CE-11001-03-15-000-2017-02389-01(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA DEL MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA Esta Sección ha considerado que en los casos en que se presenta una tutela contra providencia judicial, quien la interpone debió ser parte del proceso o, a pesar de no serlo, acreditar la vulneración de sus derechos fundamentales por las órdenes o determinaciones adoptadas en la providencia objeto de controversia. Lo que significa que el Ministerio de Minas y Energía puede estar legitimado en la causa por activa aunque no haya intervenido en el proceso de revisión previa de constitucionalidad de la consulta popular, siempre que la decisión tenga la potencialidad de afectarlo directamente. (…) [S]i bien es cierto que el Ministerio de Minas y Energía no participó en el proceso de revisión previa de constitucionalidad de la consulta popular, también lo es que se encuentra legitimado por activa para presentar la demanda de tutela de la referencia puesto que, dependiendo del resultado de la consulta popular, podría ver limitado el ejercicio de sus competencias en el territorio del Municipio de Jesús María.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 381

DE 2012 - ARTÍCULO 2

PRINCIPIO DE COORDINACIÓN / PRINCIPIO DE CONCURRENCIA /

PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD / MECANISMOS DE CONCERTACIÓN /

COLABORACIÓN ARMÓNICA ENTRE LAS AUTORIDADES DE DIFERENTES

NIVELES / ARTICULACIÓN DE COMPETENCIAS SOBRE ORDENACIÓN DE

TERRITORIO / ARTICULACIÓN DE COMPETENCIAS EN MATERIA

ECONÓMICA, SOCIAL Y AMBIENTAL / ARTICULACIÓN DE COMPETENCIAS

EN EXPLORACIÓN Y EXPLOTACIÓN DEL SUBSUELO / MECANISMOS PARA

DIRIMIR LOS CONFLICTOS DE COMPETENCIA ENTRE LA NACIÓN Y LAS ENTIDADES TERRITORIALES / CONSULTA POPULAR EN ASUNTO MINERO ENERGÉTICO - No requiere agotar un procedimiento previo de concertación con las entidades del orden nacional En esta oportunidad la Sala precisa que el desarrollo y aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad se concreta en el ordenamiento jurídico al asignarse competencias y establecerse mecanismos de concertación, colaboración o decisión entre las autoridades de diferentes niveles, por lo que en el evento de existir tensiones en el ejercicio de competencias, se debe acudir en primera medida a las soluciones asignadas por el constituyente y el legislador, siempre bajo la pauta de que si no tuviere desarrollo normativo debe resolverse en favor de las competencias de las autoridades locales, con base en el principio de subsidiariedad. (…) El desarrollo y aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad está contenido en el ordenamiento jurídico al asignarse competencias y establecerse mecanismos de concertación y colaboración armónica entre las autoridades de diferentes niveles, pues el legislador, respetando los principios constitucionales ya comentados, es el que puede establecer estos u otros mecanismos de concertación. En consecuencia, la articulación de competencias sobre ordenación del territorio, establecimiento de políticas en materia económica, social y ambiental (principio de planeación), protección del ambiente y exploración y explotación del subsuelo, debe hacerse

como primera medida con los mecanismos y reglas de coordinación, concurrencia y subsidiariedad consagrados en la Constitución y en las leyes 134 de 1994 (mecanismos de participación ciudadana), 136 de 1994 (funcionamiento de los municipios), 1757 de 2015 (participación democrática), 388 de 1997 (ordenamiento territorial), 507 de 1999 (formulación del POT), 1454 de 2011 (ley orgánica de ordenamiento territorial), 152 de 1994 (ley orgánica del plan de desarrollo), 99 de 1993 (gestión y conservación del medio ambiente) y 685 de 2001 (código de minas), entre otras, sin perjuicio, de otros mecanismos o procedimientos que el legislador prevea en un futuro. Recuérdese que la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial expresamente previó en el artículo 39 que los conflictos de competencia entre la Nación y las entidades territoriales se debían dirimir según la normatividad vigente, hasta que se reglamente el tema por la ley respectiva. Para la promoción de consultas populares en materia mineroenergética no se requiere necesaria u obligatoriamente agotar un procedimiento previo de concertación con las entidades del orden nacional; así lo ha dicho el Consejo de Estado.

FUENTE FORMAL: LEY 99 DE 1993 / 152 DE 1994 / LEY134 DE 1994 / LEY 136

DE 1994 / LEY 388 DE 1997 / LEY 507 DE 1999 / LEY 685 DE 2001 / LEY 1454

DE 2011 / LEY 1757 DE 2015

CONSULTA POPULAR - Noción / CONSULTA POPULAR - Tiene fuerza

vinculante respecto de las autoridades locales [A]l ser la consulta popular una manifestación de la voluntad ciudadanía, tiene fuerza vinculante respecto de las autoridades locales, esto es, alcaldes y concejos municipales. Si dichas autoridades no acatan de manera obligatoria lo dispuesto por la ciudadanía, estarían violando la voluntad popular y el derecho fundamental a la participación ciudadana que informa y rige el ejercicio de las competencias locales.

NOTA DE RELATORÍA: El Consejo de Estado se ha pronunciado en varias oportunidades sobre la posibilidad de convocar a consultas populares para avalar o no la realización de proyectos minero-energéticos, al respecto se puede consultar las siguientes sentencias: del 7 de diciembre de 2016, exp. 11001-03-15000-2016-02396-00(AC), C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas; del 14 de febrero de 2017, exp. 11001-03-15-000-2016-02396-01(AC), C.P. Rocío Araújo Oñate; del 30 de mayo de 2017, exp. 11001-03-15-000-2017-01198-00(AC), C.P.

(E) Stella Jeannette Carvajal Basto; y, del 25 de octubre de 2017, exp. 11001-0315-000-2017-02516-00(AC), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.

MECANISMOS DE ARTICULACIÓN Y COORDINACIÓN DE COMPETENCIAS

ENTRE LA NACIÓN Y LAS ENTIDADES TERRITORIALES / PLAN DE

ORDENAMIENTO TERRITORIAL / PLAN DE DESARROLLO TERRITORIAL /

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO En materia de ordenación del territorio existe una distribución armónica de competencias atendiendo la naturaleza de cada entidad y la cercanía con los ciudadanos, lo que explica que el legislador haya previsto el procedimiento de elaboración de los planes de ordenamiento territorial. Los planes de desarrollo territorial y el plan nacional de desarrollo son también mecanismos idóneos para la articulación y coordinación de las competencias que exigen los artículos 288 y 339 de la Constitución. Por ende, en caso de tensiones, serán esos los mecanismos de concertación a los que se podrá acudir pues son, en principio, los instrumentos jurídicos adecuados para materializar las decisiones que se tomen. El proceso de planeación nacional y territorial también es un mecanismo de concertación entre la Nación y las entidades territoriales, para que en el uso de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad se definan políticas coordinadas para el desarrollo económico, social y ambiental del país y sus entidades territoriales. Este mecanismo de concertación se concreta al fijar la política general y territorial en los planes de desarrollo.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 288 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 339 / CONSTITUCIÓN POLÍTICAARTÍCULO 340 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 341 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 342 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 343 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 344 / LEY 152 DE 1994 - ARTÍCULO 32

COMPETENCIA DE AUTORIDAD MINERA / LICENCIA DE EXPLORACIÓN Y

EXPLOTACIÓN EN MATERIA MINERA / COMPETENCIA DE AUTORIDAD

TERRITORIAL / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE COORDINACIÓN /

APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE CONCURRENCIA / APLICACIÓN DEL

PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD / AUTONOMÍA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES / PRINCIPIO DE PLANEACIÓN Las licencias de exploración y explotación en materia minera las confiere la autoridad minera. Pero esa competencia no se opone a las propias de las autoridades territoriales atinentes a los planes, principios y normas de ordenación territorial, ni a las normas que sobre el patrimonio ecológico, cultural e histórico hayan expedido los concejos municipales. En materias minero-energética, ambiental y de ordenación del territorio se aplican los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad consagrados en el artículo 288 de la Constitución, que operan en doble vía. Ello exige su armonización, tomando como pauta fundamental, según el caso, lo dicho por la Corte Constitucional y el legislador sobre el principio de subsidiariedad y, por aquella, la Corte, y, el Consejo de Estado sobre la autonomía de las entidades territoriales. (…) El ejercicio de las competencias por parte de las autoridades nacionales y territoriales se informa no solo en los principios de concurrencia, coordinación y subsidiariedad, sino también en el principio de planeación, de manera tal que el desarrollo urbano, económico, social, ecológico de las entidades locales -autonomía territorialy los intereses macroeconómicos y de bienestar general propios de la actividad mineroenergética -unidad nacional-, no obedezcan a decisiones aisladas e inconsultas

sino a políticas coherentes y armónicas de los intereses locales y nacionales. Los mecanismos descritos aquí son algunos de los que prevén la Constitución y la ley, sin perjuicio, naturalmente, de que puedan establecerse otros.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 288 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 1 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 6 / LEY 388 DE 1997ARTÍCULO 8 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 9 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 10 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 14 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 20 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 24 / LEY 507 DE 1999 - ARTÍCULO 1 PARÁGRAFO 4 / LEY 1454 DE 2011 - ARTÍCULO 2 / LEY 99 DE 1993 - ARTÍCULO 63

NOTA DE RELATORÍA: En la providencia se realiza una línea jurisprudencial de las sentencias dictadas por la Corte Constitucional, en las que se analizó la tensión existente entre las competencias locales y las nacionales en materia ambiental y minero-energética, de ordenación del territorio y de defensa del patrimonio ecológico. La línea jurisprudencial se compone de las siguientes providencias: C-339 de 2002, T-123 de 2009, C-983 de 2010, C-395 de 2012, C123 de 2014, C-273 de 2016, C-035 de 2016, C-298 de 2016, C-389 de 2016, T445 de 2016, A053 de 2017. En estas decisiones, la Corte estableció pautas generales para zanjar la tensión, en aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. Las conclusiones de la línea jurisprudencias son: a) Las autoridades nacionales y territoriales tienen competencias compartidas de lo que se deriva la necesidad de coordinación. b) Si no se logra o no es posible una concertación entre las autoridades, prima la competencia de las entidades territoriales en virtud del principio de subsidiariedad, por ser la instancia más cercana al ciudadano. c) Las consultas populares son factibles en virtud de derecho a la participación ciudadana. d) En materia minero-energética es posible la consulta popular. Y, e) Los municipios, en ejercicio de sus competencias y con el fin de garantizar la protección de su medio ambiente y regular los usos del suelo, pueden prohibir la explotación minero–energética en su jurisdicción; así lo dijo expresamente la Sala Plena de la Corte Constitucional en el auto A053 de 2017 al aclarar el alcance e interpretación de las sentencias T-445 de 2016 y C123 de 2014.

PROPIETARIO DEL SUBSUELO / EXPLORACIÓN Y EXPLOTACIÓN DEL

SUBSUELO / COMPETENCIA DEL NIVEL CENTRAL Y DE LAS ENTIDADES

TERRITORIALES / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE CONCERTACIÓN /

PRINCIPIO DE COORDINACIÓN / PRINCIPIO DE CONCURRENCIA /

PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD

[C]uando los artículos 332 y 334 de la Constitución atribuyen al Estado, no a la Nación, la propiedad sobre los recursos del subsuelo y la facultad de decidir sobre

su explotación, debe entenderse que tanto los órganos del nivel central como las demás entidades territoriales tienen competencia en la materia. Esas disposiciones no privilegien la posición de la Nación en la determinación de las políticas relativas a la explotación de los recursos naturales; todo lo contrario, al referirse al Estado, el constituyente incluyó tanto a la Nación como al conjunto de las entidades territoriales, quienes deberán adoptar de manera concertada las decisiones sobre la materia. (…) [E]l artículo 317 define el concepto de autoridad minera o concedente, entendiendo por tal al Ministerio de Minas y Energía o en su defecto a la autoridad nacional que tenga a su cargo asuntos como la administración de los recursos mineros, la promoción de los aspectos atinentes a la industria minera, entre otros. Ahora bien, la Sala entiende que para los casos en los cuales se asignan competencias a la autoridad minera, las mismas deberán cumplirse teniendo en consideración los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad según las reglas que ya han sido reseñadas, pues esos principios operan en doble vía, bajo la idea explícita del constituyente de que es el Estado colombiano, no la Nación, la propietaria del subsuelo. Por eso, no puede hablarse de una competencia exclusiva de esta última. Eso explica que las licencias de exploración y explotación las confiere la autoridad minera, pero antes de concederlas debe consultar los planes y normas de ordenamiento territorial, los planes de desarrollo económico y social, así como las normas que sobre el patrimonio ecológico, cultural e histórico hayan expedido los concejos municipales.

Igualmente, en virtud de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, la autoridad minera no puede desconocer dichas normas al determinar zonas de reserva minera. Si bien es cierto que el Código de Minas le atribuye a la autoridad minera una competencia prevalente en esta materia, no es menos cierto que también se contemplan competencias y delegaciones específicas para los entes territoriales, además de la obligación constitucional de respetar las competencias que tienen los municipios y distritos.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 332 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 334 / LEY 685 DE 2001

COMPETENCIA DE LOS MUNICIPIOS PARA ADELANTAR CONSULTAS

POPULARES SOBRE PROYECTOS Y ACTIVIDADES EN MATERIA MINERO

ENERGÉTICA / DERECHO A LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA /

RESTRICCIONES A LA FACULTAD DE LOS ENTES TERRITORIALES PARA

ADELANTAR CONSULTAS POPULARES / DEMOCRACIA PARTICIPATIVA / MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN DIRECTA Para la Sección es claro que los municipios tienen facultad para adelantar consultas populares relacionadas con la prohibición o autorización para desarrollar en su territorio actividades minero-energéticas. Esta competencia tiene sustento, además, en el derecho fundamental de participación ciudadana que tienen las comunidades en los asuntos de trascendencia local. (…) [L]os municipios y distritos, además de ser competentes, tienen la obligación de realizar consultas populares cuando ese tipo de actividades impliquen cambios significativos y transformación de las actividades tradicionales de su territorio. (…) La facultad de

los entes municipales para adelantar consultas populares tiene algunas restricciones. El artículo 18 de la Ley 1757 de 2015 indica que no se pueden presentar consultas populares sobre las siguientes materias: las que sean de iniciativa exclusiva del Gobierno, de los gobernadores o de los alcaldes; presupuestales, fiscales o tributarias; relaciones internacionales; concesión de amnistías o indultos, ni sobre la preservación y restablecimiento del orden público. De igual manera la Ley 134 de 1994 en su artículo 50 señala que no se podrán realizar consultas sobre temas que modifiquen la Constitución. Salvo tales excepciones, es factible el ejercicio de ese mecanismo de participación democrática. Aunada a las competencias constitucionales y legales que permiten la convocatoria a consulta popular, la Sección considera que la participación democrática es un argumento adicional que permite a los ciudadanos manifestarse sobre los asuntos que inciden de manera directa en su entorno territorial, como ocurre respecto de la intervención del suelo con actividades minero-energéticas. La democracia participativa hace parte integral del modelo institucional consagrado en la Constitución de 1991, en el cual se articulan los mecanismos de representación tradicional con aquellos de participación directa como el plebiscito, el referéndum, la consulta popular, entre otros, los cuales acercan al ciudadano a la gestión y decisión sobre asuntos públicos, económicos y sociales.

FUENTE FORMAL: LEY 1757 DE 2015 - ARTÍCULO 18 / LEY 134 DE 1994ARTÍCULO 50

VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN - No se configura / ALCANCE

DE LA COMPETENCIA DE LOS MUNICIPIOS PARA REGLAMENTAR EL USO

DEL SUELO RESPECTO A LA ACTIVIDAD MINERA Y PETROLERA /

AUTONOMÍA TERRITORIAL / DEMOCRACIA PARTICIPATIVA / CONSULTA

POPULAR / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO AMBIENTAL /

PROPIETARIO DEL SUBSUELO / COMPETENCIA DE LOS MUNICIPIOS PARA

ADELANTAR CONSULTAS POPULARES SOBRE PROYECTOS Y ACTIVIDADES EN MATERIA MINERO ENERGÉTICA Lo expuesto permite concluir que el cargo de violación directa de la Constitución, por desconocer las competencias de la Nación en materia ambiental y mineroenergética y por falta de competencia de los alcaldes para convocar consultas populares en esa materia, no está llamado a prosperar toda vez que: 1.- La consulta popular es una de las expresiones de la democracia participativa que permite a los ciudadanos tomar decisiones en temas de trascendencia local como lo es la destinación del territorio a la industria minero-energética. Las entidades locales conocen de manera directa y con un alto grado de proximidad las necesidades de su comunidad, por lo que la autonomía territorial tiene un nexo directo con la democracia. 2.- Los municipios, en el marco de sus competencias, están facultados constitucional y legalmente para regular el ordenamiento territorial y el uso del suelo, por lo que pueden acudir a la ciudadanía para solicitar su consentimiento o no para el desarrollo de tales actividades. 3.- El ordenamiento jurídico no prevé la obligación de los municipios de concertar o incluir en el proceso de consulta popular a las entidades del orden nacional. El ordenamiento

territorial y el uso del suelo son competencia de los municipios y distritos, por lo que pueden ser materia de iniciativa popular en el orden local. 4.- La consulta popular y el procedimiento administrativo ambiental son dos instancias diferentes. No es válido el argumento según el cual el trámite ambiental es más idóneo para intervenir en procura de la protección del medio ambiente, considerando que: - Tanto la consulta popular como el procedimiento administrativo ambiental tienen regulación jurídica especial. (…) El mecanismo de la consulta popular es una instancia característica de la democracia participativa, que busca legitimar planes y proyectos en aspectos que de manera directa inciden en el espacio local y más próximo de los ciudadanos. Por otro lado, la participación en el trámite de expedición, modificación o cancelación de permisos o licencias, hace parte de un procedimiento administrativo ambiental que además busca la intervención de cualquier persona natural o jurídica o privada, para señalar impactos técnicos, sociales o ambientales de un proyecto determinado. 5.- Cuando los artículos 332 y 334 de la Constitución atribuyen al Estado, no sólo a la Nación, la propiedad sobre los recursos del subsuelo y la facultad de decidir sobre su explotación, no puede entenderse, como lo hace la parte recurrente y sus coadyuvantes, que los únicos competentes para tomar decisiones sobre estos asuntos son los órganos del nivel central y que, por ende, los alcaldes son incompetentes para convocar consultas populares en materia minero-energética.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 40 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 105 / CONSTITUCIÓN POLÍTICAARTÍCULO 332 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 334 / LEY 134 DE 1994 - ARTÍCULO 51 / LEY 136 DE 1994 - ARTÍCULO 33 / LEY 1757 DE 2015 / LEY 99 DE 1993

NO SE CONFIGURA EL DEFECTO DE VIOLACIÓN DIRECTA DE LA

CONSTITUCIÓN / NO SE CONFIGURA EL DEFECTO DE DESCONOCIMIENTO

DEL PRECEDENTE / COMPETENCIA DEL ALCALDE PARA CONVOCAR

CONSULTA POPULAR EN RELACIÓN AL DESARROLLO DE ACTIVIDADES MINERO ENERGÉTICAS / INICIATIVA DE CONSULTA POPULAR - No requiere concertación con autoridades mineras nacionales / APLICACIÓN DEL

PRINCIPIO DE COORDINACIÓN / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE

CONCURRENCIA / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD /

REQUISITO DE CONCERTACIÓN - Alcance

[E]s claro que respecto de la providencia objeto de la acción no se configuraron los defectos alegados por el accionante y sus coadyuvantes, esto es, la violación de la Constitución y del precedente, toda vez que: a) El alcalde de Jesús María (Santander) sí tenía competencia para convocar una consulta popular en su jurisdicción a fin de determinar si la ciudadanía estaba o no de acuerdo con el desarrollo de actividades minero-energéticas en el municipio. b) No era necesario que el alcalde de Jesús María concertara con las autoridades mineras nacionales la iniciativa de la consulta popular. La aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, no impide la convocatoria y realización de la consulta popular, en tanto el requisito de concertación entre entidades del orden

local y nacional, no debe ser anterior a la decisión que tomen los habitantes en ejercicio del mecanismo de participación. c) Serán los actos administrativos proferidos para implementar la voluntad popular los que deberán tomar las medidas necesarias para materializar el resultado de la votación, de acuerdo con las reglas establecidas en esta providencia. CONSULTA POPULAR - No requiere análisis de impacto fiscal / CONSULTA POPULAR - No ordena gasto [N]o es necesario que el trámite de las consultas populares incluya el análisis de impacto fiscal, toda vez que: a) La Ley 1757 de 2015 no lo exige expresamente. b) En términos generales, el objetivo de la Ley 819 de 2003 es el de racionalizar la actividad fiscal y hacer sostenible la deuda pública. Por eso, la promoción y desarrollo de consultas populares no requiere de análisis de impacto fiscal, pues en estas etapas no se registra el ejercicio de actividad fiscal o de endeudamiento. Las consultas populares, per se, no ordenan gastos, pues no incorporan mandatos para asumir compromisos que afecten las apropiaciones presupuestales de una vigencia fiscal determinada. c) El evento regulado por el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 difiere del trámite de las consultas populares, pues si bien este mecanismo de participación podría dar lugar a la expedición de actos normativos, lo cierto es que no se trata propiamente de un proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que es el evento que regula el artículo 7 de la Ley 819 de 2003. Fuera de lo anterior, las consultas populares no siempre dan lugar a la expedición de

normas. Puede ocurrir que la pregunta sometida a consulta no supere el umbral mínimo de participación y que ahí finalice la actuación.

FUENTE FORMAL: LEY 1757 DE 2015 / LEY 819 DE 2003 / LEY 819 DE 2003ARTÍCULO 7

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá, D.C., cinco (05) de abril de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-02389-01(AC)

Actor: MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER La Sala decide la impugnación interpuesta contra la sentencia del 3 de noviembre de 2017 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que en el trámite de la acción de tutela de la referencia, resolvió lo siguiente: “Primero: Declarar improcedente la acción de tutela instaurada por el Ministerio de Minas y Energía en contra del Tribunal Administrativo de Santander, de acuerdo con lo aquí expuesto (…)”1.

ANTECEDENTES

1. Pretensión El Ministerio de Minas y Energía solicita se declare “la inconstitucionalidad de la consulta popular convocada en Jesús María (Santander)”, debido a la vulneración de su derecho al debido proceso por parte del Tribunal Administrativo de Santander al determinar la constitucionalidad de la consulta en providencia del 24

de julio de 2017. 1 Folio 273 del expediente.

2. Hechos El sustento fáctico de la solicitud de amparo corresponde al siguiente: - En ejercicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 1757 de 2015, el concejo municipal de Jesús María (Santander) emitió concepto de conveniencia para la convocatoria de consulta popular en la que se formularía la siguiente pregunta: “¿Está usted de acuerdo sí o no que en la jurisdicción del Municipio de Jesús María Santander, se realicen actividades de exploración y explotación minera y petrolera?”. - El 31 de mayo de 2017, el Presidente del concejo municipal remitió el concepto de conveniencia al Tribunal Administrativo de Santander, con el fin de que se pronunciara sobre la constitucionalidad de la convocatoria a consulta, de conformidad con lo establecido en el literal b) del artículo 21 ibídem. - Durante el período de fijación en lista previsto para este procedimiento se presentaron varias intervenciones, sin que se registrara la del Ministerio de Minas y Energía. - Mediante providencia del 24 de julio de 2017, el Tribunal Administrativo de Santander declaró la constitucionalidad del texto de la pregunta que se pretendía elevar a consulta popular. Esta decisión se fundamentó en los siguientes argumentos: Promoción de la iniciativa de consulta popular. El alcalde era competente para convocar la consulta popular, puesto que se cumplieron las exigencias de los artículos 51 y 53 de la Ley 134 de 1994, esto es, se abordó un asunto de orden municipal y se contó con el concepto de conveniencia favorable del concejo

municipal. Las autoridades nacionales deben acordar con las autoridades territoriales ciertas materias, mediante la aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, según se señaló en la C-123 de 2014. Sin embargo, ello no impide la convocatoria y realización de la consulta popular, puesto que ese requisito de concertación no debe ser anterior a la decisión que tomen los habitantes en ejercicio del mecanismo de participación2. 2 En palabras del accionante: “… no puede considerarse que los mandatarios locales de los municipios o departamentos en que se realice actividad minera, estén privados para formular consultas sobre esos asuntos a los habitantes de los municipios, toda vez que en su momento se Viabilidad de consulta sobre temas mineros en entes municipales. Es posible convocar a consulta popular para que los habitantes de un municipio decidan sobre reglamentación de usos del suelo, lo que incluye la definición de los aspectos relacionados con los territorios en los que se pretenda el desarrollo de actividades mineras. Legalidad de la pregunta. La pregunta objeto de revisión no era confusa, ni sugestiva, por lo que no afectaba la libertad de elección de las personas a consultar.

3. Fundamentos de la acción Para el Ministerio de Minas y Energía la solicitud de amparo es procedente porque el Tribunal Administrativo de Santander incurrió en dos defectos: el de violación directa de la Constitución y el relativo al desconocimiento del precedente. 3.1. Violación directa de la Constitución. 3.1.1. A juicio del recurrente, la decisión del Tribunal Administrativo de Santander desconoce los siguientes artículos constitucionales: 288, 105, 365, 334, 79 y 90.

3.1.2. El artículo 288 porque se reconoce una autonomía territorial irrestricta, cuando el ordenamiento constitucional prevé una actuación orientada bajo los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, tal como lo ha reconocido la Corte Constitucional, entre otras, en la sentencia C-123 de 2014. Este proceder implica el vaciamiento de competencias asignadas a entidades nacionales como la Autoridad Nacional de licencias Ambientales -en adelante ANLAy las Corporaciones Autónomas Regionales -en adelante CAR-. Por demás, la actividad minero-energética es de interés general y de utilidad pública, lo que implica la posibilidad de que autoridades del orden nacional la regulen sin desconocer la autonomía territorial. Dicho aspecto es relevante toda vez que los recursos no renovables del sub-suelo son propiedad del Estado, no de los entes territoriales, según el artículo 332 constitucional. 3.1.3. El artículo 105, por la incompetencia del alcalde para promover la consulta popular, ya que el tema minero y, en general, los asuntos de explotación de recursos naturales no renovables, son de competencia de las entidades del orden nacional, lo que excede las cuestiones meramente locales para las que se habilita el mecanismo de participación ciudadana promovido en el caso concreto3. ordenó que las decisiones relativas a la ejecución de proyectos mineros fueran concertados entre las entidades de orden nacional y territorial en aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos en el art. 288 de la Constitución política; de tal forma que atendidos los mecanismos de participación ciudadana es perfectamente claro y viable que

antes de realizar ese diálogo se permita a los ciudadanos manifestarse”. 3 Esta posición se apoyó, entre otros, en la sentencia T-123 de 2009 por medio de la que se destacó la imposibilidad de que mediante consulta popular se impartiera orden a autoridad ambiental del orden nacional dentro de un proceso de licenciamiento de un relleno sanitario. Además, porque no se cumplieron los requisitos establecidos en la ley aplicable: no se acreditó la amenaza de creación de un cambio significativo en el uso del suelo del municipio de Jesús María (Santander), ni la transformación consecuencial en las actividades tradicionales de ese ente territorial, tal como lo exige el artículo 33 de la Ley 136 de 1994. 3.1.4. Los