CE-11001-03-15-000-2017-02522-01(AC)-2018

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA

JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ

[L]e corresponde a la Sala determinar si la decisión del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que declaró improcedente la solicitud de amparo por no cumplir con el requisito general de inmediatez, se ajustó a derecho, o si, por el contrario, el asunto debió analizarse de fondo. (…) [L]a Sala destaca que la providencia acusada fue proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 26 de noviembre de 2015 y notificada el 1 de diciembre del mismo año, mientras que la demanda de tutela fue interpuesta el 27 de septiembre de 2017. Es decir, la parte actora dejó transcurrir 1 año, 9 meses y 26 días, luego de notificada la providencia, para solicitar la protección de sus derechos fundamentales presuntamente vulnerados. (…) En conclusión, la acción de tutela fue presentada con desconocimiento del requisito de inmediatez y, en esa medida, es improcedente.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., primero (1) de marzo de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-02522-01(AC)

Actor: MARÍA YOLANDA MONSALVE MÁRQUEZ

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Y OTRO

La Sala decide la impugnación interpuesta por María Yolanda Monsalve de Márquez contra la sentencia del 24 de octubre de 2017, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que rechazó por improcedente la acción de tutela.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones En ejercicio de la acción de tutela, la señora María Yolanda Monsalve de Márquez solicitó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la seguridad social, presuntamente vulnerados por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Expresamente, formulo las siguientes pretensiones1: Tutelar los derechos fundamentales a la Igualdad, al Debido Proceso y Seguridad Social, los cuales fueron vulnerados por el Juzgado Veinticuatro Administrativo del Circuito de Medellín con la expedición de la sentencia de fecha 08 de abril de 2014, y el Honorable Tribunal Administrativo de Antioquia con la sentencia de fecha 26 de noviembre de 2015.

Como consecuencia de lo anterior, solicito se revoquen las providencias señaladas en el numeral anterior, y en su lugar se ordene que en un término no mayor a cuarenta y ocho (48) horas se efectúe la reliquidación y el reajuste de las mesadas correspondientes a la sustitución de asignación de retiro de la que es titular mi poderdante, en todo caso con base en las pretensiones de la demanda. 1 Folio 7. Así mismo, que se ordene el pago de los reajustes de las mesadas pensionales año a año, ordenando a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional a cancelar la diferencia resultante de la reliquidación

solicitada y lo cancelado de acuerdo con lo establecido en los estatutos de carrera de la Fuerza Pública.

2. Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos: 2.1. El señor José Álvaro Márquez Montañez, esposo de la demandante, se desempeñó como miembro de la Policía Nacional desde el 27 de abril de 1957 hasta el 5 de marzo de 1980. 2.2. Desde el momento de su retiro, se reconoció y pagó al señor Márquez Montañez la correspondiente asignación de retiro, a la que tenía derecho. 2.3. Como consecuencia de la muerte del señor José Álvaro Márquez Montañez, la mencionada asignación de retiro fue sustituida a la demandante, quien solicitó en numerosas ocasiones su reliquidación, con base al índice de precios al consumidor. 2.4. La señora María Yolanda Monsalve de Márquez, promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Policía Nacional, con el fin de que se declarara la nulidad de los actos administrativos: (i) No. 6579 del 24 de agosto de 2006, mediante el que se negó la petición radicada bajo número 026683, (ii) No. 5205/OAJ del 25 de septiembre de 2012, 2055/OAJ del 21 de junio de 2012, y 3281/OAJ del 25 de noviembre de 2011. 2.5. La actora solicitó la modificación de la Resolución 2143 que reconoció la asignación de retiro a su esposo, a fin de que se incluyeran todos los factores salariales devengados a la fecha del retiro, con base al Decreto 4433 de 2004, y

se liquidara en debida forma la correspondiente asignación. Además, solicitó un reajuste de los valores conforme al IPC. 2.5. El conocimiento del asunto correspondió al Juzgado 24 Oral de Medellín, que, mediante sentencia del 8 de abril de 2014, se declaró inhibido para pronunciarse, por cuanto consideró que se configuró una ineptitud sustantiva de la demanda. 2.6. En consecuencia, la demandante interpuso recurso de apelación, del que conoció el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, que, mediante sentencia del 26 de noviembre de 2015, notificada a la actora el 1 de diciembre de 2015, revocó el numeral primero de la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda relacionadas con el reajuste del porcentaje de la asignación de retiro.

3. Fundamentos de la acción A juicio de la demandante, el Tribunal Administrativo de Antioquia incurrió en desconocimiento del precedente judicial, por cuanto no tuvo en cuenta en la decisión las sentencias proferidas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, en las que se estableció que la asignación de retiro era asimilable a la pensión de vejez.

La actora sostuvo que por reconocimiento jurisprudencial, el reajuste de la asignación de retiro debe tener en cuenta los lineamientos del régimen general de la Ley 100 de 1993, en lo concerniente al incremento anual conforme a la variación porcentual del IPC. Que, en ese sentido, se debió aplicar la Ley 238 de 1995, que hizo extensivo ese beneficio a los trabajadores pertenecientes a sectores exceptuados como la fuerza pública.

Que, al no aplicarse en el caso en concreto las normas que sustentaron la reclamación, la Corporación incurrió en defecto sustantivo, y que en consecuencia, el estudio realizado por el a quo no se relacionó con las pretensiones de la demanda.

4. Intervenciones 4.1 El titular del Juzgado 24 Administrativo Oral de Medellín solicitó que se denegaran las pretensiones de la demanda, por cuanto la actora no cumplió con el requisito general de inmediatez para su procedencia. 4.2. La magistrada del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad, ponente de la decisión objeto de tutela, solicitó que se declarara improcedente la acción, por cuanto no se cumplió con el requisito de inmediatez.

Agregó que la decisión cuestionada no incurrió en ninguno de los defectos indicados, pues la razón para no analizar el incremento del IPC fue la existencia de cosa juzgada frente a esa pretensión. 4.3. El director general del Ministerio de Defensa Nacional (tercero con interés) solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela, en tanto que la demandante contaba con otros medios de defensa judicial. Dijo, además, que las decisiones judiciales objeto de tutela se ajustaron a derecho, por cuanto cada juez gozaba de independencia y autonomía.

5. Sentencia Impugnada El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia del 24 de octubre de 2017, rechazó por improcedente la acción de tutela presentada por la señora Maria Yolanda Monsalve de Márquez. En la decisión, la Corporación sostuvo que no se cumplió con el requisito de inmediatez, pues la acción fue

interpuesta un año y diez meses después de haberse proferido la decisión judicial que, a juicio de la demandante, vulneró sus derechos fundamentales. Que el tiempo transcurrido no se ajustaba al término de seis meses reconocido jurisprudencialmente por el Consejo de Estado para su presentación, por lo que al no presentarse justificación alguna para la inactividad de la demandante, la acción debía ser rechazada y declarada improcedente.

6. Impugnación La actora impugnó la sentencia del 24 de octubre de 2017, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que rechazó por improcedente la tutela. No obstante, la demandante no esbozó ningún argumento que sustentara el recurso.

CONSIDERACIONES

1. Planteamiento del problema jurídico 1.1. Una vez analizada la solicitud de amparo, la Sala advierte que la demandante no sustentó la impugnación presentada. Sin embargo, se estudiará el asunto, en lo que le fue desfavorable la decisión de primera instancia. 1.2. En esa medida, le corresponde a la Sala determinar si la decisión del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que declaró improcedente la solicitud de amparo por no cumplir con el requisito general de inmediatez, se ajustó a derecho, o si, por el contrario, el asunto debió analizarse de fondo.

En caso de ser procedente el análisis de fondo, deberá verificarse si las decisiones judiciales dictadas por el Juzgado 24 Administrativo Oral de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia incurrieron o no en las causales específicas de procedencia de la tutela contra providencias judiciales, invocadas por la

demandante.

2. Tutela contra providencias judiciales A partir del año 20122, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20143, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública.

Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se cuestione una sentencia de tutela. 2 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01. 3 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución.

Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que se ha aplicado la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente.

3. Requisito de la inmediatez como presupuesto general de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política establece que “toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales”.

Ahora bien, aun cuando la Carta Política hace uso de la expresión “en todo momento y lugar”, lo que podría dar a entender que la acción de amparo puede solicitarse en cualquier tiempo, sin importar la urgencia, ni la relevancia de los derechos vulnerados, lo único cierto es que se trata de un requisito que se debe valorar en cada caso concreto. Sin embargo, la Corte Constitucional4 ha señalado que si bien no es posible establecer un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela, ésta no puede presentarse en cualquier tiempo y por lo tanto debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del actor y la presentación de la demanda, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una

persona, sino también con el respeto de la seguridad jurídica y de los derechos de los terceros afectados. En este orden de ideas, la inmediatez es más bien una condición que busca que la acción se presente en un término razonable contado desde el momento en que se tuvo conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales y no un término de caducidad. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz, es que se requiere que se ejerza en un tiempo prudencial. Por ello, el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito para habilitar el estudio de fondo de la acción de tutela, pues se evita “el uso de este mecanismo constitucional como herramienta que consienta la negligencia o indiferencia de los actores, o que propicie la inseguridad jurídica.” 5 La jurisprudencia constitucional ha identificado cinco criterios orientadores para que el juez de tutela pueda determinar6, en cada caso, si se ha cumplido con el 4 Corte Constitucional, sentencia T123 de 2007, M.P. Álvaro Tafur Galvis. 5 Ibídem. 6 Ver al respecto: Corte Constitucional, sentencia SU 391 de 2016 M.P. Alejandro Linares Cantillo, sentencia T-246 de 2015 M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez, sentencia T-594 de 2008 M.P. requisito de la inmediatez. Tales criterios se precisaron en la sentencia SU-391 de 20167, así: “(i) La situación personal del peticionario: debe analizarse la situación personal del peticionario, pues en determinados casos esta hace desproporcionada la exigencia de presentar la acción de tutela en un término

breve; (ii) El momento en el que se produce la vulneración: pueden existir casos de vulneraciones permanentes a los derechos fundamentales. En estos casos, para analizar la inmediatez el juez de tutela no debe contar el término desde el momento en el que la vulneración o amenaza inició hasta la fecha de presentación de la tutela, sino que debe tomar en cuenta el tiempo por el que esta se prolongó; (iii) La naturaleza de la vulneración: existen casos donde se presenta un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción de tutela y la vulneración de los derechos de los interesados. De acuerdo con este criterio, el juez debe analizar si la demora en la presentación de la tutela guarda relación con la situación de vulneración de derechos fundamentales que alega el peticionario; (iv) La actuación contra la que se dirige la tutela: la jurisprudencia constitucional ha señalado que el análisis de la inmediatez puede variar dependiendo de la actuación que se identifica como vulneratoria de los derechos invocados en la tutela. Específicamente, ha señalado que este análisis debe ser más estricto tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales y (v) Los efectos de la tutela: la Corte ha considerado que, aún si se encuentra un motivo que justifique la demora en la interposición de la tutela, el juez debe tener en cuenta los efectos que esta tendría en los derechos de terceros si se declarara procedente”8 Jaime Córdoba Triviño , sentencia T-158 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia T-1110 de 2005 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia SU-961 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

7 Corte Constitucional. M. P. Alejandro Linares Cantillo. 8 Ibídem. Específicamente, en torno a la verificación de este presupuesto cuando la tutela que se analiza está dirigida contra una providencia judicial, la Sala Plena de esta Corporación mediante sentencia de unificación del 5 de agosto de 20149 estableció, como regla general, que el mecanismo de amparo debe promoverse en un plazo máximo de seis meses contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia o providencia objeto de reproche constitucional, límite temporal que también ha sido acogido por la Corte Constitucional10.

4. Caso concreto En los términos de la solicitud, la Sala destaca que la providencia acusada fue proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 26 de noviembre de 2015 y notificada el 1 de diciembre del mismo año11, mientras que la demanda de tutela fue interpuesta el 27 de septiembre de 201712. Es decir, la parte actora dejó transcurrir 1 año, 9 meses y 26 días, luego de notificada la providencia, para solicitar la protección de sus derechos fundamentales presuntamente vulnerados. 9 Exp. Nº 11001-03-15-000-2012-02201-01, demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A., C. P.

Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 10 T-031 de 2016, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 11 Folio 279 del expediente en préstamo. 12 Folio 18. Teniendo en cuenta que la actora no acreditó justificación alguna de su inactividad, se evidencia que la presentación de la acción no se ajusta al término

de seis meses, previsto por la jurisprudencia de esta Corporación, y en ese sentido, se advierte que no se cumple con el requisito general de inmediatez. Es cierto que no siempre el simple transcurso del tiempo puede llevar al juez a concluir que la tutela se ha presentado de forma tardía, toda vez que pueden existir circunstancias especiales que no solo justifiquen que la acción de tutela no se haya presentado en un término razonable, sino que demuestren que el hecho o la omisión que vulnera el derecho fundamental sean permanentes, persisten en el tiempo, y hacen que la violación sea siempre actual. No obstante, como se observa del análisis anterior, en el presente caso no se presentaron circunstancias especiales.

Se insiste: cuando se cuestionan providencias judiciales, la oportunidad de la solicitud de amparo se determina a partir del momento en que se notifica la providencia acusada, pues la notificación supone que las partes tienen conocimiento de las decisiones judiciales.

Así, la demandante debió accionar a las autoridades demandadas de manera inmediata, o al menos dentro de un plazo razonable, una vez advirtió la presunta vulneración a sus derechos con la notificación de la decisión, y no esperar a que transcurriera el término mencionado para acudir al amparo constitucional. En conclusión, la acción de tutela fue presentada con desconocimiento del requisito de inmediatez y, en esa medida, es improcedente, por lo que la Sala se abstendrá de realizar un análisis de fondo del asunto. Queda resuelto el problema jurídico planteado. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,

Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA

1. Confirmar el fallo impugnado, que declaró improcedente la acción de tutela, por las razones expuestas.

2. Notificar la presente decisión a las partes, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

3. Enviar el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

JULIO ROBERTO PIZA RODRIGUEZ

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ