CE-11001-03-15-000-2017-02525-01(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA CONCEPTO DE LA SALA DE CONSULTA Y

SERVICIO CIVIL / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS

FUNDAMENTALES

[P]ara la Sala, la autoridad demandada no incurre en la vulneración de derechos fundamentales que endilga el demandante, pues lo que hizo fue emitir un concepto, impersonal, abstracto y no vinculante a solicitud del Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Educación Nacional -precisamente en el marco de sus competencias-. Quiere decir lo anterior, que dicho concepto no tiene la virtualidad de afectar un derecho particular o concreto, al no tratarse de una orden judicial o administrativa. Ahora, el simple hecho de que el Ministerio de Educación Nacional haya decidido acoger el concepto 2302 del 28 de febrero de 2017 para abstenerse de seguir pagando a los docentes las primas extralegales creadas por el Acto Legislativo 01 de 1968, no implica que la autoridad aquí demandada vulnere los derechos fundamentales invocados, pues el actor deberá atacar el acto concreto que afecte o vulnere los derechos fundamentales, es decir, el expedido por el Ministerio de Educación Nacional, para lo cual deberá acudir ante la jurisdicción ordinaria. Ahora, el actor señala que actualmente está en curso un proceso de simple nulidad ante la Sección Segunda del Consejo de Estado en el que se discute el tema de creación y pago de primas extralegales y que, por lo tanto, la Sala de Consulta y Servicio Civil no debió conceptuar frente a ese tema. Al respecto, conviene decir que, como lo señaló la autoridad demandada en el escrito de contestación, no existe ninguna prohibición legal que le impida emitir conceptos

cuanto el asunto objeto de estudio está pendiente de un pronunciamiento judicial. En el presente caso, como quedó expuesto, el concepto absolvió una consulta sin que eso implique que se trate de una decisión en ejercicio de funciones jurisdiccionales y que sea de carácter vinculante, otra cosa es que el Ministerio de Educación, a motu proprio, decidiera adoptarlo y aplicarlo. Finalmente, en lo relativo a que la autoridad no tuvo en cuenta que ya había conceptuado frente al tema, basta decir que, pese a que tampoco existe una prohibición legal para que la Sala de Consulta y Servicio Civil conceptúe nuevamente frente a un tema al que previamente se haya referido, en el concepto que relacionó el actor, esto es, el 1518 del 11 de septiembre de 2003, se emitió en respuesta a la consulta que elevó, en su momento, el Ministerio del Interior y de Justicia respecto de la Ordenanza No. 13 de 1947 «por la cual se establece un reconocimiento del 20% del salario o jornal a algunos empleados públicos y trabajadores oficiales del Departamento», tema que, como se ve, difiere del que trató el concepto aquí cuestionado -creación y pago de asignaciones salariales de docentes-.Por todo lo expuesto, la sala confirmará la sentencia de primera instancia, en el sentido de que debió denegarse, en tanto la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado no vulneró los derechos fundamentales invocados por el actor y, en ese sentido, queda resuelto el problema jurídico.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de marzo de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-02525-01(AC)

Actor: MIGUEL CASTRO JURADO

Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL La Sala decide la impugnación interpuesta por el señor Miguel Castro Jurado contra la sentencia del 26 de octubre de 2017, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, que rechazó por improcedente el amparo solicitado.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones En ejercicio de la acción de tutela, el señor Miguel Castro Jurado, mediante apoderado judicial1, pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, y de los principios de confianza legítima y de seguridad jurídica, que estimó vulnerados por el Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: Solicito comedidamente que a título de protección de los DERECHOS CONSTITUCIONALES FUNDAMENTALES AL DEBIDO PROCESO (ART. 29), derechos fundamentales consagrados en los artículo 1°., fines sociales del Estado; protección de los derechos constitucionales; 228, prevalencia del derecho sustancial, 230 amparar el sometimiento de la ley contenidas en la Carta Política; (art. 6°) y los principios rectores que deben gobernar la actividad administrativa del Estado (art. 209), tales como el PRINCIPIO DE

CONFIANZA LEGÍTIMA – SEGURIDAD JURÍDICA – PRINCIPIO DE

FAVORABILIDAD – PRINCIPIO PRO OPERARIO – COSA JUZGADA ADMINISTRATIVA, se declare que LA SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL DEL CONSEJO DE ESTADO, HA INCURRIDO EN UNA VIOLACIÓN DIRECTA a la Constitución.

Como consecuencia de lo anterior, SE INAPLIQUE O DEJE SIN EFECTO LA DECISIÓN DEL 28 DE FEBRERO DEL 2017, PROFERIDA POR LA SALA

DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL DEL CONSEJO DE ESTADO,

MEDIANTE LA CUAL, SE RESUELVE UNA CONSULTA ELEVADA POR EL MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL2. 1 A folios 27 a 30, obra el contrato de mandato profesional a través del cual el señor Miguel Castro Jurado faculta a Roa Sarmiento S.A.S. para que «confiera poder al profesional del derecho que este considere idóneo, a fin de presentar ACCIONES DE TUTELA, por la vulneración de los derechos fundamentales DEL MANDANTE». A folio 25, consta el poder otorgado por la representante legal de Roa Sarmiento Abogados Asociados S.A.S. al abogado Osman Hipólito Roa Sarmiento para que presente acción de tutela en nombre del señor Castro Jurado, contra el Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. 2 Folio 1 del expediente de tutela.

2. Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos: 2.1. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado profirió concepto No. 2302 del 28 de febrero de 2017 —en atención a una consulta que elevó el Ministerio de Educación Nacional referente a la creación y pagos de asignaciones

salariales docentes— en el que expuso que las primas extralegales creadas por corporaciones o autoridades territoriales no pueden ser pagadas, porque carecen de amparo constitucional. 2.2. El Ministerio de Educación acogió el anterior concepto y, en consecuencia, a través de la Dirección de Fortalecimiento a la Gestión Territorial, emitió diferentes oficios3 a las Secretarías de Educación Municipales, en los que informó a las entidades territoriales que no era posible el pago de primas extralegales a favor del personal docente con recursos del Estado y, especialmente, con recursos del Sistema General de Participaciones «por tratarse de conceptos salariales y prestacionales que carecen de amparo constitucional y legal». Que, siendo así, tampoco podían tramitarse deudas por ese concepto. 2.3. Por Decreto No. 885 del 27 de julio de 2017, la alcaldesa encargada del municipio de Turbo (Antioquia) suspendió el pago de las primas de licenciado, de normalista y de vida cara a los docentes, directivos docentes y administrativos de los establecimientos educativos de ese ente territorial. Lo anterior, en cumplimiento del concepto No. 2302 del 28 de febrero de 2017, emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.

3. Argumentos de la tutela 3 Algunos de ellos, Nos. 2017-EE-111632, 2017-EE-111625 y 2017-EE-111646, todos del 7 de julio de 2017, dirigidos a las Secretarías de Educación Municipal de Chía (Cundinamarca), Cali y Girón

(Santander), respectivamente. El actor alegó que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado

vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, pues no tenía competencia para emitir el concepto No. 2302 del 28 de febrero de 2017, pues en lugar de emitir un concepto, tomó partido frente al tema de creación y pago de primas extralegales por parte de las entidades territoriales, asunto que, además, le compete resolver a la jurisdicción contencioso administrativa. Que, en ese sentido, debe tenerse en cuenta que actualmente cursa en la Sección Segunda del Consejo de Estado un proceso de simple nulidad (radicación No. 05001-23-31-000-2005-07606-02), promovido por el Ministerio de Educación Nacional contra la Asamblea Departamental de Antioquia, en el que se discute el tema sobre el que conceptuó la autoridad aquí demandada. Por otra parte, el demandante afirmó que la autoridad demandada tampoco tuvo en cuenta que ya había conceptuado respecto al tema (concepto No. 1518 del 11 de septiembre de 2003).

4. Intervenciones 4.1. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil (autoridad demandada) El magistrado ponente del concepto objeto de tutela solicitó que se denegara la solicitud de amparo, con fundamento en las razones que la Sala resume a continuación: Señaló que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado se limitó a absolver una consulta del Ministerio de Educación, mediante concepto No. 2302 del 28 de febrero de 2017, el cual, por expresa disposición legal y por su naturaleza no es vinculante —que, de hecho, así lo admite el actor en el escrito de

tutela— se emite bajo el principio de colaboración armónica de las ramas del poder público. Que, siendo así, el concepto no puede vulnerar o amenazar los derechos fundamentales del actor, en tanto no define derecho particular alguno a su favor o en contra. Por otro lado, resaltó que ni la constitución, ni la ley, ni el reglamento de la Corporación prevén que esa Sala carezca de competencia cuando el asunto bajo estudio está pendiente de un pronunciamiento judicial y que en los casos en que lo ha hecho, obedece a un tema de prudencia. Que, no obstante, en el caso bajo estudio requirió al Ministerio de Educación para que informara «sobre la existencia de procesos judiciales donde se discutiera la legalidad de primas extralegales creadas por las entidades territoriales, a lo que dicha entidad mediante oficio 2016EE146107 envió un listado con 18 procesos que cursaban en diferentes despachos de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y sobre los cuales manifestó que estaban “culminados”»4. 4.2. Ministerio de Educación Nacional La asesora de la Oficina Jurídica del Ministerio de Educación Nacional pidió que se declarara improcedente la tutela. Concretamente, dijo que el principio de confianza legítima no ampara las situaciones irregulares o ilegales, pues en esos casos el Estado conserva la potestad de revisar las actuaciones, al punto que puede modificarlas. Que, en el presente caso, en aras de defender el patrimonio público, adoptó junto con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el concepto 2302 del 28 de febrero de 2017, por ser clara la inconstitucionalidad de las

denominadas primas extralegales en el marco del citado concepto y en desarrollo de la jurisprudencia del Consejo de Estado.

5. Sentencia impugnada El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, mediante sentencia del 26 de octubre de 2017, rechazó por improcedente la acción de tutela, porque estimó que no cumplía con el requisito de la inmediatez, en tanto el concepto del 28 de febrero de 2017 se comunicó el 16 de marzo de 2017 y la solicitud de amparo se presentó el 26 de septiembre de 2017, esto es, luego de 7 meses y 4 Folio 93 del expediente. ocho días.

6. Impugnación El señor Miguel Castro Jurado impugnó5 el fallo de primera instancia.

Concretamente, dijo que la tutela sí cumplió el requisito de inmediatez, por cuanto el concepto 2302 del 28 de febrero de 2017 se comunicó el 16 de marzo de 2016 únicamente al Ministerio de Educación Nacional, en tanto tenía una reserva legal de seis meses, que se levantó el 12 de mayo por solicitud de la ministra de Educación Nacional, y, desde esa fecha hasta el 26 de septiembre de 2017 (momento en que se presentó la acción de tutela), transcurrieron sólo 2 meses aproximadamente. Que, además, los efectos jurídicos de dicho concepto se dieron con posterioridad, tras las comunicaciones que envió el citado Ministerio a las diferentes entidades territoriales. Dijo que, de todas maneras, el concepto acusado ha vulnerado los derechos fundamentales de forma permanente y, en consecuencia, al a quo le correspondía estudiar el fondo del asunto.

CONSIDERACIONES

1. De la acción de tutela 5 Folios 118 a 123.

La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley. La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela.

2. Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si la solicitud de amparo cumple con el requisito de inmediatez, necesario para la procedencia de acciones de tutela contra providencias judiciales.

En caso de que la respuesta a este interrogante sea positiva, la Sala deberá determinar si la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, y los principios de confianza legítima y de seguridad jurídica del actor, por cuanto no tenía competencia para emitir el concepto 2302 del 28 de febrero de 2017.

3. Del requisito de la inmediatez El artículo 86 de la Constitución Política establece que «toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante

un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales». Ahora bien, aun cuando la Carta Política hace uso de la expresión «en todo momento y lugar», lo que podría dar a entender que la acción de amparo puede solicitarse en cualquier tiempo, sin importar la urgencia, ni la relevancia de los derechos vulnerados, lo único cierto es que se trata de un requisito que se debe valorar en cada caso concreto. Sin embargo, la Corte Constitucional6 ha señalado que si bien no es posible establecer un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela, ésta no puede presentarse en cualquier tiempo y por lo tanto debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del actor y la presentación de la demanda, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto de la seguridad jurídica y de los derechos de los terceros afectados. En este orden de ideas, la inmediatez es más bien una condición que busca que la acción se presente en un término razonable contado desde el momento en que se tuvo conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales y no un término de caducidad. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz, es que se requiere que se ejerza en un tiempo prudencial. Por ello, el presupuesto de la inmediatez constituye un

requisito para habilitar el estudio de fondo de la acción de tutela, pues se evita “el uso de este mecanismo constitucional como herramienta que consienta la negligencia o indiferencia de los actores, o que propicie la inseguridad jurídica.» 7 6 Corte Constitucional, sentencia T123 de 2007, M.P. Álvaro Tafur Galvis. La jurisprudencia constitucional ha identificado cinco criterios orientadores para que el juez de tutela pueda determinar8, en cada caso, si se ha cumplido con el requisito de la inmediatez. Tales criterios se precisaron en la sentencia SU-391 de 20169, así: «(i) La situación personal del peticionario: debe analizarse la situación personal del peticionario, pues en determinados casos esta hace desproporcionada la exigencia de presentar la acción de tutela en un término breve; (ii) El momento en el que se produce la vulneración: pueden existir casos de vulneraciones permanentes a los derechos fundamentales. En estos casos, para analizar la inmediatez el juez de tutela no debe contar el término desde el momento en el que la vulneración o amenaza inició hasta la fecha de presentación de la tutela, sino que debe tomar en cuenta el tiempo por el que esta se prolongó; (iii) La naturaleza de la vulneración: existen casos donde se presenta un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción de tutela y la vulneración de los derechos de los interesados. De acuerdo con este criterio, el juez debe analizar si la demora en la presentación de la tutela guarda relación con la situación de vulneración de derechos fundamentales que alega el peticionario; (iv) La actuación contra la que se dirige la tutela: la jurisprudencia constitucional ha señalado que el

análisis de la inmediatez puede variar dependiendo de la actuación que se identifica como vulneratoria de los derechos invocados en la tutela. Específicamente, ha señalado que este análisis debe ser más estricto tratándose 7 Ibídem. 8 Ver al respecto: Corte Constitucional, sentencia SU 391 de 2016 M.P. Alejandro Linares Cantillo, sentencia T-246 de 2015 M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez, sentencia T-594 de 2008 M.P. Jaime Córdoba Triviño , sentencia T-158 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia T-1110 de 2005 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia SU-961 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 9 Corte Constitucional. M. P. Alejandro Linares Cantillo. de acciones de tutela contra providencias judiciales y (v) Los efectos de la tutela: la Corte ha considerado que, aún si se encuentra un motivo que justifique la demora en la interposición de la tutela, el juez debe tener en cuenta los efectos que esta tendría en los derechos de terceros si se declarara procedente»10

4. Caso concreto En la impugnación, el actor manifiesta que la tutela cumple el requisito de inmediatez, por cuanto el concepto 2302 del 28 de febrero de 2017 tenía una reserva legal que se levantó hasta el 12 de mayo de ese mismo año y la tutela se presentó el 26 de septiembre de 2017.

En el caso concreto, la Sala advierte que la solicitud de amparo supera el requisito procesal de la inmediatez, porque el señor Miguel Castro Jurado presentó la tutela

en un término razonable, esto es, inferior a los 6 meses entre el momento en que se dio a conocer el concepto acusado y la presentación de la tutela. En efecto, como se desprende de las actuaciones registradas en el sistema judicial siglo XXI, el concepto 2302 del 28 de febrero de 2018, emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil, se comunicó al Ministerio de Educación el 16 de marzo de 2017 y sobre el mismo, en los términos del 109 del CPACA, pesaba una reserva legal de seis meses, la cual se levantó el 18 de mayo de 201711, en consecuencia, en esa fecha se autorizó la publicación del citado concepto. Por su 10 Ibídem. parte, la acción de tutela se presentó el 26 de septiembre de 2017, esto es, luego de 4 meses y 8 días siguientes a la publicación del concepto aquí acusado. Resulta claro, entonces, que contrario a lo manifestado por el a quo, la tutela sí cumple con el requisito de inmediatez y, en ese sentido, pasa la Sala a estudiar el fondo del asunto. A juicio del actor, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado vulneró los derechos fundamentales derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, por cuanto el concepto 2302 del 28 de febrero de 2017 Para resolver, es necesario referirse, en primer término, al marco normativo de la función consultiva del Consejo de Estado. Veamos: El artículo 237 de la Constitución Política le otorga al Consejo de Estado la atribución de actuar como cuerpo supremo consultivo del Gobierno en asuntos de administración. En concordancia con esa disposición constitucional, el artículo 107 CPACA

establece que el Consejo de Estado es el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo y Cuerpo Supremo Consultivo del Gobierno. A su turno, el artículo 109 ejusdem prevé que la función consultiva del Consejo de Estado está radicada en cabeza de la Sala de Consulta y Servicio Civil, que se encarga de absolver las consultas generales o particulares que formule el Gobierno Nacional. Textualmente, el referido artículo dice: 11 El Ministerio de Educación Nacional refirió en la contestación de la tutela que «La reserva legal de seis meses fue levantada el 12 de mayo por solicitud por solicitud de la Ministra de Educación Nacional». No obstante, consultado el sistema de información judicial siglo XXI, se pudo verificar que el levantamiento de la reserva se hizo efectivo el 18 de mayo de 2017. (…) La Sala de Consulta y Servicio Civil tendrá las siguientes atribuciones:

1. Absolver las consultas generales o particulares que le formule el Gobierno Nacional, a través de sus Ministros y Directores de Departamento

Administrativo. (…) PARÁGRAFO 1o. Los conceptos de la Sala de Consulta y Servicio Civil estarán amparados por reserva legal de seis (6) meses. Esta podrá ser prorrogada hasta por cuatro (4) años por el Gobierno Nacional. Si transcurridos los seis (6) meses a los que se refiere este parágrafo el Gobierno Nacional no se ha pronunciado en ningún sentido, automáticamente se levantará la reserva. En todo caso, el Gobierno Nacional podrá levantar la reserva en cualquier tiempo. PARÁGRAFO 2o. A invitación de la Sala, los Ministros, los Jefes de Departamento Administrativo, y los funcionarios que unos y otros requieran,

podrán concurrir a las deliberaciones del Consejo de Estado cuando este haya de ejercer su función consultiva, pero la votación de los Magistrados se hará una vez que todos se hayan retirado. La Sala realizará las audiencias y requerirá las informaciones y documentación que considere necesarias para el ejercicio de sus funciones. En suma, de las normas mencionadas se infiere que la función consultiva especial atribuida al Consejo de Estado es ejercida por la Sala de Consulta y Servicio Civil, previa solicitud de concepto por parte del Gobierno Nacional. En general, las funciones que cumple la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación, son las de: i) absolver consultas del gobierno nacional; ii) revisar o preparar proyectos de ley o códigos, a solicitud del gobierno nacional o de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; iii) realizar los estudios sobre temas de interés para la administración pública para proponer reformas normativas; iv) conceptuar sobre contratos estatales para efectuar el control fiscal de la administración nacional; v) rendir concepto frente a las controversias en las que esté involucrada una autoridad del orden nacional, con el fin de precaver un eventual litigio; vi) verificar y certificar si un candidato a la presidencia de la república cumple con los requisitos legales; v) ejercer control previo de legalidad frente a los convenios de derecho público interno con organizaciones religiosas, y vi) resolver los conflictos de competencias administrativas (positivos o negativos) que involucren una autoridad del orden nacional. Es necesario precisar que, en el sub lite, el actor cuestiona el concepto que se emitió frente a una consulta que formuló la ministra de Educación Nacional, relativa al tema de creación y pago de asignaciones salariales de docentes de las

entidades territoriales. En lo que interesa para el caso, el artículo 112 de la Ley 1437 de 201112 prevé que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado no toma parte en el ejercicio de las funciones jurisdiccionales y emite conceptos que no son vinculantes —precisamente porque no son dictados en ejercicio de la función judicial, no contienen la voluntad de la administración, ni es la manifestación de alguna función administrativa—, salvo que la ley disponga lo contrario. 12 ARTÍCULO 112. INTEGRACIÓN Y FUNCIONES DE LA SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL. La Sala de Consulta y Servicio Civil estará integrada por cuatro (4) Magistrados. Sus miembros no tomarán parte en el ejercicio de las funciones jurisdiccionales. Los conceptos de la Sala no serán vinculantes, salvo que la ley disponga lo contrario. La Sala de Consulta y Servicio Civil tendrá las siguientes atribuciones:

1. Absolver las consultas generales o particulares que le formule el Gobierno Nacional, a través de sus Ministros y Directores de Departamento Administrativo.

2. Revisar o preparar a petición del Gobierno Nacional proyectos de ley y de códigos. El proyecto se entregará al Gobierno por conducto del Ministro o Director del Departamento Administrativo correspondiente, para su presentación a la consideración del Congreso de la República.

3. Preparar a petición de la Sala Plena del Consejo de Estado o por iniciativa propia proyectos de acto legislativo y de ley.

4. Revisar a petición del Gobierno los proyectos de compilaciones de normas elaborados por este para efectos de su divulgación.

5. Realizar los estudios que sobre temas de interés para la Administración Pública la Sala estime necesarios para proponer reformas normativas.

6. Conceptuar sobre los contratos que se proyecte celebrar con empresas privadas colombianas escogidas por concurso público de méritos para efectuar el control fiscal de la gestión administrativa nacional, de conformidad con lo previsto en el artículo 267 de la Constitución

Política.

7. Emitir concepto a petición del Gobierno Nacional, en relación con las controversias que se presenten entre entidades del nivel nacional o entre estas y entidades del nivel territorial, con el fin de precaver un eventual litigio.

8. Verificar, de conformidad con el Código Electoral, si cada candidato a la Presidencia de la República reúne o no los requisitos constitucionales y expedir la correspondiente certificación.

9. Ejercer control previo de legalidad de los Convenios de Derecho Público Interno con las Iglesias, Confesiones y Denominaciones Religiosas, sus Federaciones y Confederaciones, de conformidad con lo dispuesto en la ley.

10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.

11. Presentar anualmente un informe público de labores.

12. Ejercer las demás funciones que le prescriban la Constitución y la ley.

PARÁGRAFO 1o. Los conceptos de la Sala de Consulta y Servicio Civil estarán amparados por reserva legal de seis (6) meses. Esta podrá ser prorrogada hasta por cuatro (4) años por el Gobierno Nacional. Si transcurridos los seis (6) meses a los que se refiere este parágrafo el Gobierno Nacional no se ha pronunciado en ningún sentido, automáticamente se levantará la reserva.

En todo caso, el Gobierno Nacional podrá levantar la reserva en cualquier tiempo. PARÁGRAFO 2o. A invitación de la Sala, los Ministros, los Jefes de Departamento Administrativo, y los funcionarios que unos y otros requieran, podrán concurrir a las deliberaciones del Consejo de Estado cuando este haya de ejercer su función consultiva, pero la votación de los Magistrados se En esas condiciones, los conceptos que emita la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, no crean, extinguen ni modifican ninguna situación jurídica particular, se repite, no constituyen una orden judicial o administrativa. En el presente asunto, el actor alega que la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación desbordó sus competencias al pronunciarse acerca de la creación y pago de asignaciones salariales de docentes de las entidades territoriales. En efecto, esa Sala, mediante concepto 2302 del 28 de febrero de 2017, se pronunció frente a la consulta que le hizo la ministra de Educación Nacional, en los siguientes términos: La señora Ministra de Educación Nacional consulta sobre varios asuntos atinentes a la creación y pago de asignaciones salariales de docentes de las entidades territoriales. Es de anotar que con el beneplácito del Ministerio, el día 14 de diciembre de 2016 y antes de proferir el presente concepto, fueron escuchados varios representantes de la Federación Colombiana de Trabajadores de la Educación –agremiación a la que el Ministerio puso en conocimiento de la consulta-, quienes se refirieron a aspectos normativos, jurisprudenciales y doctrinales en sustento de sus tesis sobre las asignaciones creadas por

autoridades territoriales. (…) Las asignaciones salariales creadas por ordenanzas antes del Acto Legislativo 01 de 1968 son ajustadas a derecho y deberán ser pagadas a los servidores de la educación a cuyo favor hayan sido legalmente decretadas, hasta cuando se produzca su retiro. (…)

1. Respecto a las primas extralegales creadas para los docentes después del Acto Legislativo 01 de 1968 y antes de la Constitución de 1991: (…) hará una vez que todos se hayan retirado. La Sala realizará las audiencias y requerirá las informaciones y documentación que considere necesarias para el ejercicio de sus funciones.

Para el período transcurrido desde la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 1968 hasta la entrada en vigencia de la Constitución de 1991, es claro que el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de todos los niveles no podía ser creado por acuerdos y ordenanzas y que a las asambleas departamentales solamente les estaba asignada la competencia para determinar las escalas salariales. Por tal razón las normas departamentales que crean pri