CE-11001-03-15-000-2017-02493-00(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Niega el amparo de los derechos al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia / AUSENCIA DE DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - Las sentencias invocadas por el accionante no son aplicables al caso bajo examen pues no se refieren a la necesidad de realizar estudios técnicos previa imposición de la contribución de valorización Al respecto, sea lo primero indicar que las sentencias invocadas como precedente desconocido desarrollan, en sede de control de constitucionalidad, el alcance de los principios de legalidad y representación democrática en materia tributaria respecto de la contribución de valorización. Aunado a ello, debe precisarse que en las mismas, la Corte Constitucional no fijó ni estableció la obligación de realizar estudios técnicos previos a la imposición de aquella contribución especial. (…) [E]l Tribunal Administrativo del Quindío sustentó su decisión en el acervo probatorio arrimado al proceso ordinario, sin desconocer de modo alguno el precedente constitucional de las sentencias C-155 y 525 de 2003, pues el objeto de la Litis se circunscribió a cuestionar la necesidad realizar estudios técnicos de parte de un grupo de ingenieros previa imposición de la contribución de valorización, tema sustancialmente diferente de aquellas, comoquiera que, tal como se señaló líneas atrás, dichas sentencias desarrollan en su ratio decidendi el alcance de los principios de legalidad y representación democrática en materia tributaria respecto de aquella carga impositiva. (…). En consecuencia, la Sala concluye que las circunstancias propias del presente asunto no satisfacen los presupuestos

jurisprudenciales para la procedencia del amparo constitucional, porque el Tribunal Administrativo del Quindío no desconoció el precedente emanado de la Corte Constitucional, toda vez que el parámetro jurisprudencial que invoca el accionante en esta instancia no resulta aplicable al caso, si se tiene en cuenta que el objeto del litigio en sede ordinaria nunca cuestionó la legalidad de los actos demandados de cara a los principios de legalidad y representación democrática de los tributos, y en tal sentido se negará el amparo deprecado.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 230 / DECRETO 1382 DE 2000ARTÍCULO 1 NUMERAL 2 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 137 / LEY 169 DE 1896 - ARTÍCULO 4

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales cuando se vulneran derechos fundamentales, consultar: Consejo de Estado, sentencia del 31 de julio de 2012, exp.11001-03-15-000-200901328-01(AC), C.P. María Elizabeth García González. Sobre los requisitos especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, ver: Corte Constitucional, sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. Respecto al precedente vertical, ver: Corte Constitucional, sentencia T-468 de 05 de junio de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Bogotá D.C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-02493-00(AC)

Actor: NÉSTOR FABIÁN HERRERA FERNÁNDEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO Y OTRO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide la acción de tutela presentada por el señor NÉSTOR FABIÁN HERRERA FERNÁNDEZ en contra del Tribunal Administrativo del Quindío y el Juzgado Tercero Administrativo de Armenia.

I. ANTECEDENTES 1.1.- Pretensiones 1 .

El señor NÉSTOR FABIÁN HERRERA FERNÁNDEZ presentó acción de tutela por considerar vulnerados sus derechos al debido proceso, a la igualdad y acceso a la administración de justicia, con ocasión a la sentencia de segunda instancia2 que confirmó la decisión proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Armenia, por medio de la cual fueron negadas a las pretensiones de la demanda de simple nulidad3 identificada bajo el radicado 2016-00075. En consecuencia, solicitó que se «[ordene] al Tribunal Administrativo del Quindío, que en término no superior CUARENTA Y OCHO HORAS, debe proferir sentencia dentro del expediente 63001333300320160007501 […] conforme a los términos

concebidos en el precedente judicial […]». 1.2.- Hechos.

1. El 9 de febrero de 2016, los señores SABEL REINERIO ARÉVALO ARÉVALO y NÉSTOR FABIÁN HERRERA HERNÁNDEZ, actuando en nombre propio, presentaron acción contenciosa tendiente a obtener la nulidad parcial

(simple nulidad, artículo 137, Ley 1437 de 2011 – CPACA) de los Acuerdos 17 de 1 Folio 9 del expediente. 2 Providencia de 1 de junio de 2017. 3 Providencia de 15 de abril de 2015. agosto de 2012 y 20 del 23 de octubre de 2014 proferidos por el Concejo Municipal de Armenia, por considerar que los mismos desconocían normas de carácter nacional tales como las Leyes 25 de 1921, 113 de 1937, 1 de 1943, y los Decretos ley 868 de 1956 y 1604 de 1966.

2. Mediante sentencia dictada en audiencia de 2 de septiembre de 2016, el Juzgado Tercero Administrativo de Armenia negó las pretensiones de la demanda; contra esta decisión la parte demandante presentó recurso de apelación.

3. El día 1 de junio de 2017, el Tribunal Administrativo del Quindío resolvió confirmar la sentencia de primera instancia. 1.3.- Fundamentos jurídicos de la solicitud de tutela 4 .

El accionante señaló como fundamento de sus pretensiones que el Tribunal Administrativo del Quindío desconoció el precedente judicial de la Corte Constitucional, específicamente las sentencias C-155 y C-525 de 2003, por medio

de las cuales aquel alto tribunal señaló que para la imposición de contribución de valorización es necesaria la realización de estudios técnicos que permitan identificar la clase de obra a ejecutar, sus costos y la forma de distribución de estos últimos. Arguyó que si bien es cierto el funcionario judicial puede apartarse del precedente vertical mediante el despliegue de una carga argumentativa razonada y suficiente que sustente las razones del apartamiento, en el caso concreto la providencia atacada carece de dicha argumentación, lo que configuró una vulneración a sus derechos fundamentales. 1.4.- Trámite procesal. A través de auto calendado el 2 de octubre de 2017, el despacho sustanciador (i) admitió la tutela de la referencia, (ii) ordenó notificar (a) como accionados a la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío y al Juzgado Tercero Administrativo de Armenia, y (b) como terceros interesados en las resultas del proceso al municipio de Armenia – Concejo Municipal y a los señores SABEL 4 Folios 6 a 8 del expediente.

REINERIO ARÉVALO ARÉVALO y ÁLVARO ANTONIO RAMÍREZ TOBÓN5.

1.5.- Informes. El Tribunal Administrativo del Quindío presentó escrito de intervención en el que solicitó se declare improcedente la acción constitucional de la referencia por considerar que: (i) la tutela fue utilizada como un «[…] recurso de instancia […]» para «[…] [dejar] sin efectos una decisión judicial ejecutoriada […]»: (ii) la sentencia proferida por el ad quem «[…] se sustentó en una valoración integral de la prueba que se incorporó al expediente, bajo una tesis central: no se probaron

las causales de nulidad de los actos administrativos cuestionados […]»; (iii) no existe violación alguna al debido proceso pues se garantizó el derecho de defensa, el de contradicción y se cumplieron las etapas procesales correspondientes; y (iv) no se vislumbra afectación alguna a la igualdad pues no concurre un parámetro referencial que permita decir que existe diferencia de trato6. El Juzgado Tercero Administrativo de Armenia deprecó que se deniegue la solicitud de amparo, pues considera que la providencia enjuiciada está debidamente soportada en la normatividad vigente y aplicable al caso concreto7. Por su parte los terceros interesados guardaron silencio.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

2.1.- Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 2 del artículo 1 del Decreto 1382 de 20008, esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente acción constitucional contra el Tribunal Administrativo del Quindío y el Juzgado Tercero Administrativo de Armenia. 2.2.- Problema Jurídico. 5 Folio 46 del expediente. 6 Folios 56 a 58 y 69 a 71 del expediente. 7 Folio 60 del expediente. 8 Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. Corresponde a esta Sala de Subsección determinar si el Tribunal Administrativo del Quindío, al expedir la sentencia de 1 de junio de 2017, que confirmó el fallo de primera instancia dictado por el Juzgado Tercero Administrativo de Armenia, incurrió en un defecto por desconocimiento del precedente por presuntamente

separarse de los parámetros jurisprudenciales establecidos en las sentencias C155 y C-525 de 2003 de la Corte Constitucional. 2.3.- La acción de tutela contra decisiones judiciales. En términos generales y de acuerdo con la jurisprudencia constitucional vigente9, aceptada mayoritariamente por la Sala Plena de esta Corporación10, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales. Ello en atención a que el ejercicio de la judicatura, como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece; y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, sin importar su linaje, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando se desbordan los límites que la Carta le impone. Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las irregularidades que allí surjan son subsanables en el contexto del proceso. De ahí que la Corte Constitucional estructurara, después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de

los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales. 9 Corte Constitucional, sentencia C – 590 de 8 de junio de 2005, magistrado ponente: JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO. 10 Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia de 31de julio de 2012, radicación número: 11001-0315-000-2009-01328-01(IJ), Consejera ponente doctora MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ. De tal suerte, que en la sentencia C-590 de 200511, la mencionada Corporación erigió como requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales los que se mencionan a continuación: i) Que la providencia impugnada no se trate de una sentencia de tutela; ii) El deber del actor de precisar los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; iii) El deber del actor de cumplir con el requisito de subsidiariedad de la acción, al no contar o haber agotado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales en sede del juez natural; iv) Cumplir con el requisito de inmediatez de la acción; y, finalmente, v) Acreditar que el asunto es de evidente relevancia constitucional. Aunado a ello, en la citada providencia la Corte Constitucional indicó que son requisitos o causales especiales, para que proceda la acción en el caso concreto, que esta adolezca de alguno de los siguientes defectos: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o

sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución12. En tal sentido, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es excepcional, y en consecuencia, de allí que la interpretación de los requisitos generales y de los defectos específicos en la providencia, deba ser restrictiva. 2.3.1.- En el presente caso, advierte la Sala que pretensión de amparo constitucional cumple con los requisitos generales diseñados por la jurisprudencia, que habilitan su interposición, comoquiera que: 11 Corte Constitucional, sentencia C – 590 de 8 de junio de 2005, magistrado ponente: JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO. 12 Estos defectos, para la Corte Constitucional, «tocan con la procedencia misma del amparo», en los términos del fundamento jurídico 23 de la sentencia C-590 de 2005. 2.3.1.1. En efecto, la providencia impugnada vía tutela es una sentencia dictada en sede ordinaria dentro del trámite de una acción contenciosa con medio de control de simple nulidad (artículo 137 del CPACA). 2.3.1.2. Los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados se encuentran plenamente individualizados. 2.3.1.3. Así mismo, se encuentra que la providencia objeto de tutela carece de recursos ordinarios y/o extraordinarios para obtener el amparo constitucional. 2.3.1.4. Se advierte igualmente que la interposición del mecanismo constitucional

se dio en un lapso «razonable y proporcionado», contado desde la fecha de ejecutoria de la decisión cuestionada (9 de junio de 2017) hasta la radicación de la acción de tutela en la Secretaría General de esta Corporación (18 de septiembre de 2017). 2.3.1.5. Finalmente el asunto a resolver es de marcada relevancia constitucional, en la medida que se centra en establecer una presunta violación iusfundamental como consecuencia del supuesto desconocimiento del precedente. A continuación se entrará a analizar el cargo endilgado a la providencia de 1 de junio de 2017. 2.3.2.- Desconocimiento del precedente. La Corte Constitucional, al efectuar el estudio de exequibilidad respecto del artículo 4 de la Ley 169 de 189613, precisó que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 230 Superior, los jueces sólo están sometidos al imperio de la ley y por tanto no están obligados a fallar en la misma forma como lo han hecho en casos anteriores, siempre y cuando, «expongan clara y razonadamente los fundamentos jurídicos que justifican su decisión». Por tal razón, el mismo Tribunal Constitucional consideró en la precitada sentencia C-590 de 2005, que el desconocimiento injustificado del precedente judicial por parte del juez, constituye una causal especial de procedibilidad de la acción de tutela. 13 Corte Constitucional. Sentencia C-836 de 2001. Respecto del precedente vertical14, la jurisprudencia constitucional ha sido enfática en sostener, que la autonomía del juez se encuentra limitada por el respeto hacia las decisiones proferidas por los jueces de superior jerarquía y, en especial, por

los órganos de cierre en cada una de las jurisdicciones. A esta conclusión ha llegado en consideración a: 1) el principio de igualdad, que es vinculante para todas las autoridades, e incluso, para algunos particulares que exige, que supuestos fácticos iguales se resuelvan de la misma manera y por consiguiente, con la misma consecuencia jurídica; 2) el principio de cosa juzgada, que otorga a los destinatarios de las decisiones jurídicas, seguridad jurídica y previsibilidad de la interpretación, pues si bien es cierto, el derecho no es una ciencia exacta, sí debe existir certeza razonable sobre la decisión; 3) la autonomía judicial, que no puede desconocer la naturaleza reglada de la decisión judicial, pues sólo la interpretación armónica de esos dos conceptos garantiza la eficacia del Estado de Derecho; 4) los principios de buena fe y confianza legítima, que imponen a la Administración un grado de seguridad y consistencia en las decisiones, pues existen expectativas legítimas con protección jurídica; y 5) por razones de racionalidad del sistema jurídico, porque es necesario un mínimo de coherencia a su interior15. Así, el precedente judicial vinculante está constituido por aquellas consideraciones jurídicas que están cierta y directamente dirigidas a resolver el asunto fáctico sometido a consideración del juez, es decir, está ligado a la ratio decidendi o razón central de la decisión anterior, la que al mismo tiempo, surge de los presupuestos fácticos relevantes de cada caso16. De esta forma, la Corte Constitucional recordó que la ratio decidendi «[…] i) corresponde a la regla que aplica el juez en el caso

concreto, ii) se determina a través del problema jurídico que analiza en relación con los hechos del caso concreto y iii) al ser una regla debe ser seguida en todos los casos que se subsuman en la hipótesis prevista en ella […]». Ahora bien, a pesar de la marcada importancia de la regla de vinculación a la ratio decidendi y el respeto por el precedente, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que tal entendimiento no puede ser absoluto, pues no se trata de petrificar la interpretación judicial ni de convertir el criterio de autoridad en el único posible para resolver un asunto concreto. Se trata simplemente de armonizar y salvaguardar los principios constitucionales que subyacen a la defensa del 14 Corte Constitucional. Sentencia T-468 de 2003. 15 Sentencia C-447 de 1997. 16 Sentencia T-049 de 2007. precedente. Por consiguiente, si el juez en su sentencia justifica de manera suficiente y razonable el cambio de criterio respecto de la línea jurisprudencial que ha seguido en casos sustancialmente idénticos, quedan salvadas las exigencias de la igualdad y de la independencia judicial; por tanto no podrá reprocharse a la sentencia arbitrariedad ni inadvertencia y el juez no habrá efectuado entre los justiciables ningún género de discriminación17. Sin pretender sistematizar todas las situaciones que pueden dar lugar a que un juez unitario o colegiado se aparte del precedente judicial, es posible indicar que un cambio en la jurisprudencia puede provenir de una modificación del ordenamiento jurídico, o de una drástica transformación de las condiciones sociales en las que se adoptaron aquellas decisiones, haciendo incoherente una

interpretación del derecho frente al contexto social actual. De igual manera, puede un juez apartarse del precedente cuando el caso juzgado encuentra serias diferencias que justifican un tratamiento diverso a la situación objeto de estudio. En tales situaciones el juez está relevado de obedecer a las decisiones judiciales previas, aunque en cualquier caso debe cumplir una carga de transparencia, identificando los precedentes relevantes; de suficiencia, dando a conocer las razones que en su concepto justifican el cambio de dirección decisional y precisando por qué esa modificación lleva a una mejor interpretación del orden jurídico y, además de ello, reporta mayores beneficios que el detrimento en la seguridad jurídica y la igualdad que se derivará de la desobediencia al precedente18. En otros términos, sólo los cambios de jurisprudencia no justificados o no advertidos de manera franca serán pasibles de control de manera excepcional por parte del juez de tutela, en tanto que constituyen manifestaciones de arbitrariedad por parte del Juez que dejan irrealizadas la igualdad de quienes se encuentran en idénticas circunstancias frente a la Ley. 17 Sentencia T-123 95. 18 En materia Contencioso Administrativa el reconocimiento del precedente como fuente importante de estabilidad y de garantía del derecho a la igualdad lo constituye el mecanismo de extensión de la jurisprudencia, consagrado en el artículo 102 del nuevo CPACA; y, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, artículo 256 y siguientes ibídem. 2.4.- Del caso concreto. En el presente asunto, se censura la sentencia de 1 de junio de 2017, mediante la

cual el Tribunal Administrativo del Quindío, en sede de apelación, confirmó la decisión del a quo y negó la pretensión de simple nulidad del accionante respecto los Acuerdos 17 de agosto de 2012 y 20 del 23 de octubre de 2014 proferidos por el Concejo Municipal de Armenia, pues en entender del accionante, esta providencia desconoció los parámetros jurisprudenciales establecidos por la Corte Constitucional en las sentencias C-155 y 525 de 2003. Al respecto, sea lo primero indicar que las sentencias invocadas como precedente desconocido desarrollan, en sede de control de constitucionalidad19, el alcance de los principios de legalidad y representación democrática en materia tributaria respecto de la contribución de valorización. Aunado a ello, debe precisarse que en las mismas, la Corte Constitucional no fijó ni estableció la obligación de realizar estudios técnicos previos a la imposición de aquella contribución especial. En tal sentido, la sentencia C-155 de 2003, dispone: «Teniendo en cuenta que la acusación de inconstitucionalidad no es otra que el desconocimiento del principio de legalidad de los tributos, particularmente en cuanto al principio de predeterminación, la Corte analizará ahora si el Decreto acusado establece o no los elementos del gravamen y si, respecto de la tarifa, señala el sistema y el método para definir los costos y beneficios, así como la forma de hacer su distribución. […] De acuerdo con lo anterior y teniendo en cuenta que el Decreto 1604 de 1966 no señaló ni el sistema ni el método para que las autoridades administrativas fijen la tarifa de la contribución de valorización, la Corte considera que la

expresión “ naciona l ”, contenida en el artículo 1º de ese decreto, desconoce el principio de legalidad tributaria y así será declarado en esta sentencia. En consecuencia, ninguna autoridad administrativa del orden nacional podrá fijar la tarifa de la contribución por valorización hasta tanto el Congreso señale el sistema y el método para que esas entidades puedan hacerlo. No sucede lo mismo frente a las entidades territoriales, porque como se trata de una competencia compartida entre el Congreso y los diferentes órganos de representación popular, las asambleas departamentales o los concejos municipales, según el caso, pueden (en este caso deben) señalar el sistema y el método para fijar la tarifa, estando facultados incluso para concretarla directamente en situaciones específicas. 19 Respecto del Decreto 1604 de 1966. Según fue explicado, frente a las entidades territoriales el Decreto 1604 de 1966 constituye una norma habilitante para fijar la contribución a nivel local. Por tal motivo, el sistema y el método deben ser señalados por las asambleas departamentales o los concejos distritales y municipales, pues de lo contrario ninguna autoridad administrativa estará autorizada para fijar el gravamen, so pena de vulnerar el principio de legalidad tributaria.» En la misma línea argumentativa, en sentencia C-525 de 2003, la Corte arguyó: «Recientemente en la sentencia C-155 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), la Corte Constitucional estudió en extenso el mismo cargo contra varias de las normas ahora acusadas. Por esta razón en el presente fallo la Corporación se limitará a reiterar lo dicho en dicha ocasión, indicando posteriormente cuáles son las consecuencias

específicas que se derivan para el presente proceso, teniendo en cuenta que en el proceso anterior sólo se demandaron algunos apartes del Decreto 1604 de 1966. [...] En resumen, en la sentencia C-155 de 2003 la Corte Constitucional decidió que la contribución de valorización, tal y como esta (sic) consagrada en las normas vigentes, contempla todos los elementos del tributo a excepción del sistema y el método que permita a las autoridades administrativas, a nivel nacional, fijar la tarifa en la contribución de valorización. Este desconocimiento parcial del principio de legalidad tributaria, implica constitucionalmente lo siguiente: ninguna autoridad administrativa del orden nacional podrá fijar la tarifa de la contribución por valorización hasta tanto el Congreso señale el sistema y el método para que puedan hacerlo. La Corte también consideró (i) que no se pronunciaba respecto a la existencia del sistema y el método para determinar la tarifa de la contribución de valorización a nivel departamental y municipal, por no tener competencia para estudiar la constitucionalidad de las ordenanzas y los acuerdos; y (ii) que en el nivel nacional la facultad de fijar la tarifa no puede ser ejercida por las autoridades administrativas, no porque ello esté prohibido, sino porque la regulación legal es insuficiente a la luz del principio de legalidad, en particular frente al señalamiento del sistema y el método para hacerlo. [...] En el presente caso se reiterará esta posición, por lo que la Corte se abstendrá de pronunciarse de fondo acerca de la exequibilidad de aquellas disposiciones que se ocupan de crear u otorgar competencias al Consejo Nacional de Valorización y a la Dirección Nacional de Valorización. Las

normas en cuestión son las siguientes: los artículos 3°, 4°, 6°, 7° y 8° del Decreto Extraordinario 1604 de 1966 (incorporado a la legislación permanente por la Ley 48 de 1968), y los artículos 32, 33, 34, 35 y 36 del Decreto Extraordinario 3160 de 1968.» Bajo este contexto, se observa que el Tribunal demandado, para negar las pretensiones del demandante, consideró lo siguiente: «6.3. El caso concreto. […]  Como soporte del proyecto de acuerdo municipal tendiente a autorizar el cobro de Contribución de valorización, la Alcaldía remitió al Concejo Municipal para su estudio y posterior aprobación un documento soporte con la respectiva exposición de motivos frente a al propósito de cumplir una de las metas propuestas en el Plan de Desarrollo 2012-2015 relacionado con obras de interés público y desarrollo urbano (Fol. 257 a 292).  El a quo encontró que no había causal alguna para anular los actos administrativos relacionados. Sin embargo, la parte accionante insiste en el recurso de apelación que para proceder al cobro por valorización, el municipio de Armenia debió haber realizado el estudio técnico de que trata el artículo 9 de la Ley 25 de 1921 […]  Como se pudo destacar con antelación, la evolución normativa sobre el cobro por valorización a través de más de 90 años de creación, ha traído variables y modificaciones que, pese a algunas no estar expresamente determinadas en la ley, han sido reinterpretadas a través de la jurisprudencia para ajustarse a las nuevas reglas y

regulaciones sobre la materia. El artículo 9 de la Ley 21 de 1925 debe analizarse en su contexto histórico, esto es, como una norma expedida a principios del Siglo pasado - cuando los municipios del país en su inmensa mayoría no contaban con equipos de trabajo especializados, como sí lo tienen y deben tenerlos todos los entes territoriales locales ahora (Secretaría de Infraestructura Municipal o algo similar) […] El estudio técnico a que se refiere la Ley 21 de 1925 y sus normas complementarias, tiene como objeto que los cobros que se efectúen por valorización estén debidamente planificados y tengan un soporte estadístico, económico, financiero, social y de infraestructura, entre otros, de tal forma que permita garantizar la ejecutabilidad de la obra y la transparencia del proceso impositivo. Entonces, pese a que ésta norma exprese el deber efectuar un estudio técnico previo realizado por ingenieros para ser aprobado por la “junta”, como lo estima el apelante, debe reinterpretarse y actualizarse su concepto atendiendo las reglas presentes, pues no puede exigirse 90 años después de expedida la norma que lo creó, que éste sea realizado solamente por ingenieros, por ejemplo, y dejar de lado las demás profesiones que garantizar (sic) la planificación y posterior ejecución de un proyecto, como abogados, administradores y demás empleados que en efecto figuran revisando el soporte del proyecto de Acuerdo 20 de 2014 (Fol.292). […] En criterio de la Sala la teleología del artículo 9 de Ley 25 de 1921, al limitar el obrar de las juntas, de la época, a la existencia de un estudio

técnico efectuado por ingenieros, es procurar la transparencia, regulación y planificación de los cobros efectuados por concepto de la valorización y evitar la improvisación y el abuso en la imposición de la contribución; objetivo que puede concluir la Sala se encuentra cumplido por parte del Municipio de Armenia como pase a verificarse.  El anexo allegado por parte de la Alcaldía Municipal de Armenia al proyecto de acuerdo que autorizó el cobro por valorización, explica que “toda la sustentación técnico y jurídica que soporta la exposición de motivos, han sido el resultado de varias consultorías contratadas por el Municipio de Armenia las cuales conllevaron con sus resultados a la necesidad de plantear un plan de obras para el Municipio de Armenia a financiarse a través del instrumento de la contribución por valorización” (Fol. 257). En efecto, se vislumbra que el soporte del proyecto de acuerdo presentado al Concejo Municipal para su aprobación contó con un marco legal, una fundamentación técnica 12, una descripción sobre las zonas del proyecto 13, una estimación de costos del proyecto por $126.107.810.133,48; y una delimitación física de la zona de influencia. Contrario a lo manifestado por el demandante, el soporte del Acuerdo 20 de 23 de octubre de 2014 también contó con un estudio socioeconómico de las zonas de influencia del plan de obras en el que se tuvo en cuenta la población urbana y rural, las edades, nivel educativo, ingresos familiares, precios de las viviendas, números de predios y propietarios, valoración predial, capacidad de pago, financiación, la cuota de recaudo sugerida, con sus cuotas mínimas y

máximas, el factor socioeconómico y el número de predios. […] Para ello [determinac