CE-11001-03-15-000-2017-02585-01(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Ampara los derechos al debido proceso y a la igualdad / PRECEDENTE DEL CONSEJO DE ESTADO - Reglas para su aplicación / ACCIÓN DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD - Reglas sobre el uso de la integración de la unidad normativa / SENTENCIAS DE REVISIÓN DE TUTELA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL - Su prevalencia aplica solo en materia de interpretación de los derechos fundamentales y de la Constitución en general pero no respecto de consideraciones que involucran la interpretación estrictamente legal / CAMBIOS DE JURISPRUDENCIA - Corresponde hacerlo a la Alta Corte que la estableció mediante decisión suficientemente motivada / PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL - Reglas para su aplicación y para determinar la procedencia de la tutela cuando no es tenido en cuenta / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN DE LAS PENSIONES - Desarrollo jurisprudencial / PRINCIPIO DE INESCINDIBILIDAD DE LAS NORMASAplicación / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN DE LAS PENSIONESAlcance de las sentencias C 258 de 2013, SU 230 de 2015, SU 427 de 2016, SU 210 de 2017 y SU 395 de 2017 de la Corte Constitucional / DEFECTO SUSTANTIVO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL - Se configura porque el Tribunal desconoció el pronunciamiento reiterado del Consejo de Estado que tiene prevalencia sobre los pronunciamientos de la Corte Constitucional relacionado con la reliquidación de la pensión de jubilación con la inclusión de los factores

salariales de la accionante quien no pertenece al régimen pensional de los congresistas [E]l hecho consistente en que la pensión de la [accionante], estuviere amparada por el régimen de transición no es objeto de debate en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho (…), toda vez que la discusión se centró en determinar el ingreso base de liquidación de la pensión, en razón a que con fundamento en las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, interpretó que el IBL debía calcularse conforme a lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993 y que el régimen aplicable es el contenido en el Decreto 758 de 1990 . En este contexto, la Sala advierte que el Tribunal accionado incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente establecido por el Consejo de Estado a través de la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, el cual ha sido reiterado en las sentencias de unificación de 25 de febrero de 2016 y 9 de febrero de 2017, (…) las cuales, (…) constituían precedente vinculante y de obligatoria observancia para el Tribunal accionado, en tanto no existe pronunciamiento de control de constitucionalidad proferido por la Corte Constitucional, que fije un alcance distinto al artículo 36 de la Ley 100 de 1993. (…). Tampoco advirtió el Tribunal acusado que en ninguna de las sentencias de la Corte Constitucional que cita como sustento de su decisión, esa Corporación determinó la aplicabilidad del artículo 21 de la ley 100 de 1993, con fundamento en

la interpretación de normas constitucionales aplicables, por lo que para el caso en estudio, tales decisiones no tienen prevalencia sobre las sentencias de unificación dictadas por el Consejo de Estado. Sumado a lo anterior y como se ha expresado de manera reiterada por esta Corporación, la sentencia de constitucionalidad C258 de 2013, tampoco constituye un precedente en este evento, en tanto no se examinó un problema jurídico semejante en razón a que su análisis se concretó al régimen pensional de los congresistas y de otros altos dignatarios sujetos a las previsiones señaladas en la Ley 4ª de 1992, que no es el caso que debía resolver el Tribunal dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento el derecho Nro. 11001-33-35-022-2016-00274-01. La Sala también advierte que la autoridad judicial accionada no cumplió con la carga argumentativa pertinente, suficiente y necesaria para apartarse del criterio establecido por el Consejo de Estado en las citadas sentencias de unificación jurisprudencial, pues solo apela a la expedición de las sentencias C-258 de 2013 SU-230 de 2015 y SU-427 de 2016 de la Corte Constitucional, sin hacer ningún análisis jurídico claro sobre el verdadero alcance de cada una de ellas y respecto de su aplicabilidad en el caso concreto.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 48 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / CONSTITUCIÓN POLÍTICAARTÍCULO 228 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 230 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 237 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 241 /

CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 243 / DECLARACIÓN AMERICANA DE LOS DERECHOS Y DEBERES DEL HOMBRE - ARTÍCULO XVI / PROTOCOLO

ADICIONAL A LA CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS EN MATERIA DE DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES PROTOCOLO DE SAN SALVADOR - ARTÍCULO 9 / DECRETO 2591 DE 1991ARTÍCULO 32 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 36 / DECRETO 1069 DE 2015 - ARTÍCULO 2.2.3.1.2.1 / DECRETO 1983 DE 2017 - ARTÍCULO 1 / LEY 4 DE 1992 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 103 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 257 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 270 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 271 / DECRETO 2304 DE 1989 / DECRETO 2067 DE 1991 - ARTÍCULO 21 / DECRETO 2067 DE 1991 - ARTÍCULO 23 / LEY 270 DE 1996 - ARTÍCULO 48 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 21 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 36 / ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2005 / LEY 33 DE 1985 - ARTÍCULO 3

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto al criterio que fue rectificado, acerca de la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, cuando se esté

en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, exp. 11001-03-15-000-2009-01328-01(IJ), C.P. María Elizabeth García González. Sobre la procedencia excepcional y los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, ver: Corte Constitucional, sentencia de 8 de junio de 2005, exp. C-590, M.P. Jaime Córdoba Triviño. Acerca de los requisitos para la procedencia excepcional de la acción de tutela contra sentencia de tutela, ver: Corte Constitucional, sentencia de 1 de octubre de 2015, exp. SU-627, M.P. Mauricio González Cuervo. Con respecto a los requisitos especiales, considerados causales concretas, que de configurarse autorizan al juez de tutela a dejar sin efecto una providencia judicial, ver: Corte Constitucional, sentencia de 3 de septiembre de 2009, exp. T-619, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. Sobre el mismo tema y en el sentido de que la configuración de alguno de los requisitos especiales permiten dejar sin efecto o modular la decisión que se cuestiona, ver: Corte Constitucional, sentencia de 23 de marzo de 2010, exp. T225, M.P. Mauricio González Cuervo. Acerca de la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, criterio que reiteró el cumplimiento de los requisitos de

procedibilidad generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01(IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. En cuanto al defecto sustantivo, ver: Corte Constitucional, sentencia de 4 de febrero de 2010, exp. T-064, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y sentencia de 5 de junio de 2003, exp. T-462, M.P. Eduardo Montealegre Lynett. Respecto de los principios de autonomía e independencia judicial ver el caso Apitz Barbera y otros de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Sobre el defecto sustantivo por interpretación indebida de una disposición legal, ver: Corte Constitucional, sentencia de 18 de septiembre de 2001, exp. T-1001, M.P. Rodrigo Escobar Gil. Respecto del defecto sustantivo por interpretación normativa, ver: Corte Constitucional, sentencia de 14 de septiembre de 2017, exp. SU-573, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. Sobre el estudio de constitucionalidad del artículo 130 del Decreto 2304 de 1989, que avaló el recurso de súplica como mecanismo para preservar la unificación jurisprudencial, ver: Corte Constitucional, sentencia de 11 de maro de 1993, exp. C-104, M.P. Alejandro Martínez Caballero. Acerca del estudio de constitucionalidad del artículo 257 de la Ley 1437 de 2011, relativo al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, ver: Corte Constitucional,

sentencia de 13 de abril de 2016, exp. C-179, M.P. Luis Guillermo Guerrera Pérez. En cuanto al deber de motivar con suficiencia y de manera expresa las razones para apartarse de los criterios fijados en precedente vertical, consultar: Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 5 de abril de 2011, exp. 11001-03-15-0002011-00216-00(AC), C.P. Luis Rafael Vergara Quintero. Respecto de las proyecciones de la jurisprudencia de los órganos de cierre entre distintas jurisdicciones, consultar: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de 16 de febrero de 2012, exp. 11001-03-06-000-2011-00049-00(2069), C.P. William Zambrano Cetina. En cuanto a la relevancia del precedente, ver: Corte Constitucional, sentencia de 20 de abril de 2017, exp. T-233, M.P. María Victoria Calle Correa. Respecto de la acción de tutela contra providencia judicial por desconocimiento del precedente judicial, ver: Corte Constitucional, sentencia de 10 de octubre de 2011, exp. T-760A, M.P. Juan Carlos Henao Pérez. Sobre el carácter vinculante de las sentencias de constitucionalidad, ver: Corte Constitucional, sentencia de 1 de marzo de 1995, exp. C-083, M.P. Carlos Gaviria Díaz. Con respecto a la integración de la unidad normativa con otras disposiciones, a efectos de ampliar la revisión constitucional a otros textos legales

estrechamente relacionados con las normas demandadas, ver: Corte Constitucional, sentencia de 19 de octubre de 2016, exp. C-568, M.P. Alejandro Linares Cantillo y sentencia de 15 de mayo de 2014, exp. C-284, M.P. María Victoria Calle Correa. Respecto de los efectos de las sentencias de tutela de la Corte Constitucional, ver: Corte Constitucional, sentencia de 5 de febrero de 1996, exp. C-037, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y sentencia de 20 de abril de 2017, exp. T-233, M.P. María Victoria Calle Correa. En relación con los cambios de jurisprudencia, ver: Corte Constitucional, sentencia de 29 de enero de 1999, exp. SU-047, M.P. Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero. Sobre el estudio de constitucionalidad del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ver: Corte Constitucional, sentencia de 20 de abril de 1995, exp. C-168, M.P. Carlos Gaviria Díaz. Respecto de la determinación del ingreso base de liquidación de las pensiones de jubilación reguladas por el régimen de la Ley 33 de 1985, consultar: Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, exp. 25000-23-25-000-2006-07509-01(0112-2009), C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; esta tesis fue reiterada en sentencia de unificación de 25 de febrero de 2016, exp. 25000-23-42-000-2013-01541-01, C.P. Cesar Palomino

Cortés. En cuanto a la sentencia que resolvió la demanda pública de constitucionalidad interpuesta en contra del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, por considerar que dicha norma desconocía los principios de igualdad y sostenibilidad fiscal, por establecer frente a los congresistas y altas dignidades del país una medida de discriminación positiva injustificada, en tanto les permitía acceder a pensiones con condiciones favorables y desproporcionadas respecto de los demás ciudadanos, ver: Corte Constitucional, sentencia de 7 de mayo de 2013, exp. C258, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Respecto del hecho de que se pueda predicar el carácter de precedente jurisprudencial de una providencia, ver entre otras: Corte Constitucional, sentencia de 7 de octubre de 2011, exp T-762, M.P. María Victoria Calle Correa y sentencia de 17 de abril de 2013, exp. T-217, M.P. Alexei Julio Estrada. CAUSAL DE IMPEDIMENTO - Tener interés directo en las resultas del proceso / IMPEDIMENTO - Se declara fundado [L]a Sala observa que, efectivamente, el alcance de las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, tiene una relación directa con la liquidación de la pensión de jubilación (Ley 4 de 1992 ); y, en consideración a que lo decidido en el proceso de la referencia podría afectar la situación personal de la Magistrada [M.E.G.G.], estima la Sala que se encuentran acreditados los presupuestos para que se declare fundado el impedimento manifestado por ella, y en consecuencia, se le

separa del conocimiento del presente asunto.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO PENAL - ARTÍCULO 56

NUMERAL 1

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a los presupuestos que deben concurrir para la configuración de la causal de impedimento relativa a tener interés directo en las resultas del proceso, consultar: Consejo de Estado, Sección Primera, auto de 15 de diciembre de 2015, exp. 2013–06956, C.P. Guillermo Vargas Ayala.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de junio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-02585-01(AC)

Actor: PATRICIA EUGENIA VILLOTA VALENCIA

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A La Sala decide la impugnación presentada por la señora Patricia Eugenia Villota Valencia, a través de apoderado judicial, en contra del fallo de 25 de enero de 2018, proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado que negó el amparo reclamado.

I. SOLICITUD DE TUTELA La accionante, a través de apoderado judicial, presentó acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A, con fundamento en los siguientes hechos:

1. Manifiesta que laboró por más de 20 años en la Dirección de Impuestos y

Aduanas Nacionales – DIAN.

2. Indica que el 1º de abril de 1994, la accionante tenía una edad superior a 35 años y 15 años de servicio, por lo que es beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

3. Refiere que, al no pertenecer a ningún régimen especial, la pensión debía ser liquidada bajo los parámetros establecidos en las Leyes 33 y 62 de 1985.

4. Expone que mediante Resolución No. GNR 78032 de 10 de marzo de 2014, la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones reconoció y ordenó el pago de la pensión de jubilación en favor de la accionante, en cuantía de $3.238.542, la cual se haría efectiva a partir del año 2014.

5. Declara que mediante Resolución No. 006900 de 22 de julio de 2015, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, aceptó la renuncia de la accionante.

6. Señala que Colpensiones, a través de Resolución No. GNR 58189 de 24 de febrero de 2016, ordenó el ingreso en nómina de la pensión de jubilación de la accionante, por un valor de $3.389.849 y efectiva desde el 1º de octubre de

2015.

7. Agrega que, el 8 de marzo de 2016, interpuso recurso de apelación en contra de la anterior resolución y, en tal virtud, Colpensiones expidió la Resolución No.

VPB 20515 de 4 de mayo de 2016, en la que dispuso la reliquidación de la

pensión, quedando por un valor de $3.762.150, la cual se haría efectiva a partir del 1º de octubre de 2015.

8. Declara que, inconforme con ese acto, promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nro. 11001-33-35-022-2016-00274-00, a efectos de obtener la nulidad de las Resoluciones GNR 58189 de 24 de febrero de 2016 y VPB 20515 de 4 de mayo de 2016, y la reliquidación de su pensión de jubilación con la inclusión de los factores salariales devengados y certificados en el último año de servicios.

9. Relata que el Juzgado Veintidós Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá, mediante sentencia de fecha 5 de diciembre de 2016, declaró la nulidad parcial de las resoluciones demandadas y dispuso el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación, reliquidada con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la fecha de retiro, es decir, desde el 1º de octubre de 2014 al 30 de septiembre de 2015, con fundamento en lo establecido en el Decreto 1045 de 1978, en concordancia con la Ley 33 de 1985. 10.Sostiene que la entidad demandada presentó recurso de apelación contra la decisión anterior, el cual fue decidido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A, el 17 de agosto de 2017, en el sentido de revocar el fallo de primera instancia, con fundamento en

que, a los casos de reliquidación de pensiones de personas beneficiadas por el régimen de transición, debe aplicarse lo dispuesto en las sentencias C-258 de 2013 y SU 230 de 2015 proferidas por la Corte Constitucional, por lo que “[…] la pensión de la parte demandante debe liquidarse en los términos de los incisos 2° y 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, puesto que el ingreso base de liquidación es un aspecto excluido del régimen de transición, en razón del precedente fijado por la Corte Constitucional”. 11.Aduce que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A incurrió en defecto sustantivo porque la determinación del ingreso base de liquidación, en razón del régimen de transición, debe realizarse conforme a la normativa anterior a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, y precisa que erró al extender los efectos de la sentencia C-258 de 2013 para resolver sobre la reliquidación de su pensión, sin tener en cuenta que ese pronunciamiento de la Corte Constitucional se refirió exclusivamente a la liquidación de la mesada pensional de los servidores públicos regidos por la Ley 4 de 1992. 12.Indicó que también se configura el defecto porque el Tribunal accionado desconoció el precedente fijado por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, expediente 2006-0750901, en relación con los factores salariales que integran el ingreso base de liquidación de las pensiones sometidas al régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

13.Añadió que igualmente se configura un defecto por violación directa a la Constitución, en razón a que desconoce que tenía un derecho adquirido, y adopta una decisión que va en contra de los principios constitucionales de la confianza legítima y de progresividad y no regresividad.

II. LAS PRETENSIONES Con fundamento en los hechos anteriores, la accionante formuló las siguientes pretensiones: “[…] 1. Se tutelen los derechos fundamentales a la igualdad (Art.13), al debido proceso por violación del precedente jurisprudencial vertical, (Art. 29), y a la seguridad social (Art. 48), previstos en la Constitución Política de Colombia de 1991.

2. Se deje sin efectos la sentencia judicial de segunda instancia de fecha 17 de agosto de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Subsección “A” dentro del proceso 2016-00274-01.

3. Que como consecuencia de lo anterior se le ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca en un término perentorio a la comunicación integral del precedente jurisprudencial vertical previsto en las sentencias de unificación de jurisprudencia del 4 de agosto de 2010, proferida por el

Honorable Consejo de Estado […]”.

III. TRÁMITE DE LA TUTELA Mediante auto de 9 de octubre de 2017, el Magistrado Sustanciador de la Sección Quinta del Consejo de Estado, admitió la acción de tutela y dispuso notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda –

Subsección A. Del mismo modo, vinculó como terceros con interés al Juzgado Veintidós

Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá y a la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones.

IV. INTERVENCIONES

IV.1. Intervención del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A. El doctor Néstor Javier Calvo Chaves, magistrado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A., solicito que se niegue el amparo de los derechos fundamentales invocados por la accionante, toda vez que la providencia cuestionada se fundamentó en la interpretación fijada por la Corte Constitucional en la sentencia C-258 de 2013, sobre el alcance del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Indicó que en la sentencia cuestionada se precisó que ante la existencia del precitado precedente y de la sentencia de unificación preferida por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 4 de agosto de 2010, decidió conforme a la sentencia C-258 de 2013, en razón a sus efectos erga omnes y de cosa juzgada constitucional, y bajo la premisa que las decisiones de la Corte Constitucional tiene prevalencia sobre la jurisprudencia que dicte el órgano de cierre de las jurisdicción contencioso administrativa. Añadió que la sentencia SU230 de 2015, “constituye un precedente interpretativo de acatamiento obligatorio que no puede ser desconocido en forma alguna”. Precisa que, en atención a lo anterior, determinó que la pensión de la accionante no podía reliquidarse con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios, en razón a que el monto se debe determinar

conforme a los parámetros señalados en la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994. IV.2. Intervención del Juzgado Veintidós Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá. El Juez Veintidós Administrativo del Circuito de Bogotá informó el trámite dado al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nro. 11001-33-35-0222016-00274-00, y solicitó que “[…] a fin de tomar la decisión que corresponda, se sirva tener en cuenta los razonamientos de hecho y derecho que este fallador expuso en dicha decisión […]”. IV.3. Intervención de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones El Director de Acciones Constitucionales de la Gerencia de Defensa Judicial de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela incoada por la señora Patricia Eugenia Villota Valencia, en razón a que no existe ninguna relevancia constitucional, y los argumentos de la accionante se oponen a los postulados de la Carta Política, la ley y la normatividad que en debida forma aplicó el juez contencioso administrativo. Agregó que la decisión judicial cuestionada no vulnera los derechos fundamentales invocados en razón a que se fundamenta en los precedentes aplicables al caso.

V. EL FALLO IMPUGNADO La Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante sentencia proferida el 25 de enero de 2018, negó la acción de tutela interpuesta por la señora Patricia Eugenia Villota Valencia, por las siguientes razones: “[…] la regla que fijó la Corte Constitucional en la sentencia C-258 de 2013

y que reiteró en la SU-230 de 2015, cuya posición prima frente a las de las demás Altas Cortes, por ser el órgano encargado de la guarda de la Constitución, consiste en que el ingreso base de liquidación no era un aspecto sujeto a transición y, por tanto, existe sujeción sobre esta materia a lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. En consecuencia, a quienes son beneficiarios del régimen de transición establecido en la mencionada ley se les calculará el IBL con base en lo dispuesto por la Ley 100 de 1993, esto es, con el promedio de los factores salariales sobre los cuales se cotizó durante los últimos 10 años de servicio o todo el tiempo si este fuere superior (artículo 36) o inferior (artículo 21). […] Por su parte, la señora Villota Valencia, se encuentra inmersa en el régimen de transición pensional, aspecto que no fue objeto de debate, y que como consecuencia exige que el cálculo de su pensión se realice con el promedio de los factores salariales1 cotizados durante los últimos 10 años de servicio o todo el tiempo si este fuere superior o inferior, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 100 de 1993. […] Así las cosas, recogiendo los argumentos expuestos en líneas anteriores, respecto de los cargos restantes presentados por la parte actora, se observa que la autoridad judicial no incurrió en defecto alguno al extender los alcances jurídicos de la sentencia C-258 de 2013 a su caso, pues tal providencia, se reitera, fijó una regla general al indicar que el IBL no quedaba cobijado por las normas de transición.

Igualmente, frente a la violación directa a la Constitución alegada por la señora Villota Valencia, por cuanto el tribunal accionado no respetó su derecho adquirido, se hace necesario precisar, de la misma manera como lo hizo la providencia C-258 de 2013, que la Constitución resguarda las situaciones ya formadas y no las condiciones de ejercicio del derecho, lo cual significa que quien esté disfrutando de un derecho cuyos efectos se consolidan de manera escalonada o en un tracto sucesivo, tiene su derecho amparado por la Constitución, pero los efectos que aún no se han consolidado son modificables en virtud de finalidades constitucionales, siempre y cuando la existencia del derecho permanezca indemne […]”. De la anterior decisión se apartaron la Consejera Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez y el Consejero Carlos Enrique Moreno Rubio, quienes salvaron el voto por considerar que la decisión de Tribunal accionado debía ser dejada sin efectos, pues para resolver el caso concreto era necesario tener en cuenta la 1 De conformidad con el artículo 21 de la Ley 100 de 1993. normativa aplicable al momento en que se adquirió el estatus de pensionado, los derechos adquiridos que deben ser protegidos conforme a los artículos 53 y 58 de la Constitución Política, el principio de inescindibilidad en la aplicación de las normas y que las reglas creadas por la Corte Constitucional respecto al IBL y el régimen de transición pensional del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, no son precedente en esta materia, por lo cual en lo que respecta al IBL del régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, las sentencias de unificación de 4 de agosto de 2010 y 24 de noviembre de 2016, resultaban

aplicables de forma preponderante a aquél establecido por parte de la Corte Constitucional. Por su parte, la Consejera Rocio Araujo Oñate aclaró el voto, en el sentido de resaltar la importancia de las sentencias de unificación del Consejo de Estado y precisar que no puede atribuirse una supremacía de los fallos de la Corte Constitucional, frente a esas sentencias porque los jueces pueden separarse de tales decisiones cumpliendo la mayor carga argumentativa.

VI. FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN La señora Patricia Eugenia Villota Valencia, mediante apoderado judicial, impugnó el fallo de primera instancia porque, a su juicio, no tuvo en cuenta que, de acuerdo al artículo 10 de la Ley 1437 de 2011, el Tribunal accionado debía resolver el medio de control teniendo en cuenta la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010.

Señala que en la sentencia C-634 de 2011, la Corte Constitucional determinó que entre distintas interpretaciones debe preferirse la que mejor desarrolle los derechos, principios y valores constitucionales, y la que se muestre más razonable.

VII. CONSIDERACIONES DE LA SALA VII.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer la impugnación presentada la señora Patricia Eugenia Villota Valencia, a través de apoderado judicial, en contra de la sentencia de 25 de enero de 2018, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 19912, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto

1069 de 26 de mayo de 20153, modificado por el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 20174. VII.2. Cuestión Previa La doctora María Elizabeth García González, Magistrada de la Sección Primera del Consejo de Estado, manifestó encontrarse impedida para actuar, por cuanto tiene un interés directo en las resultas del proceso, dado que el asunto definido en la sentencia C - 258 de 2013, proferida por la Corte Constitucional, guarda relación con el régimen pensional de los Congresistas y otros dignatarios del Estado, que de conformidad con lo previsto en la Ley 4ª de 18 de mayo de 19925 y el Decreto 1359 de 1993, está vinculado con el régimen pensional de los Magistrados de las Altas Cortes, habida cuenta de que este último se liquida teniendo como base los factores salariales previstos en el de aquéllos. Por tal motivo, considera encontrarse incursa en la causal de impedimento consagrada en el artículo 56, numeral 1º, del Código de Procedimiento Penal6. 2 "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política". 3 "Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho". 4 “Por la cual se modifican os artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 5 “Por la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional

para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política”. 6 Artículo 56. Causales de impedimento. Son causales de impedimento: “1. Que el funcionario judicial, su cónyuge o compañero o compañera permanente, o algún pariente suyo dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, tenga interés en la actuación procesal”. Ahora bien, cabe poner de presente que, como lo ha sostenido esta Sección7, para la configuración de dicha causal deben concurrir dos presupuestos i) el objetivo: consistente en que en la actuación i