CE-11001-03-15-000-2017-02595-00(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - No es una tercera instancia para reabrir discusión del proceso ordinario / AUSENCIA DE

VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES

[L]a Sala advierte que realmente el propósito de la tutela es obtener un nuevo pronunciamiento, a manera de instancia adicional, frente a la liquidación del crédito del proceso ejecutivo. (…) El propósito de la demandante, sobra decir, resulta abiertamente improcedente, pues, se insiste, la acción de tutela es un mecanismo de protección excepcional de derechos fundamentales, que, en todo caso, no sustituye ni reemplaza las competencias de los jueces ordinarios, que son los encargados de decidir los conflictos jurídicos, como los relacionados con el pago de las sentencias condenatorias que dicta la jurisdicción de lo contencioso administrativo. (…) Justamente al examinar las providencias del proceso ejecutivo en cuestión, particularmente las proferidas por el Tribunal Administrativo de Chocó, la Sala encuentra que no son contrarias a los derechos fundamentales invocados por la [actora]. Todo lo contrario, se observa que dichas providencias cuentan con la carga argumentativa suficiente y están fundadas en el material probatorio del proceso.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de mayo de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 11001-03-15-000-2017-02595-00(AC)

Actor: MARLENYS HURTADO MENA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CHOCÓ Y OTRO La Sala decide nuevamente1 la acción de tutela interpuesta por la señora Marlenys Hurtado Mena contra las providencias del 25 de septiembre de 2015, dictada por el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Quibdó, y del 12 de julio de 2017 y del 20 de septiembre de 2017, proferidas por el Tribunal Administrativo del Chocó, en el trámite del proceso ejecutivo N° 2700133330022013034101. 1 Conviene precisar que la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante auto del 22 de marzo de 2018, declaró la nulidad de todo lo actuado en el proceso de la referencia, por cuanto advirtió que, en primera instancia, no se había vinculado a la Secretaría de Educación de Chocó ni a la Administradora Temporal para el Sector Educativo de Chocó. En cumplimiento de esa providencia, el Despacho sustanciador vinculó al trámite de la acción de tutela a la Secretaría de Educación Departamental de Chocó y a la Administración Temporal del Sector Educativo de Chocó. Una vez cumplidas las notificaciones de rigor, procede la Sala a dictar sentencia de tutela de primera instancia.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones En ejercicio de la acción de tutela, la señora Marlenys Hurtado Mena, mediante apoderado judicial, solicitó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo y de acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados por el Tribunal Administrativo de Chocó y el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Quibdó. En consecuencia, formuló las siguientes

pretensiones2: (…) 2.- Ordénese al Tribunal Contencioso Administrativo del Chocó y al Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, liquide el crédito teniendo en cuenta los decretos donde se refleja que la remuneración de la docente es del grado 2 nivel salarial A, mientras estuvo desvinculada hasta la fecha de su reintegro y mes a mes, dejando sin efecto los autos dictados donde se liquida en forma irregular la obligación –auto interlocutorio de julio 12 de 2017 y septiembre 20 de 2017-. 3.- Ordénesele al Juzgado Segundo Administrativo Oral de Quibdó, que en el término de 48 horas, de conformidad con los arts. 192 y 298 del CPACA y de conformidad con lo manifestado por el H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, siendo Consejero ponente el Dr. ALFONSO VARGAS RINCÓN, en providencia de marzo 14 de 2014, en el proceso con Radicación número: 11001-03-25-0002013-00231-00 (0525-13), haga valer sus poderes de Juez y procede a conminar de manera inmediata al departamento del Chocó – Secretaría de Educación Departamental de Chocó, acate y cumpla en su totalidad el literal segundo de la parte resolutiva del auto interlocutorio Nro. 784 de julio 06 de 2015 con el objeto de que cancelen de manera inmediata la obligación, previa aprobación de la liquidación realizada, teniendo en cuenta la orden dada en el numeral anterior. 4.- Si las anteriores pretensiones, son falladas favorablemente, se oficie a la

Procuraduría General de la Nación, por parte del señor Magistrado de la 2 Folio 2 del expediente. causa, para que vigile el cumplimiento inmediato de la presente acción, para así evitar dilaciones y demoras injustificadas por parte del accionado, ya que estas decisiones son de cumplimiento inmediato, tal como lo expresan las sentencias de tutela Nros. T-942 del 2000 y T-098 del 2002.

2. Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. Mediante sentencia del 29 de noviembre de 2011, el Juzgado Primero Administrativo de Quibdó, al decidir la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió la señora Marlenys Hurtado Mena contra el Departamento del Chocó, resolvió3: PRIMERO.- DECLÁRESE la nulidad del Decreto Nro 218 del 5 de mayo de 2006, proferida por el señor GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ, acto administrativo mediante el cual se declaró insubsistente el nombramiento efectuado a la actora quien desempeñaba el cargo de

Docente. SEGUNDO.- ORDÉNESE al Gobernador del Departamento del Chocó a reintegrar a la señora MARLENYS HURTADO MENA, (…) al mismo cargo que ocupaba o a otro similar condición y categoría, cancelándose los salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir desde el momento de su desvinculación hasta cuando sea reintegrada, declarándose la no solución de continuidad. La suma correspondiente deberá ser reajustada y actualizada 3 Folios 13-32 del expediente enviado en calidad de préstamo.

en la forma indicada en la parte motiva, aplicando para tal fin la siguiente fórmula. (…) TERCERO.- Désele cumplimiento a la presente providencia dentro de los términos establecidos para ello por los artículos 176, 177 y 178 del C.C.A. CUARTO.- Niéguense las demás pretensiones. 2.2. Conforme con los artículos 176, 177 y 178 del CCA, la señora Hurtado Mena aportó la cuenta de cobro al departamento del Chocó para que dispusiera el pago de la sentencia condenatoria. Además, envió comunicación al Ministerio de Educación Nacional, habida cuenta de que la Secretaría de Educación de Chocó fue intervenida, a través de la Administración Temporal del Sector Educativo del Chocó. 2.3. En el año 2013, ante el silencio de la administración, la señora Hurtado Mena presentó acción ejecutiva contra el departamento de Chocó y el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Quibdó, mediante providencia del 28 de junio de 2013, libró el correspondiente mandamiento de pago contra el departamento de Chocó4. 2.4. El departamento de Chocó guardó silencio en el término de traslado para contestar la demanda y, por tanto, por auto del 21 de octubre de 2013, el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Quibdó, ordenó seguir adelante con la ejecución y ordenó a la secretaría de ese despacho que liquidara el crédito5. 2.5. La parte ejecutante presentó la liquidación del crédito6, por lo cual el Juzgado Segundo Administrativo de Quibdó, mediante auto del 12 de septiembre de 2014, corrió traslado al departamento de Chocó7.

4 Folios 38-39 del expediente enviado en calidad de préstamo. 5 Folios 53-54 del expediente enviado en calidad de préstamo. 6 Folios 56-168 del expediente enviado en calidad de préstamo. 2.6. Antes de decidir sobre la aprobación de la liquidación del crédito, por auto del 30 de enero de 2015, ofició a la Administración Temporal del Sector Educativo del Chocó para que certificara los salarios y demás emolumentos percibidos como docente por la señora Hurtado Mena8. 2.7. Por auto del 25 de septiembre de 2015, el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Quibdó decidió no aprobar la liquidación al crédito que presentó la señora Hurtado Mena, toda vez que se incluyeron emolumentos sin hacer los descuentos correspondientes a seguridad social. En su lugar, dicho juzgado elaboró una nueva liquidación y corrió traslado a las partes9. 2.8. La señora Hurtado Mena presentó recurso de apelación contra la decisión del numeral anterior y el Tribunal Administrativo de Chocó, por auto del 12 de julio de 2017, decidió10: PRIMERO: MODIFICAR el auto N° 1169 del 25 de septiembre de 2015, proferido por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, mediante el cual no aprobó la liquidación del crédito presentado por la parte ejecutante, la cual quedará en la suma TOTAL de doscientos cincuenta y un 7 Folio 169 del expediente enviado en calidad de préstamo. 8 Folio 170 del expediente enviado en calidad de préstamo. 9 Folio 183 del expediente enviado en calidad de préstamo.

10 Folios 205-211 del expediente enviado en calidad de préstamo. millones cuatrocientos treinta y nueve mil seiscientos cincuenta y ocho pesos con cuarenta y dos centavos ($ 251.439.658,42).

SEGUNDO: APROBAR la liquidación del crédito conforme lo ha estipulado la Corporación en esta providencia, en cuantía de doscientos cincuenta y un millones cuatrocientos treinta y nueve mil seiscientos cincuenta y ocho pesos con cuarenta y dos centavos ($ 251.439.658,42). 2.9. La señora Hurtado Mena pidió la corrección y/o adición de la anterior providencia11. Por auto del 20 de septiembre de 2017, el Tribunal Administrativo del Chocó denegó la solicitud de la demandante.

3. Argumentos de la tutela La Sala precisa que la demandante mencionó los requisitos generales de procedibilidad y especiales para la prosperidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, pero no identificó con precisión ningún defecto contra las providencias acusadas. Con todo, la Sala entiende que, básicamente, son dos las inconformidades de la señora Hurtado Mena: En primer lugar, la actora alegó que las autoridades judiciales no cumplieron los artículos 192 y 298 del CPACA, que prevén que, transcurrido un año desde la 11 Folios 212-213 del expediente enviado en calidad de préstamo. ejecutoria de la sentencia, el juez que la profirió debe ordenar el cumplimiento inmediato.

En segundo lugar, la señora Hurtado Mena alegó (la Sala entiende que son los

argumentos principales de la tutela): i) que el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Quibdó debió “liquidar la obligación desde mayo 05 de 2006 fecha de la desvinculación hasta marzo 01 de 2014”, pero “solo liquidó la obligación hasta el año 2011 dejando de liquidar los años subsiguientes hasta llegar a marzo del 2014”, esto es, hasta la fecha en que se produjo el reintegro; ii) que la obligación se liquidó solo teniendo como base el año 2006 y “ninguna base para los años siguientes 2007 a 2014 y que los incrementos realizados por el juzgado no estaban apegados a la realidad”, y iii) que el juzgado no debió disponer los descuentos de los aportes a salud, habida cuenta que, durante la época de desvinculación, la actora no recibió ninguna atención12. Según la demandante, las omisiones del Juzgado Segundo Administrativo Oral de Quibdó impidieron que el Tribunal Administrativo del Chocó resolviera debidamente el recurso de apelación contra el auto que denegó la aprobación de la liquidación del crédito, ya que el tribunal no pudo examinar las pruebas del proceso ejecutivo, que, según dijo, demostraban los salarios y emolumentos que dejó de percibir, esto es, los correspondientes al grado 2B del escalafón docente.

4. Intervención de las autoridades demandadas 4.1. El Tribunal Administrativo de Chocó se opuso a la prosperidad de la tutela pedida, principalmente porque las decisiones del proceso ejecutivo que promovió la señora Marlenys Hurtado Mena no son contrarias a los derechos fundamentales invocados, al punto que gozan de la presunción de legalidad y acierto. Que, de

hecho, la actora únicamente pretende convertir la tutela en una instancia adicional del proceso ejecutivo, por el simple hecho de no compartir la liquidación del crédito, cuestión que resulta improcedente. 4.2. El Juzgado Segundo Administrativo Oral de Quibdó no se pronunció sobre los hechos que motivaron la interposición de la acción de tutela, a pesar de haber sido notificado del auto admisorio13.

5. Intervención de terceros 5.1. La Secretaría de Educación Departamental de Chocó propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto la demandante deriva la vulneración de derechos fundamentales de actuaciones del Juzgado Segundo Administrativo Oral de Quibdó y del Tribunal Administrativo de Chocó, mas no de esa secretaría. Que, por lo tanto, no es la entidad llamada a atender las pretensiones de la actora. 12 Ver folios 6-7 del expediente. 13 Folio 147 vto. del expediente.

Que, en todo caso, esa secretaría no puede pagar la obligación pretendida por la actora, en razón de la «inexistencia del derecho reclamado, pues a la fecha no existe sentencia que así se lo ordene a esta Entidad; mal podría hablarse de vulneración de derechos fundamentales sin la demostración de tal; no le es dable al fallador tomar decisiones que convaliden o afecten derechos sin tener a la vista las pruebas que soporten la decisión»14. 5.2. Aunque el administrador temporal para el sector educativo de Chocó fue notificado15 de la admisión de la demanda, no se pronunció sobre los hechos que motivaron la interposición de la acción de tutela de la referencia.

CONSIDERACIONES En orden a resolver la solicitud de amparo presentada por la señora Marlenys Hurtado Mena, la Sala se referirá, en primer lugar, a la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Seguidamente, formulará el problema jurídico a resolver y adoptará la decisión que en derecho corresponda.

1. De la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.

La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser eficaz para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado como mecanismo transitorio, siempre que esté plenamente acreditada la razón para conceder la tutela. A partir del año 201216, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias 14 Fl. 211 vto. 15 Fl. 207 y vto. judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 201417, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad

con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. Además, debe examinar si el demandante identificó y sustentó la causal específica de procedibilidad y expuso las razones que sustentan la violación o amenaza de los derechos fundamentales. No son suficientes las simples inconformidades frente a las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada vulneró o dejó en situación de amenaza derechos fundamentales. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones

jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. La tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales. Es de esa manera que se estudia una providencia judicial mediante el mecanismo excepcional de la acción de tutela.

2. Caso concreto Como quedó expuesto en los antecedentes de esta providencia, la señora Marlenys Hurtado Mena alegó las providencias del 25 de septiembre de 2015, dictada por el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Quibdó, y del 12 de julio de 2017 y del 20 de septiembre de 2017, proferidas por el Tribunal Administrativo de Chocó, vulneraron los derechos al debido proceso, al trabajo y de acceso a la administración de justicia de la señora Hurtado Mena.

Sin embargo, al examinar los argumentos de la demanda, la Sala advierte que realmente el propósito de la tutela es obtener un nuevo pronunciamiento, a manera de instancia adicional, frente a la liquidación del crédito del proceso ejecutivo N° 27001333300220130341. En efecto, como quedó expuesto en el 16 Ver sentencia del 31 de julio de 2012. 17 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. acápite de antecedentes, principalmente, la señora Hurtado Mena cuestiona los

rubros que tuvo en cuenta el Tribunal Administrativo del Chocó para no solo descartar la liquidación del crédito que presentó, sino para practicar, de oficio, la liquidación del crédito, por valor de $ 251.439.658,42. Según la actora, la liquidación debió ser por un monto superior. El propósito de la demandante, sobra decir, resulta abiertamente improcedente, pues, se insiste, la acción de tutela es un mecanismo de protección excepcional de derechos fundamentales, que, en todo caso, no sustituye ni reemplaza las competencias de los jueces ordinarios, que son los encargados de decidir los conflictos jurídicos, como los relacionados con el pago de las sentencias condenatorias que dicta la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Las partes de un proceso ordinario que se creen afectadas por una decisión no pueden pretender que el juez de tutela profiera siempre una decisión de reemplazo para sustituir o reemplazar la competencia del juez del proceso ordinario. Y eso no puede suceder, en especial, cuando las providencias cuestionadas se ven razonables y ponderadas y, por ende, conforme con los derechos fundamentales. La simple inconformidad de algún sujeto procesal no habilita la competencia residual del juez de tutela. Justamente al examinar las providencias del proceso ejecutivo en cuestión, particularmente las proferidas por el Tribunal Administrativo de Chocó, la Sala encuentra que no son contrarias a los derechos fundamentales invocados por la señora Hurtado Mena. Todo lo contrario, se observa que dichas providencias cuentan con la carga argumentativa suficiente y están fundadas en el material probatorio del proceso.

Veamos, por ejemplo, el auto del 12 de julio de 2017, frente a la decisión del caso concreto18: Ahora bien, en cuanto a la primera inconformidad manifestada por el apoderado de la parte ejecutante resalta el Despacho que en la liquidación realizada por el juzgado no se dejan por fuera los años 2012 a 2014 como presume la parte actora ; con cuadro anexo visible a folios 178 – 182 los salarios fueron indexados desde la fecha en que se hicieron exigibles, es decir mes a mes, hasta la ejecutoria de la sentencia teniendo en cuenta el IPC certificado por el DANE como lo expone el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo. Los salarios y prestaciones posteriores a la ejecutoria devengan intereses corrientes y moratorios como lo establece el Art. 177 del C.C.A. como se observa en la liquidación de intereses visible en el folio 181. En cuanto a la segunda razón de inconformidad es importante aclarar que la liquidación se practica conforme lo probado en el proceso, es decir la certificación salarial expedida por la entidad ejecutada visible a folio 173 y el ajuste salarial se efectúa reconociendo la pérdida de la capacidad adquisitiva del dinero y se actualiza de año en año (calendario). Así el reajuste del valor del salario se dará de acuerdo a éste incremento en el costo de la vida. 18 Folios 207-209 del expediente enviado en calidad de préstamo. Ahora, no puede pasar por alto la apoderada del ejecutante que conforme con el inciso segundo del artículo 167 del C.G.P., dependiendo las particularidades del caso, el Juez puede de oficio distribuir la carga al

decretar las pruebas a la parte que se encuentre en mejor disposición. Teniendo en cuenta lo anterior y partiendo de la prueba obrante en el proceso visible a folio 163, donde se certifican los factores salariales y el grado de escalafón a que pertenece la accionante (grado 7), se hace la liquidación del crédito así: El salario básico fue tomado de los decretos salariales del magisterio para cada año según el grado de escalafón de la actora; al mismo se le descuenta el aporte a la seguridad social que le corresponde como trabajadora y se le adicionan la prima y subsidio de alimentación y auxilio de movilización. Estos valores se indexan desde su causación hasta la ejecutoria de la sentencia como lo ordena la sentencia que sirve como título ejecutivo, al igual que las pretensiones a que tiene derecho la actora. (…) La sentencia que sirve como título ejecutivo establece como extremo la fecha del reintegro de la actora, cosa esta que a la fecha de ejecutoria de la sentencia no se había cumplido. Por lo anterior se siguen causando salarios y prestaciones sociales desde la ejecutoria e la sentencia hasta el 01 de marzo de 2914 (fecha de reintegro). Las cantidades líquidas aquí reconocidas y las causadas a la fecha devengan intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia así: (…). En esas condiciones, contra lo dicho por la demandante, la decisión del tribunal tiene argumentos suficientes, pues están bien detallados los extremos temporales que se tuvieron en cuenta para practicar la liquidación del crédito, así como se advierte la correcta valoración de las pruebas documentales que certificaron los

salarios y prestaciones devengadas por la docente Hurtado Mena, según lo informado por la Secretaría de Educación Quibdó. Además, se ordenaron los reajustes de rigor a las sumas reconocidas. Ahora bien, en la solicitud de adición y corrección al auto del 12 de julio de 2017, se observa que el apoderado de la señora Hurtado Mena, al igual que lo hace en la presente tutela, cuestionó los rubros que se tuvieron en cuenta para liquidar los salarios y prestaciones, al paso que reclamó una liquidación de crédito por un monto mayor. Y esos argumentos fueron examinados por el Tribunal Administrativo de Chocó, en el auto del 20 de septiembre de 2017, al estimar que no debía adicionar ni corregir ningún aspecto de la liquidación practicada por ese tribunal, decisión que esta Sala también considera razonable. Lo anterior es suficiente para declarar improcedente la tutela pedida por la señora Marlenys Hurtado Mena. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. Declarar improcedente la tutela pedida por la señora Marlenys Hurtado Mena, por las razones expuestas. Segundo. Notificar a las partes por el medio que resulte más expedito y eficaz. Tercero. Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo y devolver el expediente ordinario enviado a esta Corporación en calidad de préstamo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ