CE-11001-03-15-000-2017-02496-01(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedente por incumplir el requisito de subsidiariedad / SUBSIDIARIEDAD - Omisión en el agotamiento de otros medios de defensa judicial / DEMANDA DE NULIDAD RELATIVA - Medio idóneo para controvertir el contrato de transacción [L]a Sala evidencia que la sociedad actora sí cuenta con otro medio de defensa judicial, consistente en la demanda de nulidad relativa del contrato de transacción. En efecto, el artículo 1743 del Código Civil establece que la nulidad relativa de un contrato no puede ser declarada de oficio por el juez, sino que debe ser alegada por el beneficiado con la causal o sus herederos. Para este fin, el artículo 141 del CPACA prevé que cualquier parte de un contrato estatal podrá solicitar, entre otros, su declaratoria de nulidad mediante el medio de control de controversias contractuales ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, e incluso para tal fin pudo acudir a la figura de la acumulación de pretensiones previstas en el artículo 165 ibídem. Así las cosas, si la sociedad actora pretendía que no le fuera oponible el contrato de transacción celebrado con el Distrito de Santa Marta, por estar viciado de nulidad como lo afirma, debió formular la respectiva pretensión en el medio de control interpuesto.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 141 / LEY 1437 DE 2011ARTÍCULO 165 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 250 / CÓDIGO CIVILARTÍCULO 1743

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto al requisito de subsidiariedad y aquellas excepciones frente a las cuales resulta procedente la acción de tutela pese a existir otros medios de defensa judicial, ver: Corte Constitucional, sentencia de 10 de agosto de 2006, exp. T-656, M.P, Jaime Araújo Rentería y sentencia de 7 de mayo de 2015, exp. SU-263, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá, D.C., veintidós (22) de febrero de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-02496-01(AC)

Actor: INVERSIONES LAS MERCEDES LTDA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora, contra la sentencia del 27 de noviembre de 2017, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de ESTADO, que en el trámite de la acción de tutela de la referencia, resolvió lo siguiente: “Rechazar por improcedente la solicitud de tutela promovida por la Sociedad de Inversiones las Mercedes, por intermedio de apoderado, en contra de las decisiones del 26 de octubre de 2016, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Santa Marta y la del 8 de agosto de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, de conformidad con la

parte motiva de esta sentencia”1. ANTECEDENTES El 19 de septiembre de 20172, la sociedad INVERSIONES LAS MERCEDES LTDA., por conducto de apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra el JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE SANTAMARTA y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA, por considerar vulnerado sus derechos fundamentales al debido proceso, defensa y propiedad privada.

1. Pretensiones Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: “Primera: Amparar por ésta vía tutelar los derechos Constitucionales Fundamentales al DEBIDO PROCESO, DEFENSA, PROPIEDAD PRIVADA y demás que hubiesen sido vulnerados con las actuaciones de las demandadas, consecuencialmente disponer la REVOCATORIA de los fallos de primera y segunda instancia de que se da cuenta en ésta acción Constitucional y ordenar a los jueces del conocimiento tomen las decisiones en derecho, o lo que en su sabiduría determine esa Honorable Corporación sea lo procedente”3.

2. Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. El 6 de febrero de 2015 la sociedad Inversiones Las Mercedes Ltda. presentó demanda de reparación directa contra el Distrito de Santa Marta, con el fin de que fuera declarado responsable del daño ocasionado por el deterioro del inmueble en su tenencia a título de arrendamiento. 1 Folio 56 reverso del expediente. 2 Folio 6 del expediente. 3 Folio 5 del expediente. 2.2. El asunto fue repartido al Juzgado Sexto Administrativo de Santa Marta bajo

el radicado N° 2015-00051, que admitió la demanda por auto del 9 de septiembre de 2015. 2.3. El Distrito de Santa Marta contestó la demanda el 13 de abril de 2016, invocando la excepción de transacción celebrada el 23 de diciembre de 2014. 2.4. El juzgado celebró la audiencia inicial el 11 de octubre de 2016, la cual fue suspendida y reanudada el día 26 del mismo mes y año, en la que declaró probada la excepción de transacción y declaró terminado el proceso, debido al contrato celebrado el 24 de diciembre de 2014 en el que las partes daban fin a cualquier litigio relacionado con el inmueble, por el pago de $448.828.856. 2.5. La sociedad actora presentó recurso de apelación contra la anterior decisión señalando que el contrato de transacción no le era oponible porque su representante legal desconoció las restricciones contenidas en los estatutos sociales, según los cuales no puede celebrar negocio jurídico por valor superior a $40.000.000. 2.6. El Tribunal Administrativo del Magdalena confirmó la decisión recurrida mediante providencia del 8 de agosto de 2017, por considerar que fue saneada la nulidad relativa del contrato de transacción.

3. Fundamentos de la acción La sociedad actora asegura que el Juzgado Sexto Administrativo de Santa Marta y el Tribunal Administrativo del Magdalena incurrieron en “vía de hecho” por defecto sustantivo4, al proferir las providencias del 26 de octubre de 2016 y 8 de agosto de 2017, respectivamente, y que vulneró sus derechos fundamentales al debido

proceso, defensa y propiedad. Para sustentar estos cargos afirmó que: 3.1. Teniendo en cuenta que el contrato de transacción fue celebrado el 23 de diciembre de 2014, no había transcurrido el término de dos (2) años para que operara el saneamiento de la nulidad relativa del negocio jurídico. 3.2. El Tribunal se contradijo al afirmar, que en efecto estaba demostrado el vicio que genera la nulidad relativa del contrato de transacción, pero que fue 4 La Sala pone de presente en este punto que la demanda de tutela no alude de forma a ningún defecto específico de la tutela contra providencia judicial, pero de la lectura de los fundamentos jurídicos de la solicitud de amparo se deduce que es procedente el de la subsidiariedad. Aunque en la impugnación el actor hizo alusión a los defectos procedimental y fáctico, lo cierto es que los fundamentos de la demanda sólo compaginan con el defecto sustantivo. saneado porque entre su celebración el 24 de diciembre de 2014 y el 26 de octubre de 2016 transcurrieron más de dos (2) años, lo cual demuestra un evidente error en la decisión judicial al apreciar la realidad. 3.3. El juez de conocimiento no debió analizar la excepción propuesta por ser extemporánea ya que el plazo para contestar la demanda finalizó el 6 de abril de 2016, pese a lo cual el Distrito de Santa Marta presentó su escrito el día 13 del mismo mes y año. 3.4. Finalmente, el Tribunal no tuvo en cuenta que el contrato de transacción debe someterse a la Ley 80 de 1993 por ser celebrado con una entidad pública,

norma que exige la autorización previa, expresa y escrita del Alcalde del Distrito de Santa Marta y su posterior aprobación por el juez administrativo, trámite que no fue adelantado.

4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. Una vez avocado el conocimiento de la presente acción, el Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección “A”, por auto del 2 de octubre de 2017, ordenó notificar a las partes, y dispuso la vinculación del Distrito de Santa Marta como tercero con interés (fl. 21). 4.2. El Tribunal Administrativo del Magdalena informó que durante el trámite del proceso ordinario no fueron vulnerados los derechos fundamentales de la sociedad actora, para lo cual se remite a los argumentos expuestos en la providencia del 8 de agosto de 2017 (fl. 28). 4.3. El Distrito de Santa Marta manifestó que (fls. 38 a 40): 4.3.1. La acción de tutela no fue diseñada para resolver controversias originadas en un contrato de transacción, como tampoco lo era el medio de control de reparación directa elegido por la sociedad actora, quien debió presentar su demanda para resolver controversias contractuales. 4.3.2. Aún en el evento de que hubiera existido un error en la contabilización del término de saneamiento del contrato de transacción, dicha situación no amenazó los derechos fundamentales de la sociedad por haber escogido indebidamente la acción. 4.3.3. Señaló que la sociedad actora no indicó con precisión en qué consistió la vulneración de sus derechos fundamentales, por lo que trata de convertir esta acción constitucional en una instancia adicional al proceso ordinario.

4.4. El Juzgado Sexto Administrativo de Santa Marta no presentó su informe aunque fue notificado de la existencia del proceso (fl. 44).

5. Providencia impugnada Mediante providencia del 27 de noviembre de 2017, la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado rechazó por improcedente la solicitud de amparo.

Para sustentar esa decisión, consideró que si la sociedad actora encontró, con posterioridad a la expedición del auto de segunda instancia del proceso ordinario, documentos que demuestren la nulidad relativa del contrato de transacción debe acudir al recurso extraordinario de revisión, por lo que la solicitud de amparo de tutela no cumple el requisito de la subsidiariedad (fls. 48 a 56).

6. Impugnación La sociedad Inversiones Las Mercedes Ltda. impugnó la anterior decisión, reiterando los argumentos expuestos en el escrito de tutela, y señalando que (fls. 63 a 64): 6.1. La solicitud de amparo tiene relevancia constitucional porque se controvierte una decisión judicial que tuvo por cierto un hecho que no existió, como lo es el saneamiento del contrato de transacción. 6.2. También se cumple con el requisito de la subsidiariedad porque contra el auto del 8 de agosto de 2017 no procede ningún recurso, ni siquiera el de revisión, ya que ninguna de las causales del artículo 250 del CPACA es procedente. 6.3. Adicionalmente, fueron identificados los errores que vulneran los derechos fundamentales de la sociedad al indicar que no han transcurrido los dos (2) años necesarios para que sea saneada la nulidad relativa del contrato de transacción.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es procedente contra providencias judiciales. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Sin embargo, su procedencia es excepcional.

Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales5 y especiales6 que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente. El análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. En consecuencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de la acción.

3. Análisis del caso 3.1. Corresponde a la Sala determinar si la solicitud de amparo de la referencia cumple con los requisitos generales de la tutela contra providencia judicial, incluyendo el de la subsidiariedad. De ser así, se verificará si el Juzgado Sexto

Administrativo de Santa Marta y el Tribunal Administrativo del Magdalena 5 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; y v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. 6 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. incurrieron en los defectos sustantivo y fáctico al proferir los autos del 26 de octubre de 2016 y 8 de agosto de 2017, respectivamente, en los cuales declararon probada la excepción de transacción y dieron fin al proceso. 3.2. Dada su naturaleza subsidiaria, la acción de tutela sólo procede cuando no existen otros medios de defensa para amparar los derechos fundamentales invocados o, en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección.

Del carácter subsidiario de la acción de tutela se deriva que los medios ordinarios de defensa para la protección de los derechos, siempre que sean idóneos y eficaces, no pueden ser desplazados o suplantados por la acción de tutela. Tanto la Constitución Política como el Decreto 2591 de 1991, dan la posibilidad al juez de tutela de valorar las circunstancias particulares de cada caso y determinar si la acción de tutela es procedente o, si por el contrario, existen otros medios que permiten satisfacer los derechos fundamentales del actor. Siguiendo estos parámetros, la jurisprudencia constitucional ha extendido los efectos del requisito de subsidiariedad, al considerar que el sólo hecho de que existan otros medios de defensa, no hace que automáticamente la acción de tutela se torne improcedente, ya que bajo ciertas circunstancias el carácter subsidiario y residual de la misma puede llegar a tener algunas excepciones. Así lo precisó la Sala Plena de la Corte Constitucional en sentencia SU-263 de 20157: “(i) Cuando los medios ordinarios de defensa judicial no son lo suficientemente idóneos y eficaces para proteger los derechos presuntamente conculcados; (ii) Aun cuando tales medios de defensa judicial sean idóneos, de no concederse la tutela como mecanismo transitorio de protección, se produciría un perjuicio irremediable a los derechos fundamentales. (iii) Cuando el accionante es un sujeto de especial protección constitucional (personas de la tercera edad, personas discapacitadas, mujeres cabeza de familia, población desplazada, niños y niñas, etc.), y por tanto su situación requiere de particular consideración por parte del juez de tutela."8 (Negrilla por

fuera del texto) 7 Véase al respecto: Corte Constitucional, sentencia T-656 de 2006, M.P. María Victoria Calle Correa, sentencia T-435 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-768 de 2005 M.P. Jaime Araújo Rentería, sentencia T-651 de 2004 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, y T-1012 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett. 8Corte Constitucional, sentencia SU263 de 2015, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. De esta forma, el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, ha servido para restringir su procedencia, como quiera que el sistema jurídico permite a las personas valerse de diversos medios de defensa que pueden ser eficaces para la defensa de sus derechos9, ya que si bien, la regla de la subsidiariedad debe aplicarse de forma general para determinar la procedencia de la acción de tutela, el juez constitucional puede llegar a intervenir en algunos casos en los que se demuestre que no existe otro medio de defensa o que a pesar de existir no es idóneo ni eficaz, cuando se pretenda evitar un perjuicio irremediable o cuando el accionante es un sujeto de especial protección constitucional, lo anterior, teniendo en cuenta que la finalidad de la acción de amparo es la protección de los derechos fundamentales. En conclusión, para la procedencia de la acción de tutela cuando exista otro medio de defensa, el juez constitucional debe tener en cuenta la eficacia e idoneidad del otro medio, o si se encuentra frente a un perjuicio irremediable, circunstancias que

son determinantes a fin de valorar la procedencia formal del amparo constitucional. 3.3. En el caso bajo examen, el juez de primera instancia afirmó que la sociedad actora contaba con otro medio de defensa consistente en el recurso extraordinario de revisión, en el cual podía presentar los documentos que hubiera encontrado con posterioridad a la decisión de declarar probada la excepción de transacción y de dar por terminado el proceso. Empero, la Sala pone de presente que en la solicitud de amparo de tutela no se afirma en ningún momento que la vulneración de derechos fundamentales esté acreditada con pruebas obtenidas con posterioridad a la expedición de las providencias acusadas, ni se evidencia que los cargos formulados correspondan a alguna causal del artículo 250 del CAPCA10. 9Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-301 de 2009, M.P. Mauricio González Cuervo. 10 “ARTÍCULO 250. CAUSALES DE REVISIÓN. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión:

1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria.

2. Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados.

3. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición.

4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el

pronunciamiento de la sentencia.

5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.

6. Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar.

7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida.

Como consecuencia de lo anterior, en este caso, el recurso extraordinario de revisión no puede considerarse como otro medio de defensa judicial con que cuente la sociedad actora. 3.4. No obstante lo anterior, la Sala evidencia que la sociedad actora sí cuenta con otro medio de defensa judicial, consistente en la demanda de nulidad relativa del contrato de transacción. En efecto, el artículo 1743 del Código Civil establece que la nulidad relativa de un contrato no puede ser declarada de oficio por el juez, sino que debe ser alegada por el beneficiado con la causal o sus herederos11. Para este fin, el artículo 141 del CPACA prevé que cualquier parte de un contrato estatal podrá solicitar, entre otros, su declaratoria de nulidad mediante el medio de control de controversias contractuales ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo12, e incluso para tal fin pudo acudir a la figura de la acumulación de pretensiones previstas en el artículo 165 ibídem13.

8. Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada”.

11 “ARTICULO 1743. DECLARACION DE NULIDAD RELATIVA. La nulidad relativa no puede ser declarada por el juez o prefecto sino a pedimento de parte; ni puede pedirse su declaración por el Ministerio Público en el solo interés de la ley; ni puede alegarse sino por aquéllos en cuyo beneficio la han establecido las leyes, o por sus herederos o cesionarios; y puede sanearse por el lapso de tiempo o por ratificación de las partes. (…)”. 12 “ARTÍCULO 141. CONTROVERSIAS CONTRACTUALES. Cualquiera de las partes de un contrato del Estado podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas. Así mismo, el interesado podrá solicitar la liquidación judicial del contrato cuando esta no se haya logrado de mutuo acuerdo y la entidad estatal no lo haya liquidado unilateralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido para liquidar de mutuo acuerdo o, en su defecto, del término establecido por la ley. (...)”. 13 “ARTÍCULO 165. ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES. En la demanda se podrán acumular pretensiones de nulidad, de nulidad y de restablecimiento del derecho, relativas a contratos y de reparación directa, siempre que sean conexas y concurran los siguientes requisitos:

1. Que el juez sea competente para conocer de todas. No obstante, cuando se acumulen pretensiones de nulidad con cualesquiera otras, será competente para conocer de ellas el juez de

la nulidad. Cuando en la demanda se afirme que el daño ha sido causado por la acción u omisión de un agente estatal y de un particular, podrán acumularse tales pretensiones y la Jurisdicción Contencioso Administrativa será competente para su conocimiento y resolución.

2. Que las pretensiones no se excluyan entre sí, salvo que se propongan como principales y subsidiarias.

3. Que no haya operado la caducidad respecto de alguna de ellas.

4. Que todas deban tramitarse por el mismo procedimiento”.

Así las cosas, si la sociedad actora pretendía que no le fuera oponible el contrato de transacción celebrado con el Distrito de Santa Marta, por estar viciado de nulidad como lo afirma, debió formular la respectiva pretensión en el medio de control interpuesto. 3.5. Como consecuencia de los argumentos antes esgrimidos, la Sala confirmará la providencia de primera instancia, pero por las razones indicadas en esta providencia, y en el sentido de declarar improcedente la acción por no cumplir con el requisito de la subsidiariedad. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. CONFIRMAR la decisión impugnada, proferida el 27 de noviembre de 2017 por el Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección “A”, pero en los términos y por las razones indicadas en esta providencia.

2. NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

3. ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Consejera

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Consejero

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Consejero