CE-11001-03-15-000-2017-02575-00(AC)-2017

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA

JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ / INTERPOSICIÓN TARDÍA E INJUSTIFICADA DE LA ACCIÓN DE TUTELA Para la Sala, en el caso concreto, el [actor] no ejerció la acción de tutela en un «plazo razonable y proporcionado a partir del evento generador de la supuesta amenaza o violación de los derechos fundamentales». Lo anterior, toda vez que la supuesta afectación de los derechos fundamentales indicados por este, proviene de la decisión de segunda instancia, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, con la que confirmó la decisión adoptada por el a quo dentro del proceso ordinario, en el sentido de negar las súplicas de la demanda. A este punto, advierte la Sala que la sentencia judicial que decidió en segunda instancia el trámite de nulidad y restablecimiento del derecho, fue proferida el 19 de octubre del 2015, notificada por correo electrónico el 10 de noviembre del mismo año, cobrando ejecutoria el 13 de noviembre de 2015. Así las cosas, se encuentra que la acción de tutela de la referencia se recibió en la Secretaría General de esta Corporación el día 29 de septiembre del 2017, es decir, luego de transcurridos más de 1 año y 10 meses de ejecutoriada la decisión judicial de la cual la parte actora alega una presunta violación de sus derechos fundamentales, término que para este juez constitucional no es razonable, conforme a los argumentos expuestos en líneas precedentes. Por último, es preciso advertir que el [actor] no presentó argumentos que justificaran su tardanza en acudir a la acción

constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Bogotá, D.C., tres (3) de noviembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-02575-00(AC)

Actor: DALMIRO CASTILLO VARGAS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR Procede la Sala a resolver la solicitud que presentó el señor Dalmiro Castillo Vargas, en contra del Tribunal Administrativo de Bolívar, en ejercicio de la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y desarrollada por los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 26 de mayo de 2015.

I. ANTECEDENTES

1. La petición de amparo Con escrito radicado el 29 de septiembre de 20171, el señor Dalmiro Castillo Vargas, actuando en nombre propio, interpuso acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Bolívar con el fin de que se protegieran sus derechos fundamentales al debido proceso, de defensa, y “al mínimo vital”. Tales derechos los consideró transgredidos por cuenta de la decisión de segunda instancia adoptada por la autoridad judicial accionada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que inició en contra del Distrito de Cartagena, con la finalidad de que se declarara la nulidad del acto mediante el cual la autoridad distrital lo declaró insubsistente.

2. Hechos La petición de amparo se fundamentó en los siguientes supuestos fácticos que la

Sala sintetiza, así: 2.1. El actor fue nombrado por el Distrito de Cartagena en el cargo de “Visitador Grupo de Control de Hacienda Municipal” desde el 4 de febrero de 1982 hasta el 15 de enero de 2004, cuando fue nombrado en provisionalidad en el cargo de Auxiliar Administrativo Cargo 550 Grado 03. 2.2. Mediante Decreto No. 0680 de 29 de mayo de 2012, la autoridad distrital declaró insubsistente al señor Dalmiro Castillo Vargas, lo anterior “argumentando que mediante Resolución No. 1134 del 18 de abril de 2012, se conformó la lista de elegibles para proveer el cargo que venía desempeñando”. 2.3. En desacuerdo con lo decidido por el ente distrital, el accionante presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con la finalidad de desvirtuar la legalidad del acto que decretó su insubsistencia. 2.4. El proceso ordinario se siguió con el radicado No. 2012-00174, correspondió en primera instancia al Juzgado 12 Administrativo de Cartagena, autoridad judicial que con sentencia del 6 de diciembre de 013 negó las súplicas de la demanda. 2.5. Inconforme con lo decidido el accionante presentó recurso de apelación ante el Tribunal Administrativo de Bolívar, que con proveído del 19 de octubre de 2015 confirmó el fallo de primera instancia.

3. Sustento de la vulneración La parte accionante alegó que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, de defensa, y “al mínimo vital”. Lo

anterior, por cuanto la providencia enjuiciada en sede de tutela incurrió en defecto sustantivo (i) defecto sustantivo y (ii) desconocimiento de precedente. 3.1. Respecto del defecto sustantivo, argumentó que el Tribunal accionado, como el juzgado de primera instancia “desconocieron las garantías contempladas en el 1 Folio 6 Decreto 3905 de 2009, el cual reglamentó en parte la Ley 909 de 2004, normas relativas al retén social”. 3.2. En lo relacionado con el desconocimiento de precedente argumentó como desatendidas las decisiones de tutela proferidas por la Corte Constitucional en las sentencias T-1238 de 2008 y T-089 de 2009.

4. Pretensiones La parte accionante elevó las siguientes pretensiones: “En atención a los hechos antes relatados, solicito Honorables Magistrados, lo siguiente: Tutelar los derechos constitucionales fundamentales antes señalados, los cuales vienen siendo vulnerados por los fallos judiciales proferidos por la

SALA DE DECISION No. 002-ORALIDAD DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLIVAR Y EL JUZGADO DOCE ORAL ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE CARTAGENA para que cesen de inmediato. Que, en consecuencia, solicito que se revoquen y se dejen sin efectos jurídicos las Sentencias No. 140 de fecha 19 de octubre de 2015, proferida en Segunda Instancia por la Sala de Decisión No. 002-Oralidad del Tribunal Administrativo de Bolívar y la No. 142 de fecha 06 de diciembre de 2013, proferida por el Juzgado Doce Oral Administrativo del Circuito de Cartagena.

Así mismo, se ordene, a quien le corresponda resolver de fondo las pretensiones de la demanda contenida en la Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, la cual debe ser favorable a mis intereses, con fundamento a los hechos y las pruebas que lo sustentan”.

5. Trámite y contestaciones de la demanda Con auto de 4 de octubre del 20172, el Despacho sustanciador admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar esta decisión como demandados a los

Magistrados del Tribunal Administrativo de Bolívar. Así mismo, ordenó vincular al presente trámite constitucional al Juzgado 12 Administrativo de Cartagena y al Alcalde del Distrito de Cartagena como terceros interesados en las resultas del proceso. 5.1. Juzgado 12 Administrativo de Cartagena Allegó documento en el cual se limitó a realizar un recuento de cada una de las actuaciones surtidas y las fechas en que se adelantaron las mismas. Respecto del fondo del asunto no se pronunció. 2 Folio 85 El Tribunal Administrativo de Bolívar y el Distrito de Cartagena, pese a que fueron debidamente notificados, guardaron silencio.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer la tutela de la referencia de conformidad con lo establecido en el Decreto 2591 de 1991, y el numeral 2º del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015. 2.2. Problema jurídico De acuerdo con el escrito de tutela, corresponde a la Sala determinar si la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar incurrió en los

defectos alegados por la parte tutelante o si, por el contrario, los derechos fundamentales del accionante no fueron desconocidos por cuenta de la decisión proferida en segunda instancia por la autoridad judicial tutelada dentro del trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, que inició el señor Dalmiro Castillo Vargas en contra del Distrito de Cartagena. Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sala sobre procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) los requisitos de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela de la referencia y de encontrarlos superados; (iii) análisis del caso concreto. 2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 20123, unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales4, y en ella concluyó: “…si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el

estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando 3 Sala Plena del Consejo de Estado. Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de tutelaImportancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. C. P.: María Elizabeth García González. 4 El recuento de esos criterios se encuentra de páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.”5 (Negrilla fuera de texto). Conforme al anterior precedente, es claro que la Corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, para la Sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los “…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…”. En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia6 a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo -procedencia

sustantivay cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asuntoprocedencia adjetiva-. En ese orden, primero se verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado; y iii) inmediatez, cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 5 Ídem. 6 Entre otras en las T-949 del 16 de octubre de 2003, T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. 2.4. Estudio de los requisitos de procedibilidad 2.4.1. De la inmediatez

Frente a esta exigencia la Corte Constitucional en sentencia T-033 del 26 de enero del 2015, como criterio auxiliar, al reiterar la jurisprudencia, indicó: “4.1. De conformidad con el denominado requisito de la inmediatez, la acción de tutela debe ser interpuesta dentro de un plazo razonable y proporcionado a partir del evento generador de la supuesta amenaza o violación de los derechos fundamentales, so pena de que se determine su improcedencia7. 4.2. Desde la sentencia SU-961 de 19998 esta Corte determinó, a partir de la interpretación del artículo 86 de la Constitución Política, que pese a que según esta norma la acción de tutela puede ser interpuesta “en todo momento”, de lo que se deriva que no posee ningún término de prescripción o caducidad, ello no significa que no deba interponerse en un plazo razonable desde el inicio de la amenaza o vulneración pues, de acuerdo con el mismo artículo constitucional, es un mecanismo para reclamar “la protección inmediata” de los derechos fundamentales. A partir de allí, la jurisprudencia constitucional ha sostenido invariablemente que la ausencia de un término de caducidad o prescripción en la acción de tutela implica que el juez no puede simplemente rechazarla en la etapa de admisión con fundamento en el paso del tiempo9. No obstante, de la misma forma ha dicho que la finalidad de la tutela como vía judicial de protección inmediata de derechos fundamentales obliga a la autoridad judicial a tomar en cuenta como dato relevante el tiempo transcurrido entre el hecho generador de la solicitud y la petición de amparo pues un lapso irrazonable puede llegar a demostrar que la solución que se reclama no se requiere con

prontitud, que es precisamente el caso para el cual el mecanismo preferente y sumario de la tutela está reservado10. 7 «En este sentido, pueden consultarse las sentencias T-526 de 2005 (MP Jaime Córdoba Triviño), T-016 de 2006 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), T-692 de 2006 (MP Jaime Córdoba Triviño), T-905 de 2006 (MP Humberto Antonio Sierra Porto), T-1084 de 2006 (MP Álvaro Tafur Galvis), T1009 de 2006 (MP Clara Inés Vargas Hernández), T-792 de 2007 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra), T-825 de 2007 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), T-243 de 2008 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), T-594 de 2008 (MP Jaime Córdoba Triviño), T-189 de 2009 (MP Luis Ernesto Vargas Silva), T-299 de 2009 (MP Mauricio González Cuervo), T-265 de 2009 (MP Humberto Antonio Sierra Porto), T-691 de 2009 (MP Jorge Iván Palacio Palacio), T-883 de 2009 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), T-328 de 2010 (MP Jorge Iván Palacio Palacio), entre muchas otras». 8 «MP Vladimiro Naranjo Mesa. Reiterada en numerosas oportunidades por las distintas Salas de Revisión de esta Corte, entre ellas las sentencias T-016 de 2006 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), T-158 de 2006 (MP Humberto Antonio Sierra Porto), T-654 de 2006 (MP Humberto Antonio Sierra Porto), T-890 de 2006 (MP Nilson Pinilla Pinilla), T-905 de 2006 (MP Humberto

Antonio Sierra Porto), T-1009 de 2006 (MP Clara Inés Vargas Hernández), T-1084 de 2006 (MP Álvaro Tafur Galvis), T-593 de 2007 (MP Rodrigo escobar Gil), T-594 de 2008 (MP Jaime Córdoba Triviño), T-265 de 2009 (MP Humberto Antonio Sierra Porto) y T-328 de 2010 (MP Jorge Iván Palacio Palacio)». 9 «En este sentido pueden consultarse las sentencias SU-961 de 1999 (MP Vladimiro Naranjo Mesa), T-016 de 2006 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), T-158 de 2006 (MP Humberto Antonio Sierra Porto), T-654 de 2006 (MP Humberto Antonio Sierra Porto), T-890 de 2006 (MP Nilson Pinilla Pinilla), T-1084 de 2006 (MP Álvaro Tafur Galvis), T-594 de 2008 (MP Jaime Córdoba Triviño), T-265 de 2009 (MP Humberto Antonio Sierra Porto), T-328 de 2010 (MP Jorge Iván Palacio Palacio), entre otras». Frente al tema, la Corporación ha señalado que “[…] la acción de tutela es una acción ágil y apremiante, diseñada sobre un procedimiento urgente y célere, que permite la protección rápida de derechos fundamentales enfrentados a afectaciones reales y actuales de magnitud tal que el aparato jurisdiccional se ve obligado a hacer a un lado sus tareas ordinarias, a desplazar los procedimientos regulares que se someten a su consideración, para abordar de manera preferente el análisis del caso planteado”11. Por lo anterior, la orden del juez de tutela “debe estar respaldada por la urgencia e

inmediatez, en presencia de las cuales la Constitución lo autoriza a modificar una situación de hecho a través de un proceso sumario y expedito en el tiempo”12, condiciones estas que podrían verse desestimadas si el afectado ha dejado pasar un tiempo irrazonable para reclamar sus derechos”. En similar sentido se ha pronunciado esta Sección del Consejo de Estado, al estudiar el requisito de inmediatez cuando con la acción constitucional se pretender enjuiciar providencias judiciales. Así, en sentencia del 26 de febrero de 2015, acción de tutela No. 11001-03-15000-2014-01063-0013, con ponencia del doctor Alberto Yepes Barreiro, expresó: “Frente al requisito de inmediatez se ha insistido en que la acción de tutela debe incoarse en un plazo razonable14, el cual debe ser ponderado por el juez en cada caso, pues de lo contrario se desconocería el alcance jurídico establecido por el constituyente y se desvirtuaría su finalidad de medio de protección actual, inmediato y efectivo15. De acuerdo con lo anterior, esta Sección16 ha declarado la improcedencia de las acciones de tutela contra providencias judiciales instauradas después de haber transcurrido un lapso considerable desde la ocurrencia del hecho generador que da lugar a la solicitud de 10 «Al respecto, consultar las sentencias T-526 de 2005 (MP Jaime Córdoba Triviño), T-016 de 2006 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), T-158 de 2006 (MP Humberto Antonio Sierra Porto), T654 de 2006 (MP Humberto Antonio Sierra Porto), T-890 de 2006 (MP Nilson Pinilla Pinilla), T-905

de 2006 (MP Humberto Antonio Sierra Porto), T-1009 de 2006 (MP Clara Inés Vargas Hernández), T-593 de 2007 (MP Rodrigo escobar Gil), T-792 de 2007 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra), T825 de 2007 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), T-243 de 2008 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), T-594 de 2008 (MP Jaime Córdoba Triviño), T-884 de 2008 (MP Jaime Araújo Rentería), T-265 de 2009 (MP Humberto Antonio Sierra Porto), T-299 de 2009 (MP Mauricio González Cuervo), T-691 de 2009 (MP Jorge Iván Palacio Palacio), T-883 de 2009 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), entre otras”». 11 Ver la sentencia T-594 de 2008 (MP Jaime Córdoba Triviño). 12 Sentencia T-158 de 2006 (MP Humberto Antonio Sierra Porto), reiterada por la sentencia T-691 de 2009 (MP Jorge Iván Palacio Palacio) y T-1028 de 2010 (MP Humberto Antonio Sierra Porto). 13 Decisión confirmada por la Sección Primera del Consejo de Estado, en segunda instancia, con sentencia del 26 de junio de 2015. 14 «Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda - Subsección A, Rad. 11001-03-15-000-2008-0101801(AC), Consejero Ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren». 15 «Sentencia Corte Constitucional T-290 de 14 de abril de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt

Chaljub». 16 «Ver sentencias: de 18 de abril de 2013 Rad. No. 11001-03-15-000-2012-01172-01, Consejera Ponente: Susana Buitrago Valencia; 3 de julio de 2013. Rad. No. 11001-03-15-000-2012-01891-01, 12 de agosto de 2013 Rad. No. 11001-03-15-000-2013-1435-00 Consejera Ponente: Lucy Jeannette Bermúdez; 3 de julio de 2013, Rad. No. 11001-03-15-000-2013-00142-01, 12 de septiembre de 2013, Rad. No. 11001-03-15-000-2012-02203-01, Consejero Ponente: Alberto Yepes Barreiro, entre otras». protección y la presentación de la misma, sin que medien razones suficientes que justifiquen el retardo”. Negrilla no es del texto. Para la Sala, en el caso concreto, el señor Dalmiro Castillo Vargas no ejerció la acción de tutela en un «plazo razonable y proporcionado a partir del evento generador de la supuesta amenaza o violación de los derechos fundamentales». Lo anterior, toda vez que la supuesta afectación de los derechos fundamentales indicados por este, proviene de la decisión de segunda instancia, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, con la que confirmó la decisión adoptada por el a quo dentro del proceso ordinario, en el sentido de negar las súplicas de la demanda. A este punto, advierte la Sala que la sentencia judicial que decidió en segunda

instancia el trámite de nulidad y restablecimiento del derecho, fue proferida el 19 de octubre del 2015, notificada por correo electrónico el 10 de noviembre del mismo año, cobrando ejecutoria el 13 de noviembre de 2015. Así las cosas, se encuentra que la acción de tutela de la referencia se recibió en la Secretaría General de esta Corporación el día 29 de septiembre del 201717, es decir, luego de transcurridos más de 1 año y 10 meses de ejecutoriada la decisión judicial de la cual la parte actora alega una presunta violación de sus derechos fundamentales, término que para este juez constitucional no es razonable, conforme a los argumentos expuestos en líneas precedentes. Por último, es preciso advertir que el señor Dalmiro Castillo Vargas no presentó argumentos que justificaran su tardanza en acudir a la acción constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela promovida por el señor Dalmiro Castillo Vargas, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los terceros interesados, según el procedimiento previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: TERCERO: De no ser impugnada la presente sentencia, dentro de los tres días siguientes a su notificación, ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro del día siguiente a la ejecutoria de

esta providencia, artículo 31 del Decreto 2591 de 1991. 17 Folio 6

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Presidente

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Consejera (Ausente con excusa).

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Consejera

ALBERTO YEPES BARREIRO

Consejero