CE-11001-03-15-000-2017-02600-01(AC)-2018

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA

JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ

[L]a Sala observa que la solicitud de amparo no cumple el requisito de inmediatez que la caracteriza, pues la sentencia que puso fin al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, proferida por la Sala Quinta de Descongestión del Tribunal Administrativo de Antioquia, se dictó el 29 de abril de 2015 y fue notificada por edicto desfijado el 20 de mayo siguiente. Así que, a la fecha de presentación de la acción de tutela, 3 de octubre de 2017, transcurrieron 2 años, 4 meses y 13 días. (…) En virtud de lo anterior, no es procedente el estudio de la solicitud de tutela porque no se cumplió con el requisito de inmediatez y la razón de la inactividad no está debidamente justificada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA

Bogotá, D.C., quince (15) de marzo de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-02600-01(AC)

Actor: MUNICIPIO DE ITAGÜÍ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Y OTRO La Sala decide la impugnación presentada por el municipio de Itagüí contra la sentencia del 16 de noviembre de 2017, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado que rechazó por improcedente la acción

de tutela.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones El municipio de Itagüí, por intermedio de apoderado, ejerció acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado 4º Administrativo de Descongestión de Medellín, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: "1. PRINCIPAL: Se ordene la SUSPENSIÓN DE LOS EFECTOS LEGALES Y EJECUTORIA de la sentencia No. 128 del 31 de julio de 2014 del Juzgado Treinta y Cuatro (034) Administrativo Oral Circuito de MedellínAnte (sic), antes Juzgado Cuarto (04) Administrativo de Descongestión del Circuito de Medellínant y la sentencia de segunda instancia del 29 de abril de 2015, que confirma la anterior de la Sala Quinta de Descongestión del Tribunal Administrativo de Antioquia, ambas que corresponden al Rad: 05001 3331 018 2012 00380 00, donde figura demandante la señora Beatriz Elena Escobar Restrepo y demandado el Municipio de Itagüí, proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho.

2. EN CONSECUENCIA de lo anterior, SE ORDENE al Juzgado Treinta y Cuatro (034) Administrativo Oral Circuito de Medellín-ant, antes Juzgado Cuarto (04) Administrativo de Descongestión del Circuito de MedellínAnte (sic) y/o Sala Quinta de Descongestión del Tribunal Administrativo de Antioquia que MODIFIQUE Y ADICIONE la (s) sentencia (s) del 29 de

abril de 2015, en donde figura como demandante la señora Beatriz Elena Escobar Restrepo y demandado el Municipio de Itagüí, proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, en el SENTIDO DE PROFERIR una NUEVA SENTENCIA que tenga COMO REFERENTE LOS POSTULADOS ESTABLECIDOS EN LAS REGLAS INDEMNIZATORIAS PRECEPTUADAS EN LAS SENTENCIAS SU-556 DE 2014, SU-053 DE 2015 Y SU 054 DE 2015, las cuales reconocen la estabilidad laboral de las personas vinculadas en provisionalidad en cargos de carrera y la expectativa del Estado de no ser sometido a condenas desproporcionadas y excesivas.

3. EN CONSECUENCIA de lo anterior, SE COMUNIQUE al Juzgado 034 Administrativo Oral del circuito de Medellín donde figura como demandante la señora Beatriz Elena Escobar Restrepo y demandado el Municipio de Itagüí, Proceso Ejecutivo, Rad. 05001 3333 034 2017 00270 00, para que PROCEDA A DICTAR AUTO, DONDE SE SUSPENDA EL PROCESO EJECUTIVO, HASTA TANTO la Sala Quinta de Descongestión del Tribunal Administrativo de Antioquia, emita nuevo fallo con ocasión de la presente acción de tutela.”1

4. Hechos La parte actora advierte como hechos relevantes, los siguientes: La señora Beatriz Elena Escobar Restrepo fue nombrada en un cargo de profesional universitaria en provisionalidad de la planta de personal de la alcaldía de Itagüí. Posteriormente, por Decreto 1373 del 27 de diciembre de 2011, el Alcalde Municipal dio por terminado el nombramiento en el cargo que ocupaba

porque no tenía autorización de la Comisión Nacional del Servicio Civil para realizar nombramientos en provisionalidad. 1 Fls. 21-22 La señora Escobar Restrepo demandó, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el referido decreto y pidió como restablecimiento del derecho que se ordenara el reintegro al cargo que ocupa o a otro de igual o superior denominación, con el pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir. El proceso correspondió por reparto al Juzgado 4o Administrativo de Descongestión de Medellín con radicación No. 05001 33 31 018 2012 00380 00. El Juzgado dictó sentencia el 31 de julio de 2014 favorable a las pretensiones de la demanda. La Alcaldía de Itagüí apeló la decisión. La Sala Quinta de Descongestión del Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó la sentencia de primer grado, en fallo de 29 de abril de 2015. Mediante Resolución 39.696 de 11 de mayo de 2016, la Alcaldía de Itagüí dio cumplimiento al fallo judicial y ordenó el reconocimiento y pago de asignaciones salariales, prestacionales y de seguridad, pero solo por 24 meses [30/12/11 – 29/12/13], conforme con los postulados de la Corte Constitucional, contenidos en las sentencias SU-556 de 2014, SU-053 de 2015 y SU-054 de 2015. Ese acto fue objeto de reposición y por Resolución 56.374 de 29 de junio de 2016 se confirmó. El 14 de julio de 2017, el municipio de Itagüí fue notificado del mandamiento de

pago dictado por el Juzgado 34 Administrativo Oral de Medellín en el proceso ejecutivo promovido por la señora Beatriz Elena Escobar Restrepo para lograr el pago de los salarios y prestaciones causadas del 30/12/13 al 16/06/2015. El municipio interpuso recurso de reposición contra el mandamiento de pago pero el juzgado no repuso y ordenó seguir adelante con la ejecución. Esta última decisión se apeló.

5. Fundamentos de la acción La parte actora manifestó que el Tribunal Administrativo de Antioquia, fallador de segunda instancia, incurrió en vía de hecho por desconocimiento del precedente de la Corte Constitucional plasmado en las sentencias SU-556 de 2014, SU-053 de 2015 y SU-054 de 2015 en las que determinó que el pago de salarios y

prestaciones sociales de empleados provisionales en cargos de carrera administrativa con órdenes de reintegro no debe ser inferior a 6 ni superior a 24 meses. El no acatamiento de las sentencias referidas le está causando un perjuicio al municipio de Itagüí, pues ahora debe enfrentar un proceso ejecutivo en el que se embargaran las cuentas bancarias si no paga la suma reclamada por la señora Beatriz Elena Escobar Restrepo.

6. Oposición El doctor Ricardo León Contreras Giraldo, Juez 34 Administrativo Oral de Medellín, rindió informe en los siguientes términos2: En primer lugar, aclaró que el Juzgado 4o Administrativo de Descongestión de Medellín se suprimió el 30 de noviembre de 2015 y se creó como despacho permanente el Juzgado 34 Administrativo Oral del Medellín que asumió el

conocimiento de los procesos que estuvieron a cargo del referido Juzgado 4o. En segundo lugar, señaló que a pesar de que ese despacho judicial no tramitó ni adoptó decisión alguna en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho laboral No. 05001 33 31 018 2012 00380 01, de la revisión de la actuación surtida se infiere prima facie que la decisión judicial adoptada está ajustada al orden jurídico. Concluyó que la acción de tutela es improcedente para atacar las providencias judiciales dictadas en el referido proceso de nulidad y restablecimiento del derecho porque a simple vista no se advierte un ejercicio arbitrario, voluntarista y caprichoso del Juzgado 4o Administrativo en Descongestión que permita sostener que incurrió en una de las causales que hacen procedente la tutela contra providencia judicial. Por último, resaltó que las providencias proferidas por su despacho, en el proceso ejecutivo No. 05001 33 33 034 2017 00270 00, no son objeto de censura directa en la presente acción constitucional. No obstante, informó que se cumplieron todos los presupuestos para librar mandamiento de pago. 2 Fls. 97-99 El Tribunal Administrativo de Antioquia guardó silencio frente a los hechos que dieron origen a la presente acción.

7. Intervención La señora Beatriz Elena Escobar Restrepo, vinculada como tercera interesada en las resultas del proceso, respondió la acción de tutela y solicitó que se declare improcedente con fundamento en las siguientes razones3: Con la expedición de las providencias atacadas no se vulneró ningún derecho fundamental del municipio de Itagüí.

En este caso no se cumple con el requisito de inmediatez que rige la tutela, pues no se presentó en un término razonable y proporcionado. Han transcurrido más de dos (2) años desde la ejecutoria de la sentencia de segunda instancia y el municipio no tiene un motivo válido para justificar su inactividad. Adicionalmente, advirtió que en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que adelantó en contra del municipio de Itagüí, este ente territorial no invocó la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional contenida en las sentencias SU-556 de 2014, SU-053 de 2015 y SU-054 de 2015, por lo que la oportunidad para hacerlo precluyó. Finalmente, sostuvo que las sentencias que dirimieron el proceso ordinario que instauró en contra del referido municipio están amparadas por el efecto de la cosa juzgada, por lo que deben ser cumplidas por la administración municipal.

8. Providencia impugnada La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia del 16 de noviembre de 20174, rechazó por improcedente el amparo constitucional.

Al verificar los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, fijados por la jurisprudencia constitucional, encontró que no se 3 Fls. 101-103/106-112 4 Fls. 114-121 cumplió el requisito de inmediatez, pues la sentencia que puso fin al proceso ordinario se profirió el 29 de abril de 2015 y la acción de tutela se radicó el 3 de octubre de 2017, es decir, 2 años, 5 meses y 3 días después. Ese término no

evidencia la efectividad de los derechos constitucionales fundamentales cuya protección debe pedirse en forma oportuna.

9. Impugnación El municipio actor, por intermedio de apoderado, impugnó la decisión de primera instancia y pidió que se acceda al amparo. Las razones del recurso se dirigen a justificar porque en este caso el principio de inmediatez no debe exigirse en forma rigurosa.

Al respecto, advirtió que el juez constitucional no puede negarse a realizar consideraciones de fondo frente a los hechos narrados en la tutela, por la supuesta falta de inmediatez, dado que en la actualidad los efectos nocivos de las decisiones judiciales atacadas están vigentes, al punto que son el título ejecutivo en el proceso ejecutivo adelantado en contra del municipio de Itagüí , a pesar de que contrarían evidentemente el ordenamiento legal y los derechos fundamentales invocados al punto de estar obligado a pagar una suma superior a la que legalmente debía reconocerse. Explicó que con el pago que el municipio hizo mediante la Resolución 39.696 de 11 de mayo de 2016, con la que dio cumplimiento al fallo judicial, no advirtió consecuencias adversas sino hasta el 14 de junio de 2017, fecha en la que se le notificó el mandamiento de pago dictado en el proceso ejecutivo con el que se pretende el cobro de dineros que el ente territorial no debe pagar, de acuerdo con lo dicho en innumerables pronunciamientos de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado. Además precisó que tal como lo ha aceptado el Consejo de Estado, el plazo razonable para instaurar la acción de tutela no constituye un término de caducidad

que impida su ejercicio, por lo que en casos en los que se advierte la flagrante vulneración de derechos fundamentales y la afectación del patrimonio público no debe exigirse tan rigurosamente. Concluyó que el municipio no acudió al juez constitucional en forma inmediata porque consideró que podía cumplir con la orden judicial hasta el tope que la jurisprudencia constitucional le imponía y que cualquier manifestación en contrario que tuviera la sentencia y que desbordara lo dicho por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado no era de obligatorio cumplimiento.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. De la acción de tutela. Generalidades La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y desarrollada por el Decreto 2591 de 1991, permite a todas las personas reclamar ante los jueces la protección inmediata de los derechos fundamentales cuando sean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.

La acción procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa ordinario debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, debe examinar de fondo los argumentos que proponga el demandante.

2. Caso concreto En el sub lite, la parte actora cuestiona las providencias del 31 de julio de 2014 y

el 29 de abril de 2015 proferidas por el Juzgado 4º Administrativo de Descongestión de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, respectivamente, por las cuales se accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la señora Beatriz Elena Escobar Restrepo contra el acto administrativo que dio por terminado un nombramiento en provisionalidad en un cargo de la planta de personal del municipio de Itagüí. Sería del caso determinar si hay lugar a revocar el fallo de primera instancia o si, como lo estimó el a quo, debe rechazarse el amparo por improcedente, porque no se cumplió con el requisito de inmediatez. De entrada, la Sala observa que la solicitud de amparo no cumple el requisito de inmediatez que la caracteriza, pues la sentencia que puso fin al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, proferida por la Sala Quinta de Descongestión del Tribunal Administrativo de Antioquia, se dictó el 29 de abril de 2015 y fue notificada por edicto desfijado el 20 de mayo siguiente5. Así que, a la fecha de presentación de la acción de tutela, 3 de octubre de 20176, transcurrieron 2 años, 4 meses y 13 días. Se advierte que se toma como fecha de referencia la fecha de notificación del fallo cuestionado, porque es el momento en que se hace pública la decisión y, a partir de la ejecutoria de la sentencia se empieza a contar el término para interponer la acción de tutela el cual, como se dijo, superó el término que por vía jurisprudencial se ha definido como prudencial para ejercer la tutela contra

providencia judicial. Conforme con el criterio uniforme del Consejo de Estado, el término de 6 meses es considerado como el plazo razonable para el ejercicio de la acción de tutela contra providencias judiciales, contados a partir de la fecha de notificación del proveído acusado. Lo anterior, en atención a la naturaleza del acto jurisdiccional, a los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios contra aquellos, al derecho a la tutela judicial efectiva y a la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad. En relación con la inmediatez, la Corte Constitucional ha señalado en diversas oportunidades que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la demanda7, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros afectados. 5 Así consta a folio 298 del expediente original enviado a esta Corporación en préstamo. 6 Fl.1 7 Sentencia T123 de 2007. Lo anterior no implica un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela. La inmediatez es más bien un requisito que busca que la acción se presente en un término razonable, esto es, desde el mismo momento en que se tiene conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, es que se requiere que la acción se ejerza en un

tiempo razonable, prudencial. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha señalado que para determinar si la acción de tutela ha sido oportuna y se ha cumplido el requisito de inmediatez, deben tenerse en cuenta, en cada caso concreto, los siguientes aspectos: (i) si existe un motivo válido para la inactividad del accionante, (ii) si la inactividad injustificada podría causar la lesión de derechos fundamentales de terceros de llegarse a adoptar una decisión en sede de tutela, y (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados. Las anteriores circunstancias no fueron acreditadas en este caso para justificar la demora en el ejercicio de la acción de tutela. Ni existe un evento especial que exima al municipio de Itagüí de presentar la acción de tutela en un término razonable. En este punto, la Sala advierte que no es aceptable la justificación de la inactividad dada por el municipio demandante, mucho menos si alega una evidente contradicción con la jurisprudencia constitucional, lo que ha debido poner de presente ante el juez de tutela en forma oportuna, esto es dentro de los 6 meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia de 15 de abril de 2015. El hecho de que el municipio de Itagüí haya dado cumplimiento a la orden judicial en forma parcial, amparado en las sentencias SU-556 de 2014, SU-053 de 2015 y SU-054 de 2015 de la Corte Constitucional, no impedía que acudiera en acción de tutela para advertir el presunto defecto en que incurrió la sentencia reprochada de

15 de abril de 2015 -que puso fin al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Beatriz Elena Escobar Restrepoprecisamente porque no tuvo en cuenta el precedente jurisprudencial, que a su juicio, era aplicable al caso particular que se debatía en el referido proceso. Además, el perjuicio que el municipio actor alega actualmente lo están causando las providencias dictadas en el proceso ejecutivo que se adelanta en su contra en el Juzgado 34 Administrativo Oral de Medellín, trámite en el que puede hacer uso de los medios de impugnación procedentes. Si bien es cierto que las sentencias dictadas en el proceso ordinario de carácter laboral fueron el fundamento para dar inicio a la ejecución, se insiste en que debieron ser atacadas en un tiempo razonable y no dos (2) años después. En virtud de lo anterior, no es procedente el estudio de la solicitud de tutela porque no se cumplió con el requisito de inmediatez y la razón de la inactividad no está debidamente justificada, motivo por el cual la Sala confirmará el fallo del 16 de noviembre de 2017, proferido por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

F A L L A

1. CONFIRMAR el fallo del 16 de noviembre de 2017, proferido por la

Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

2. Enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en sesión de la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Ausente