir la acción de repetición incoada por el ente territorial. b) Inconformidad Afirmó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, y el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Zipaquirá

vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad al decidir dos casos con iguales presupuestos de hecho y de derecho de forma contraria. PRETENSIONES Solicitó amparar sus derechos fundamentales. En consecuencia, requirió ordenar a las entidades accionadas restablecer su derecho a la igualdad dentro del proceso de repetición.

CONTESTACIONES AL REQUERIMIENTO

Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A (ff. 99 a 101) El magistrado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Alfonso Sarmiento Castro, indicó que la parte accionante no señaló la providencia judicial contra la que dirige la acción de tutela y lo que pretende es revivir la discusión del proceso ordinario, desconociendo el carácter subsidiario y residual del mecanismo constitucional. Sostuvo que la Corporación en la decisión del 11 de mayo de 2017 consideró que previo a resolver sobre la admisión o rechazo de la acción incoada por el municipio de Chía era necesario que el Juzgado de instancia la inadmitiera para que el ente territorial precisara el título que lo habilitaba para presentar la demanda de repetición, actuación que garantiza el derecho de acceso a la administración de justicia. En igual sentido, precisó que la providencia mencionada fue proferida con anterioridad al auto del 1º de junio de 2017, por tanto, no puede pretender el municipio que una decisión anterior esté sujeta a una posterior, máxime si se tiene en cuenta que las mismas no se contraponen. Juzgado Segundo Administrativo Oral de Zipaquirá (ff. 87 y 88)

La juez encargada referenció las actuaciones judiciales surtidas en el medio de control de reparación directa que originó la interposición de la solicitud de amparo y los motivos por los cuales fue rechazada la demandada incoada por el municipio de Chía. Explicó que mediante providencia del 11 de mayo de 2017 obedeció y cumplió lo resuelto por el superior y procedió a inadmitir la demanda, con el fin de que la entidad territorial precisara cuál era el título para iniciar la acción de repetición. Sin embargo, la parte accionante insistió en los argumentos iniciales presentados y, por ende, el despacho judicial nuevamente la rechazó. Manifestó que la providencia a través de la cual rechazó la acción de repetición no fue recurrida por parte de la entidad y, por tanto, en el presente asunto no se cumplen los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. El señor Fabio Orlando Clavijo no rindió el informe requerido, a pesar de que fue notificado en debida forma. CONSIDERACIONES - Competencia La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 20001, el cual regula que: “[…] Cuando la acción de tutela se promueva contra un funcionario o corporación judicial, le será repartida al respectivo superior funcional del accionado […]”. - Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada

y uniforme de la Corte Constitucional2 y el Consejo de Estado3 ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos). La posición actual ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional, entre otras providencias, empezando por la tesis de la vía de hecho fijada en las sentencias C543 de 1992 y T-079 de 1993 y su redefinición en la T-949 de 2003, hasta llegar a su sistematización en la sentencia C-590 de 2005. Por su parte el Consejo de Estado en sentencia de unificación por importancia jurídica, del 5 de agosto de 2014, con ponencia de Jorge Octavio Ramírez, concluyó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.

Veamos: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la vía de hecho planteada. Ello son los siguientes:(i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y; (vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de

una acción de tutela.

Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes4: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, 1 Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. 2 Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T010 de 2012, T1090 de 2012, T-074 de 2012, T399 de 2013, T-482 de 2013, T509 de 2013, , T254 de 2014, T941 de 2014 y T-059 de 2015.

3Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014. M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n.º 11001-0315-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. 4Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, entre otras. el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial y h) violación directa de la Constitución Política. Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en una cualesquiera de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional. Problema jurídico En el caso concreto se cumplen los requisitos generales de procedibilidad, por tanto, la parte motiva se ocupará de las causales específicas, que para el asunto bajo examen se centran en el análisis de violación directa de la Constitución

Política. El problema jurídico en esta instancia puede resumirse en la siguiente pregunta: 1. ¿La decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A en la providencia del 20 de abril de 2017 transgrede los derechos fundamentales invocados por el municipio de Chía? Para resolver el problema así planteado se abordarán las siguientes temáticas: (I) violación directa de la Constitución Política y (II) derecho de acceso a la administración de justicia: análisis del caso bajo estudio. Veamos:

I. Violación directa de la Constitución Política La Constitución Política es norma de normas por lo que en caso de incompatibilidad prevalecen las disposiciones constitucionales. En esa medida, las autoridades se encuentran en la obligación de respetar y garantizar el cumplimiento, de conformidad con el artículo 4º de dicha normativa.

Así las cosas, la jurisprudencia Constitucional ha establecido que se presenta violación directa de la Constitución Política como causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales cuando el juez la desconoce por: 1. No aplicar una de sus disposiciones o 2. Aplicar la ley sin tener en cuenta un mandato constitucional. En el primero de los casos ha establecido tres subreglas a saber a) cuando se dejó de interpretar y aplicar una disposición legal conforme al precedente constitucional, b) se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata y c) el juez vulneró derechos fundamentales y no tuvo en cuenta la interpretación de acuerdo con la Constitución Política. Así las cosas, al juez corresponde determinar en cada caso concreto cuándo se

presenta violación directa de la Constitución Política dentro del proceso ordinario.

II. Derecho de acceso a la administración de justicia El acceso a la administración de justicia constituye un derecho fundamental de las personas residentes en Colombia para que puedan acudir a los jueces con el fin de proteger o restablecer los derechos que hayan sido transgredidos.

De lo anterior que los artículos 228 y 229 de la Constitución Política determinen que la administración de justicia es función pública y que el Estado debe garantizar el acceso a la misma. La Corte Constitucional en sentencia T-283/13 sostuvo que el referido derecho comprende lo siguiente: (i) la posibilidad de los ciudadanos de acudir y plantear un problema ante las autoridades judiciales, (ii) que éste sea resuelto y, (iii) que se cumpla de manera efectiva lo ordenado por el operador jurídico y se restablezcan los derechos lesionados. De lo expuesto se colige que el derecho de acceso a la administración de justicia no solamente implica que se permita la interposición de demandas y/o recursos, sino la solución de fondo de la situación puesta en consideración de la autoridad judicial. Lo anterior, guarda relación con la prohibición de los jueces de dictar en la medida de lo posible fallos inhibitorios, pues lo que busca quien demanda es que se resuelva su caso. - Análisis del caso bajo estudio El municipio de Chía solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad presuntamente vulnerados por el Juzgado Segundo Administrativo de Zipaquirá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, al adoptar una decisión dentro del proceso de repetición adelantado en contra del señor Fabio Hernando Clavijo Ríos distinta a la proferida

en la acción de repetición que se inició en contra del señor Leonid Alexander Jiménez Tovar. Pues bien, para resolver la anterior inconformidad es necesario realizar un recuento de las actuaciones adelantadas en ambos procesos. En primer lugar, se analizará el proceso llevado a cabo en contra del señor Clavijo Ríos, y luego, se estudiará el proceso en contra del señor Jiménez Tovar, frente al cual se alega un trato diferenciado. Así, se observa que el 3 de marzo de 2017 el municipio de Chía instauró acción de repetición en contra del señor Fabio Hernando Clavijo Ríos. El 9 de marzo de la misma anualidad el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Zipaquirá rechazó de plano la demanda porque consideró que el pago ordenado por la administración municipal de Chía mediante la Resolución 488 del 18 de febrero de 2015 es una manifestación de la voluntad, mas no un acuerdo entre las partes entre quienes se suscitó el conflicto, por lo cual no existió ninguna condena o forma de terminación de conflictos, requisito para poder ejercer la acción de repetición (ff. 98 y 99, proceso ordinario). Por lo anterior, el 15 del mismo mes y año el municipio interpuso recurso de apelación, en el que indicó que el artículo 2º de la Ley 678 de 2001 determinó que la acción de repetición procede cuando se haya dado un reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado proveniente de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto, lo cual ocurrió en el caso concreto, pues las partes, municipio de Chía y el SENA, llegaron a un acuerdo de pago luego de

que el director regional de Cundinamarca del SENA por medio de la Resolución 393 del 10 de abril de 2014 ordenara pagar ciertas sumas de dinero por incumplimiento de la obligación de contribuir al FCI, (ff.100 a 104). El 16 de marzo de 2017 fue concedido el recurso de apelación en el efecto suspensivo y el 20 de abril de la misma anualidad el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A revocó el auto recurrido y, en su lugar, ordenó al Juzgado inadmitir la demanda para que el ente territorial demandante precisara cuál era el título que servía de fundamento para la interposición de la demanda de repetición en contra del señor Clavijo Ríos, de manera que el a quo pudiera analizar los elementos fácticos y jurídicos necesarios y decidir lo que en derecho correspondiera (ff. 111 a 114). En cumplimiento de la orden del Tribunal, el 11 de mayo del 2017 el Juzgado Segundo Administrativo de Zipaquirá inadmitió la demanda para que el accionante corrigiera tres aspectos: 1. Precisara el título en virtud del cual pretendía iniciar la acción de repetición, 2. Allegara el contrato de obra suscrito entre las partes, y 3. Aclarara el procedimiento para liquidar el valor presuntamente adeudado (f. 118). El 22 del mismo mes y año el municipio de Chía allegó memorial de corrección en el que indicó que la Resolución 488 del 18 de febrero de 2015 corresponde a un acto administrativo derivado del acuerdo conciliatorio de pago suscrito entre el municipio de Chía y el SENA, es decir, es al acto que pone fin al conflicto y, por

ende, es el título para ejercer la acción de repetición (ff. 119 a 120). El 1º de junio de 2017 el Juzgado rechazó la demanda porque consideró que nuevamente la entidad insistió en que el fundamento de la acción es la Resolución 488 de 2015 a través del cual ordenó pagar ciertas sumas de dinero al SENA, argumento que no satisface los requisitos para el ejercicio de la acción de repetición (f. 144). De otra parte, se tiene que el mismo 3 de marzo de 2017 el municipio de Chía instauró acción de repetición en contra del señor Leonid Alexander Jiménez Tovar. El 16 de marzo de la misma anualidad el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Zipaquirá rechazó de plano la demanda porque consideró que en el asunto de la referencia no existió ninguna condena o forma de terminación de conflictos para que pudiera tramitarse la acción de repetición. Asimismo, se observa que el 23 de marzo de 2017 la parte aquí accionante interpuso recurso de apelación, en el que reiteró que la acción de repetición procede porque el reconocimiento indemnizatorio que libró a favor del SENA se originó en el acuerdo conciliatorio de pago suscrito entre las partes luego de que el director regional de Cundinamarca del SENA ordenara pagar ciertas sumas de dinero por incumplimiento de la obligación de realizar contribuciones al FCI, por medio de la Resolución 393 del 10 de abril de 2014 (ff. 67 a 73 del expediente de la acción constitucional). Recurso que fue resuelto el 1° de junio de 2017 por el Tribunal Administrativo de

Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A en el sentido de revocar el auto recurrido con fundamento en que la acción de repetición es el mecanismo idóneo para solicitar la declaración de responsabilidad del demandado como consecuencia del procedimiento de cobro coactivo adelantado por el SENA contra la parte actora, procedimiento que fue iniciado en contra de la entidad territorial por el incumplimiento en el pago de la contribución FIC, razón por la cual se expidió la Resolución 488 del 18 de febrero de 2015 (ff. 74 a 77 ibidem). En esos términos, la Subsección encuentra que el municipio de Chía ejerció legítimamente su derecho constitucional de acceso a la administración de justicia, al promover las acciones de repetición y, dentro de los procesos descritos, contó con las garantías propias del debido proceso, derecho de defensa y contradicción, recurrió las decisiones iniciales proferidas por los Juzgados Segundo y Tercero Administrativo del Circuito de Zipaquirá y, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A resolvió las inconformidades planteadas en sede de apelación. En efecto, debe tenerse en cuenta que la autoridad judicial demandada en la providencia del 20 de abril de 2017 revocó el auto recurrido y ordenó al Juzgado inadmitir la demanda para que el ente territorial precisara cuál era el título que servía de fundamento para la interposición de la demanda de repetición en contra del señor Clavijo Ríos, con el fin de que el Juzgado de instancia analizara nuevamente los supuestos fácticos y jurídicos que sustentaban la acción,

otorgándole al municipio de Chía la posibilidad de subsanar las falencias advertidas. Por lo anterior, se colige que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A con las decisiones proferidas al resolver los recursos de apelación interpuestos por el municipio de Chía no transgredió los derechos fundamentales invocados, pues si bien la providencia del 1° de junio de 2017 resulta más beneficiosa para el ente territorial, en la medida que concluyó que la acción de repetición incoada satisface todos los requisitos legales y deber ser admitida, también lo es que el auto del 20 de abril de 2017 no constituye una decisión mediante la cual deniegue el acceso a la administración de justicia, de manera que pueda derivarse de ella la transgresión de los derechos invocados por la parte accionante. Aunado a lo anterior, se repara que las providencias proferidas por el Tribunal demandado en las acciones de repetición que fueron estudiadas no son contradictorias entre sí; tal contradicción se presentaría sí el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A en un caso hubiese ordenado al juez de instancia admitir la acción de repetición y, en el otro, confirmado el auto a través del cual fue rechazada la demanda. Finalmente, se observa que el municipio de Chía tampoco apeló el auto del 1º de junio de 2017 a través del cual el Juzgado rechazó la demanda de repetición incoada en contra del señor Clavijo Ríos, esto es, no agotó el mecanismo de defensa judicial con el que contaba para manifestar sus inconformidades con la

decisión referida. Así las cosas, si la parte accionante consideraba que la decisión adoptada por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Zipaquirá no resultaba razonable ni acorde a los argumentos expuestos en la demanda con los que pretendió demostrar la procedencia de la acción de repetición, debió apelar la providencia del 1º de junio de 2017. En consecuencia, la Subsección concluye que la solicitud de tutela no superó el requisito de subsidiariedad, por cuanto la parte tutelante no agotó los mecanismos previstos en el ordenamiento jurídico y con ello dejó vencer la oportunidad procesal para alegar su inconformidad con la decisión asumida por el Juzgado también accionado. Por tanto, la Subsección A advierte que no se cumple con el requisito específico de procedibilidad invocado. En consecuencia, se negará el amparo solicitado por el municipio de Chía dentro de la acción de la referencia instaurada contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A Primero: Negar el amparo solicitado por el municipio de Chía dentro de la acción de la referencia instaurada contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, de conformidad con lo aquí expuesto.

Segundo: La presente decisión podrá ser impugnada dentro de los tres días siguientes a siguientes a su notificación (art. 31 Dcto. 2591 de 1991). Si esta

providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el cuaderno original de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Tercero: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Cuarto: Háganse las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo

XXI”.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Ausente con permiso

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS