CE-11001-03-15-000-2017-02581-00(AC)-2018

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA

JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ

[L]a Sala abordará el siguiente problema jurídico: ¿Es procedente la acción de tutela interpuesta en contra de la sentencia que puso fin a un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que reconoce una pensión de jubilación, 14 meses después de que esta fue notificada, si el solicitante aduce como justificación de la mora que la vulneración a sus derechos fundamentales persiste en el tiempo y se materializa con el pago mes a mes de una mesada pensional superior a la que debe pagarse? (…) [A]l analizar el caso concreto, se tiene que la última de las providencias censuradas, de fecha 14 de abril de 2016, se notificó legalmente el 5 de julio de 2016 por vía electrónica al correo institucional de la entidad actora. La UGPP promovió la acción de amparo de la referencia, el 3 de octubre de 2017, habiendo dejado transcurrir un lapso mayor a catorce (14) meses desde la notificación de la providencia cuestionada, término que no se estima razonable ni proporcional para solicitar la protección de los derechos fundamentales que considera vulnerados con ocasión de la sentencia judicial censurada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., quince (15) de marzo de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-02581-00(AC)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP

Demandado: JUZGADO VEINTIDÓS ADMINISTRATIVO DE ORALIDAD DEL

CIRCUITO DE BOGOTÁ Y EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Y OTRO La Sala procede a decidir la acción de tutela interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, a través de apoderado judicial, en contra del fallo proferido el 28 de febrero de 2014 por el Juzgado Veintidós Administrativo de Oralidad de Bogotá D.C., confirmado el 14 de abril de 2016 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda – Subsección “A”, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho bajo radicado 11001 33 35 022 2013 00165 00.

I. SINTESÍS DEL CASO La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante la UGPP, solicitó la tutela de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional, los cuales estima vulnerados con ocasión del fallo proferido el 28 de febrero de 2014 por el Juzgado Veintidós Administrativo de Oralidad de

Bogotá D.C., confirmado el 14 de abril de 2016 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda – Subsección “A”. En dichas providencias

se accedió a las pretensiones de la demanda instaurada por el señor José Manuel Rojas Jiménez, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho bajo el radicado 11001-33-35-022-2013-00165-00, y se ordenó a la UGPP reliquidar y pagar la pensión de jubilación a su favor con el 75% de los factores salariales devengados el último año de servicio1. En consecuencia, pidió suspender los efectos de las órdenes emanadas de la sentencia cuestionada, ya que a su juicio dicho pronunciamiento va en contra de los postulados del ordenamiento jurídico y la jurisprudencia.

II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN 2.1. El 9 de diciembre de 20172 se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar a los magistrados que integran la Subsección “A”, de la Sección Segunda, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al Juez 22 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, y comunicar al señor José Manuel Rojas Jiménez y al representante legal de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.2. El 18 de enero de 20183 se allegó contestación por parte del Juzgado 22

Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, en la que solicitó que se tengan en cuenta los razonamientos de hecho y de derecho que se expusieron en la decisión del 28 de febrero de 2014, así como lo dispuesto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en segunda instancia.4 1 Folios 2 y 3 de este cuaderno. 2 Folios 90 y 91 de este cuaderno.

3 Folio 96 de este cuaderno. 4 Folio 96 de este cuaderno. 2.3. Aun cuando las demás partes fueron correctamente notificadas y comunicadas de la admisión de la presente acción, no se allegó contestación adicional.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA

3.1. Competencia. De conformidad con lo previsto por el numeral segundo del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017, y en virtud del numeral 6º del artículo 1º del Acuerdo 55 del 5 de agosto de 2003 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones, esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 3.2. Hechos 3.2.1. El señor José Manuel Rojas Jiménez prestó sus servicios al Estado en el Departamento Administrativo de Seguridad DAS, desde el 12 de diciembre de 1985 hasta el 30 de marzo de 2009, y el último cargo que desempeñó fue el de detective profesional. 3.2.2. Mediante Resolución número 023845 del 23 de mayo de 20075, la extinta Cajanal reconoció y ordenó el pago de pensión por vejez a favor del señor José Manuel Rojas Jiménez, y el 20 de febrero de 2012, por medio de la Resolución 0340836, la reliquidó aumentando su cuantía. 3.2.3. A través de la Resolución número 003034 del 24 de enero de 20137, la UGPP modificó la Resolución 034083 del 20 de febrero de 2012 y dispuso

descontar de las mesadas atrasadas a las que tenía derecho el señor José Manuel Rojas Jiménez, los aportes para pensión de factores de salario no efectuados y el aporte patronal del Departamento Administrativo de Seguridad DAS. Inconforme con dicha decisión, el señor José Manuel Rojas interpuso la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la aludida resolución. 5 Folio 49 al 51 de este cuaderno 6 Folio 52 al 55 de este cuaderno 7 Folio 56 al 58 de este cuaderno 3.2.4. Mediante sentencia del 28 de febrero de 2014, el Juzgado 22 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá declaró la nulidad parcial de la resolución demandada y, como consecuencia de ello, ordenó a la UGPP reconocer y pagar al señor José Manuel Rojas Jiménez la pensión de jubilación en cuantía equivalente al 75% de la totalidad de los factores de salario devengados en el año anterior a la fecha de retiro del servicio, así como la indexación de las sumas de dinero que se le reconocieron mediante las resoluciones 23845 del 23 de mayo de 2007 y 034083 del 20 de febrero de 2012, por concepto de pensión de jubilación8. 3.2.5. En contra del fallo antes mencionado la UGPP presentó recurso de apelación, y mediante providencia de 14 de abril de 20169, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda – Subsección “A”, confirmó parcialmente la sentencia de primera instancia. 3.2.6. Esta última providencia fue notificada por vía electrónica al correo institucional de la entidad accionante el día 5 de julio de 2016.

3.2.7. Mediante Resolución 020965 de 22 de mayo de 2017, la UGPP dio cumplimiento al fallo proferido por el Tribunal y reliquidó la pensión de vejez del señor José Manuel Rojas Jiménez. 3.2.8. La UGPP promovió la presente acción de tutela el 3 de octubre de 2017. Aduce que la formula en esta fecha, en razón a que la vulneración a sus derechos fundamentales persiste en el tiempo y se materializa con el pago mes a mes de una mesada pensional superior a la que debe pagarse. 3.3. Problema Jurídico. Para resolver la presente acción, la Sala abordará el siguiente problema jurídico: ¿Es procedente la acción de tutela interpuesta en contra de la sentencia que puso fin a un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que reconoce una pensión de jubilación, 14 meses después de que esta fue notificada, si el solicitante aduce como justificación de la mora que la vulneración a sus derechos 8 Folio 2 de este cuaderno. 9 Folios 40 al 47 de este cuaderno. fundamentales persiste en el tiempo y se materializa con el pago mes a mes de una mesada pensional superior a la que debe pagarse?. 3.4. Análisis de la Sala. 3.4.1. El requisito de la inmediatez de la acción de tutela contra providencias judiciales La jurisprudencia constitucional ha considerado que, dado que la finalidad de la tutela es la protección urgente e inmediata de los derechos fundamentales del solicitante, éste debe formularla en un plazo razonable y proporcionado contado a partir del hecho que originó la amenaza o vulneración de tales derechos, pues

aceptar lo contrario desvirtuaría el carácter excepcional de la acción de tutela. La razonabilidad del plazo debe ser valorada en cada caso concreto, teniendo en cuenta, entre otros, los siguientes criterios: (I) si existe un motivo válido para la inactividad de los accionantes; (ii) si esta inactividad injustificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; y (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados10. En la sentencia de Unificación SU-499 de 2016, la Corte Constitucional, luego de recordar que por regla general la solicitud de amparo constitucional debe interponerse en un término oportuno, justo y razonable, consideró pertinente realizar una precisión en torno al principio de inmediatez en las acciones de tutela que se formulen contra providencias judiciales sobre asuntos relacionados con el derecho a la pensión de sobrevivientes, precisión que constituye una excepción a la citada regla. A este respectó, señaló que “[…] en aquellos casos en que la acción de tutela se interponga contra una providencia judicial, que sustentó la negación del derecho a la pensión de sobreviviente en una norma inconstitucional, el requisito de inmediatez debe analizarse bajo el presupuesto de que la falta de pensión puede generar una vulneración que permanece en el tiempo de manera continua” (Negrillas ajenas al texto original) Ahora bien, en los casos en que no opere la citada excepción, porque no se trate de una acción de tutela promovida contra una sentencia que negó el

reconocimiento de la pensión de sobrevivientes fundada en una norma inconstitucional, deberá seguirse la regla general frente a la inmediatez de esta 10 Sentencias T-648 de 2003, T-322 de 2008, T-581 de 2012, entre otras. acción constitucional contra providencias judiciales, la cual indica que debe existir mayor rigor en el examen de este requisito de procedibilidad, ya que permitir su procedencia meses o aún años después de proferida la decisión, sacrificaría los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica y eventualmente los derechos de terceras personas11. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, mediante sentencia de unificación de 5 de agosto de 201412, en lo concerniente a la verificación del cumplimiento del requisito de inmediatez en los casos que se controvierten providencias judiciales, consideró que dicho requisito, por regla general, se debe tener por cumplido cuando la acción se interpone dentro de los seis (6) meses siguientes a la notificación de la providencia que se pretende controvertir. Se ha estimado como aceptable ese plazo, teniendo en cuenta la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad. Este plazo, en todo caso, es indicativo, por lo que deberá ser analizado en cada caso particular, teniendo en consideración las circunstancias especiales de modo, tiempo y lugar en que se encuentre el accionante13. 3.4.2. Incumplimiento del requisito de inmediatez en el caso concreto

En el caso sub examine, la UGPP controvierte las providencias del 14 de abril de 2016 y de 28 de febrero de 2014, proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y por el Juzgado 22 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, respectivamente, en las cuales se ordenó a la entidad realizar la reliquidación y pago de la pensión de jubilación al señor José Manuel Rojas, con el 75% del promedio de los factores salariales devengados en el último año de servicio, teniendo en cuenta la asignación básica, bonificación por servicios, prima 11 Sentencias C-590 de 2005, T-1140 de 2005, entre otras. 12Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de

2014. Rad.:11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Actora: Alpina Productos Alimenticios S.A.; M.P.

Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 13 En sentencia SU-354 de 2017 la Corte Constitucional señaló que la importancia de exigir un término razonable entre la notificación de la sentencia que se controvierte y la interposición de la acción de tutela radica en que dicho requisito: “[…] (i) garantiza una protección urgente de los derechos fundamentales presuntamente amenazados o vulnerados; (ii) evita una lesión desproporcionada a atribuciones jurídicas de terceros; (iii) resguarda la seguridad jurídica; y (iv) desestima las solicitudes negligentes[…]”. de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones, prima de riesgo en una (1/2) doceava parte y la prima especial expresidentes en un (30%), y el pago de las

mesadas pensionales diferenciales a partir del 28 de febrero de 2010 en virtud de la prescripción trienal14. Examinadas las sentencias censuradas, se observa que la decisión no versa sobre un pronunciamiento del derecho a la pensión de sobreviviente con base en una norma inconstitucional, razón por la cual no es aplicable en este proceso la excepción al requisito de inmediatez de la acción de tutela contra providencias judiciales. En este orden, al analizar el caso concreto, se tiene que la última de las providencias censuradas, de fecha 14 de abril de 2016, se notificó legalmente el 5 de julio de 2016 por vía electrónica al correo institucional de la entidad actora. La UGPP promovió la acción de amparo de la referencia, el 3 de octubre de 2017, habiendo dejado transcurrir un lapso mayor a catorce (14) meses desde la notificación de la providencia cuestionada, término que no se estima razonable ni proporcional para solicitar la protección de los derechos fundamentales que considera vulnerados con ocasión de la sentencia judicial censurada. A lo anterior, debe agregarse que no existe, o al menos no se prueba en esta actuación, la existencia de un motivo que haya impedido al accionante acudir oportunamente ante el juez constitucional, sin que resulten válidas las justificaciones que expone. En efecto, resulta irrelevante lo alegado por el accionante en el sentido que si bien el fallo que originó la supuesta vulneración de los derechos fundamentales es muy antiguo y excedió el plazo de seis (6) meses, dicha situación ha subsistido en el tiempo y se materializa con el pago mes a mes

de una mesada pensional superior a la que tiene derecho el señor José Manuel Rojas Jiménez, pues ello por sí solo no justifica su inacción ante una providencia que conocía suficientemente. 14 Folios 2 y 3 de este cuaderno. Para la Sala, dicha circunstancia no puede ser tenida como justificación suficiente frente a la mora para incoar la presente acción de tutela, pues no explica la razón de ser de la inactividad procesal, ni pone de presente un suceso de fuerza mayor o caso fortuito que haya imposibilitado a la entidad para desplegar una carga mínima de diligencia respecto de los intereses que le asisten, máxime si la supuesta vulneración a sus derechos fundamentales se ha configurado desde hace más de un año y si se tiene en cuenta que desde el 22 de mayo de 2017, a través de la Resolución RDP 020965, la accionante dio cumplimiento al fallo de segunda instancia que aquí controvierte. En este contexto, no hay razón que justifique el hecho de haber presentado la acción de amparo por fuera de un término razonable, y por consiguiente, ante el incumplimiento del requisito general de procedibilidad examinado, la Sala declarará improcedente la acción de tutela interpuesta por la UGPP en contra de las sentencias del 28 de febrero de 2014 y 14 de abril de 2016, proferidas, respectivamente, por el Juzgado Veintidós Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda, Subsección “A”. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República

y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social en contra de las sentencias de 28 de febrero de 2014 y 14 de abril de 2016, proferidas por el Juzgado Veintidós Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda – Subsección “A”, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, si ella no es impugnada oportunamente en los términos señalados por la Ley.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Presidente

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS