CE-11001-03-15-000-2017-02514-00(AC)-2017

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA

JUDICIAL / FALTA DE CARGA MÍNIMA ARGUMENTATIVA EN LA SUSTENTACIÓN DE LOS DEFECTOS ALEGADOS Corresponde a la Sala dilucidar (i) si el presente caso cumple con los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, para efecto de estudiar por “vía de excepción” los cuestionamientos presentados contra la providencia del 1 de septiembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, dentro del proceso de control previo de constitucionalidad 2017-00773-00 (…) La Sala no encuentra cumplidas en el caso las exigencias que habilitan el uso de la acción de tutela para cuestionar la providencia del 1 de septiembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander. El juez constitucional no puede analizar una tutela interpuesta contra providencia judicial, sin que se identifique la causal o causales de procedibilidad acusadas y, aun cuando de los hechos narrados se pueda extraer la causal, sin que se presenten en el caso los argumentos que expliquen claramente el por qué en el asunto se incurre en la causal y/o causales de procedibilidad. La acción de tutela no es una instancia para poner de manifiesto cuestiones que fueron decididas por el juez natural, dentro de las oportunidades procesales otorgadas para ello.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D.C., cuatro (4) de diciembre de dos mil diecisiete (2017)

Radicación número: 11001-03-15-000-2017-02514-00(AC)

Actor: MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER El Ministerio de Minas y Energía, por medio de apoderado judicial, promueve acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Santander por sentir vulnerado su derecho fundamental al debido proceso con la adopción de la providencia del 1 de septiembre de 2017 dentro del proceso de control previo de constitucionalidad radicado 2017-00773-00.

1.1. Pretensiones Presenta como pretensión la siguiente: Atentamente, solicitamos al Honorable Consejo de Estado declarar la inconstitucionalidad de la consulta popular convocada en el municipio del Carmen de Chucurí (Santander), toda vez que el Tribunal Administrativo de Santander violó el derecho fundamental al debido proceso contenido en la carta constitucional, teniendo en cuenta que dicha corporación omitió la revisión de los procedimientos establecidos en la ley, la jurisprudencia de las altas cortes y las competencias legales que cada autoridad del orden nacional y territorial tienen asignadas, así como los requisitos que deben observarse para que proceda la consulta popular que nos ocupa. 1.2. Hechos de la solicitud El 31 de mayo de 2017, el Concejo Municipal del Carmen de Chucurí (Santander) aprobó la consulta popular de la siguiente pregunta: ¿Está usted de acuerdo si o no que en la jurisdicción del municipio del Carmen de Chucurí se realicen actividades de explotación mineras de carbón y de hidrocarburos? El 21 de junio de 2017, el alcalde del municipio del Carmen de Chucurí

(Santander) radicó ante el Tribunal Administrativo del Santander, solicitud de revisión previa de constitucionalidad de la pregunta pretendida llevar a consulta. El 1 de septiembre de 2017, el Tribunal Administrativo de Santander declaró constitucional la pregunta. 1.3. Fundamentos jurídicos del accionante Argumenta el Ministerio de Minas y Energía, que los tribunales administrativos han asumido la posición jurídica de estudiar la constitucionalidad de la consulta popular sólo por la forma de la pregunta sin hacer un estudio de fondo de la constitucionalidad de la consulta popular, tal como se prevé en el artículo 21 de la Ley 1757 de 2015. Considera que el Tribunal desconoció la línea jurisprudencial sobre consultas populares en temas minero energéticos, trazada por la Corte Constitucional en las sentencias C-123 de 2014, C-035 de 2016 y C-273 de 2016, y del Consejo de Estado en la sentencia del 30 de mayo de 2017, expediente 1001-03-15-0002017-01198-00. Refiere que es totalmente desproporcionado que el Tribunal exigiera al Ministerio de Minas y Energía, demostrar que no se surtió el procedimiento de concertación entre el municipio y la nación, cuando es la entidad territorial que convocó a la consulta popular, quien debe agotar la carga probatoria, por ser quien se encuentra en una situación más favorable para aportar las evidencias por su cercanía con el material probatorio. Manifiesta bajo la gravedad de juramento que el Ministerio no fue convocado por el municipio del Carmen de Chucurí, para realizar la concertación previa a la consulta popular exigida por la Corte Constitucional.

Menciona que el resultado de las consultas populares que se vienen adelantando a lo largo y ancho del país, pueden tener impacto negativo en la prestación de los servicios públicos domiciliarios, ya que en razón de estas se está impidiendo la extracción de recursos naturales no renovables. Advierte que las diferentes intervenciones del Ministerio no se debe a una concepción centralista del Estado sino la gran responsabilidad que le asiste de garantizar el abastecimiento de los productos del sector minero energético, que tienen implicaciones directas con los fines esenciales del Estado y con las necesidades urgentes de la población. Considera que instituir la consulta popular como único mecanismo para definir la ejecución de proyectos del sector minero energético en el territorio es inconstitucional, porque vacía las competencias del orden nacional y afecta la autonomía de las entidades ambientales regionales, además de que puede impedir la aplicación de la política estatal de prevención del daño antijurídico frente a los usuarios del servicio público del Gas Natural y de los productos derivados del petróleo y frente a las personas que han celebrado contrato con el Estado relacionados con el sector minero. Manifiesta que la figura del tercero interviniente previsto en los artículos 69 y 70 de la Ley 99 de 1993 y las audiencias públicas ambientales previstas en el artículo 72 ibídem, son los escenarios adecuados para que las autoridades ambientales ponderen los impactos de un proyecto minero. Insta a que se analice si en el caso se demostró efectivamente la certeza sobre el supuesto daño ambiental que podría causarle la ejecución de proyectos mineros e hidrocarburíferos en el territorio del Carmen de Chucurí. 1.4. Actuación Procesal

La acción de tutela fue admitida por este despacho judicial mediante auto del 2 de octubre de 2017, del que se ordenó notificar a los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo de Santander, como demandados, así como a la Alcaldía y Concejo Municipal de El Carmen Chucuri, como terceros interesados en las resultas del proceso, para que dentro del término de tres días y en uso de su derecho de defensa, rindieran el respectivo informe. 1.5. Intervenciones 1.5.1. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, por medio de la directora de defensa jurídica Juanita María López Patrón, presenta escrito de coadyuvancia a la acción de tutela presentada contra la sentencia del 26 de agosto de 2017, proferida también por el Tribunal Administrativo de Santander, en la que se realizó el examen de constitucionalidad sobre el texto de la pregunta formulada por el Concejo Municipal de El Peñón, dirigida a la realización de una consulta popular. La intervención de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado como coadyuvante, no corresponde a la presente acción de tutela. Con todo, se extrae que sus planteamientos se dirigen a manifestar de manera general, que el ejercicio del mecanismo de participación ciudadana de consulta previa para adoptar decisiones en materia ambiental, desconoce las competencias asignadas a los entes estatales, toda vez que en términos del artículo 332 constitucional, desarrollado por el Decreto 4134 de 2011, la industria minera es un asunto de utilidad pública en la que el Estado es titular único, por lo que es la Nación, Ministerio de Minas y Energía, Agencia Nacional de Minería, de forma privativa,

quien tiene la competencia para determinar la explotación de los recursos naturales yacentes en el subsuelo, así como de establecer las condiciones para que dicha explotación pueda llevarse a cabo. 1.5.2. El Tribunal Administrativo de Santander, por intermedio de la magistrada Francy del Pilar Pinilla Pedraza, ponente de la decisión objeto de censura, solicita declarar improcedente la acción de tutela. Refiere que en la providencia se adoptó el criterio que se consideró ajustado a la legalidad, en virtud de la autonomía interpretativa que le es propia a los funcionarios judiciales. Menciona que en la providencia se estudió la jurisprudencia constitucional que rige la materia, a saber, las sentencias C-180 de 1994, C-795 de 2000, C-006de 2002, C-123 de 2014, T-445 de 2016, sin que se haya efectuado una interpretación errónea. 1.5.3. La Alcaldía Municipal del Carmen de Chucurí, a través del alcalde municipal Isaías Rueda Rueda, solicita declarar improcedente la acción de tutela. Considera que el Ministerio de Minas y Energía no está legitimado como parte activa en la acción de tutela. Argumenta que el Ministerio de Minas y Energía, como los demás gremios empresariales del país podían pronunciarse a favor o en contra de la consulta popular, lo cual no ocurrió en el caso, por lo que no puede ahora recurrir a la acción de tutela para subsanar su inactividad, ya que ello atenta contra la seguridad jurídica y desnaturaliza la acción constitucional diseñada para la

protección de derechos fundamentales. Refiere que la argumentación del accionante respecto a los requisitos jurisprudenciales para atacar una providencia judicial mediante una acción de tutela es muy vaga, toda vez que no argumentó claramente los defectos en los que presuntamente se incurrió. Considera que el estudio realizado para evaluar la constitucionalidad de la pregunta sometida consulta popular se encuentra ajustado a la Constitución y la Ley, ya que la pregunta es clara, leal, objetiva y no induce a error. Comenta que la entidad accionante desconoce el criterio de la Corte Constitucional en materia de consultas populares, el cual puede observarse en las sentencias C-180 de 1994, C-150 de 2015 y T-121 de 2017. 1.5.4. El Concejo Municipal del Carmen de Chucurí, por intermedio del presidente Olivo Rincón Pico, reiteró los argumentos expuestos por la Alcaldía municipal.

2. Consideraciones 2.1. Competencia De acuerdo con el numeral 2º del artículo 1º del Decreto 1382 de 2000, según el cual «cuando la acción de tutela se promueva contra un funcionario o corporación judicial, le será repartida al respectivo superior funcional del accionado», la Sala es competente para conocer del presente asunto. 2.2. Problema jurídico Corresponde a la Sala dilucidar (i) si el presente caso cumple con los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, para efecto de estudiar por «vía de excepción» los cuestionamientos presentados contra la providencia del 1 de septiembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, dentro del proceso de control previo de

constitucionalidad 2017-00773-00 y, (ii) de encontrarla procedente, analizar la procedibilidad del amparo del derecho fundamental al debido proceso invocado por el Ministerio de Minas y Energía, al declararse en la providencia enjuciada la constitucionalidad del texto de la pregunta pretendida llevar a consulta popular en el municipio de El Carmen de Chucuri. 2.3. De la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela fue prevista en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia, como un medio a través del cual toda persona puede reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales «cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública». El Decreto 2591 de 1991 reglamentó su ejercicio y estableció en sus artículos 11, 12 y 40 la posibilidad de utilizar la acción de tutela para controvertir sentencias judiciales ejecutoriadas, artículos posteriormente declarados inexequibles por la Corte Constitucional en sentencia C-543 de 1992, al considerarse que atentaban contra los principios de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, además de trasgredir la autonomía e independencia judicial, así como las normas de competencia fijadas por la Constitución. Sin embargo, dentro de la ratio decidendi de dicha sentencia, se abrió la posibilidad de manera excepcional y como mecanismo transitorio de protección, de utilizarse la acción de tutela en casos en que «el juez incurriera en dilaciones injustificadas, actuaciones de hecho que

desconozcan derechos fundamentales o cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable», hipótesis frente a las que, señaló la Corte, no puede hablarse de atentado contra la seguridad jurídica de los asociados. En este entendido, la jurisprudencia constitucional1 ha evolucionado en torno a la consideración de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial, desarrollando diferentes reglas para su estudio, consolidadas en la sentencia C-590 de 20052, en la que se hace distinción entre causales genéricas, aquellas que hacen referencia a los requisitos que posibilitan la interposición de la acción, y causales específicas de procedibilidad, que persiguen verificar la procedencia misma del amparo una vez cotejada la validez de su interposición. De esta forma, se señalaron como causales genéricas de procedibilidad las siguientes: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, contado a partir del hecho que originó la vulneración; (iv) que cuando se trate de una irregularidad procesal, se señale de manera clara que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; (v) que la

parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración 1 T-079 de 1993, T-158 de 1993, T-173 de 1993, T-231 de 1994, T-118 de 1995, T-492 de 1995, T567 de 1998, SU-047 de 1999, T-382 de 2001, T-1031 de 2001, T-441 de 2003, T-462 de 2003, T589 de 2003, T-949 de 2003, T-200 de 2004, T-774 de 2004. 2 Reiteradas en la sentencias SU-813 de 2007 y SU-913 de 2009. en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela. Frente a estas causales el juez debe hacer un examen exigente y cuidadoso, al ser precisamente la acción de tutela contra providencia judicial de naturaleza «excepcional». En igual sentido, se señalaron como causales específicas de procedibilidad, aquellas que se centran en el estudio de la providencia que se ataca, las siguientes: (i) defecto orgánico, (ii) defecto procedimental absoluto, (iii) defecto fáctico, (iv) defecto material o sustantivo, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente, (viii) violación directa de la Constitución; haciéndose especial hincapié en el hecho de que para que proceda el amparo, debe estar plenamente demostrada al menos una de las anteriores causales, vicios o defectos.

El Consejo de Estado en sentencia del 31 de julio de 20123, unificó su jurisprudencia en torno a la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, admitiendo que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales relacionados con el acceso a la administración de justicia, el debido proceso y el derecho de defensa, observando para ello los parámetros fijados por la ley y la jurisprudencia. Asimismo, como garantía del principio de la seguridad jurídica, en sentencia de 5 de agosto de 20144 acogió un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, como tiempo razonable para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente, término de inmediatez que debe considerarse en cada caso concreto, de acuerdo con los parámetros señalados para el efecto por la Corte Constitucional. 2.4. Hechos probados 2.4.1. El Alcalde del Municipio de El Carmen de Chucuri remitió al Tribunal Administrativo de Santander Oficio DAO n.º 100-166 del 15 de mayo de 2017, en 3 CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. María Elizabeth García González. Expediente radicado 11001-03-15-000-2009-01328-01(IJ). 4 CONSEJO DE ESTADO. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. Jorge Octavio Ramírez, expediente radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).

que solicitó de revisión previa de constitucionalidad de la consulta popular, en la que se pregunta a los ciudadanos lo siguiente: ¿Está usted de acuerdo sí o no que en la jurisdicción del municipio de El Carmen de Chucuri se realice actividades de exploración y explotación mineras de carbón y de hidrocarburos? Si__ No__. 2.4.2. Mediante sentencia del 1 de septiembre de 2017, el Tribunal Administrativo de Santander declaró constitucional el texto de la pregunta pretendida llevar a consulta popular (f.97). 2.5. Análisis de la Sala Según se dejó visto en el acápite anterior, el Alcalde del Municipio de El Carmen de Chucuri solicitó al Tribunal Administrativo de Santander la revisión previa de constitucionalidad del texto de la pregunta pretendida llevar a consulta popular en el municipio. El Tribunal luego del estudio del caso, encontró ajustado a la constitución el texto de la pregunta, por lo que declaró su constitucionalidad. El Ministerio de Minas y Energía presenta acción de tutela por considerar vulnerado su derecho fundamental al debido proceso, por lo que pide su protección y como consecuencia de ello, que se declare «la inconstitucionalidad de la consulta popular convocada en el municipio de El Carmen de Chucurí (Santander)». Fundamenta la acción en el hecho de que los tribunales administrativos han asumido la posición jurídica de estudiar la constitucionalidad de la consulta popular sólo por la forma de la pregunta sin hacer un estudio de fondo de la constitucionalidad del mecanismo de consulta popular para definir la ejecución de proyectos del sector minero energético en el territorio. Argumenta para el efecto que el mecanismo de consulta popular vacía las

competencias del orden nacional y afecta la autonomía de las entidades ambientales regionales. En este contexto, se evidencia que la pretensión de tutela está dirigida a cuestionar, directamente, la posibilidad dada a las autoridades territoriales para convocar a consulta del pueblo asuntos de trascendencia, facultad prevista en el artículo 51 de la Ley 134 de 1994, lo cual desborda el campo a analizar en materia de tutela contra providencia judicial. Si bien es cierto, se manifiesta en la demanda de tutela que la decisión del Tribunal desconoció la línea jurisprudencial sobre consultas populares en el tema minero energético, prevista por la Corte Constitucional en las sentencias C-123 de 2014, C-035 de 2016 y C-273 de 2016, y el Consejo de Estado en la sentencia del 30 de mayo de 2017, expediente 1001-03-15-000-2017-01198-00, no se explica en qué sentido se desconocieron tales pronunciamientos. Además de lo anterior, se alega que es desproporcionado que el Tribunal exigiera al Ministerio de Minas y Energía demostrar que no se surtió el procedimiento de concertación entre el municipio y la nación, cuando el tema no fue tratado en ninguna parte de la providencia. Cabe traer a colación al respecto, la sentencia C-543 de 1992 en la que la Corte abrió la posibilidad de manera «excepcional» de utilizar la acción de tutela para cuestionar providencias judiciales, así como la sentencia C-590 de 20055, que desarrolló las diferentes reglas para que el juez constitucional, en aras de no

atentar con el principio de la seguridad jurídica, pueda estudiar los cuestionamientos presentados contra providencias judiciales. Lo anterior para señalar que es doctrina constitucional y por tanto, de obligatorio cumplimiento, que a más de que la tutela contra providencia judicial cumpla con los requisitos de procedencia, también se identifiquen y expliquen de manera expresa, las causales de procedibilidad que se aducen vulneradas y con fundamento en las cuales se persigue el amparo de tutela. No puede pretenderse que la acción de tutela contra providencia judicial se utilice descuidadamente, acudiendo a su característica de informalidad, pues es claro que para el caso específico se requiere de técnica jurídica para su interposición, 5 Reiteradas en la sentencias SU-813 de 2007 y SU-913 de 2009. precisamente porque su estudio se autorizó por la Corte Constitucional solo a manera de excepción. El juez constitucional no puede analizar una tutela interpuesta contra providencia judicial, sin que se identifique la causal o causales de procedibilidad acusadas y, aun cuando de los hechos narrados se pueda extraer la causal, no se presenten en el caso los argumentos que expliquen claramente el por qué en el asunto se incurre en la causal de procedibilidad. No atender lo anterior, es dar vía libre a que la acción de tutela se convierta en una instancia no consagrada por el legislador, para poner de manifiesto cuestiones que fueron decididas por el juez natural, dentro de las oportunidades procesales correspondientes. Lo que la Sala extrae del caso, es que la entidad accionante pone de manifiesto en la presente acción los mismos argumentos presentados dentro del medio de control previo de constitucionalidad.

En este contexto, se encuentra que el asunto no supera el examen de procedencia de la acción de tutela para rebatir la providencia judicial enjuiciada, pues aunque la accionante presentó los hechos que, a su juicio, generan vulneración de derechos fundamentales, no identificó ni explicó de acuerdo con las causales especiales de procedibilidad señaladas por la Corte Constitucional, el defecto y/o defectos en que incurrió el fallador con la providencia objeto de censura.

3. Conclusión La Sala no encuentra cumplidas en el caso las exigencias que habilitan el uso de la acción de tutela para cuestionar la providencia del 1 de septiembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander.

El juez constitucional no puede analizar una tutela interpuesta contra providencia judicial, sin que se identifique la causal o causales de procedibilidad acusadas y, aun cuando de los hechos narrados se pueda extraer la causal, sin que se presenten en el caso los argumentos que expliquen claramente el por qué en el asunto se incurre en la causal y/o causales de procedibilidad. La acción de tutela no es una instancia para poner de manifiesto cuestiones que fueron decididas por el juez natural, dentro de las oportunidades procesales otorgadas para ello. En este contexto, la Sala procederá a rechazar la acción de tutela interpuesta por encontrarla improcedente. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla Rechazar por improcedente la acción de tutela interpuesta por el Ministerio de

Minas y Energía contra el Tribunal Administrativo de Santander. Ejecutoria de esta providencia, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS