CE-11001-03-15-000-2017-02603-01(AC)-2018

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA

JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ / REQUISITO DE INMEDIATEZ - Término razonable / INTERPOSICIÓN TARDÍA E INJUSTIFICADA DE LA ACCIÓN DE TUTELA / SOLICITUD DE APLICACIÓN

DE TOPES INDEMNIZATORIOS POR DESVINCULACIÓN DE EMPLEADO

NOMBRADO EN PROVISIONALIDAD

[L]a Sala observa que la solicitud de amparo formulada por el municipio de Itagüí no cumple con el requisito de inmediatez, pues la decisión acusada se notificó mediante correo electrónico remitido el 15 de enero de 2015 y la tutela solo fue radicada hasta el 3 de octubre de 2017 ante el Consejo de Estado, es decir, transcurrido un (1) año, seis (6) meses y veinticinco (25) días. Aun cuando el municipio de Itagüí alega que actualmente se encuentra en curso un proceso ejecutivo para el cobro de las sumas de dinero reconocidas en la sentencia demandada, dicha circunstancia no es suficiente para habilitar la procedencia de la solicitud de amparo, pues lo que pretende claramente es que se deje sin efectos una sentencia que fue proferida hace más de dos (2) años al considerar que vulnera sus derechos fundamentales, frente a lo cual, la inmediatez se cuenta a partir del momento en que tuvo conocimiento de la supuesta vulneración, que en este caso, sería desde la notificación de dicha decisión y no desde que inició el proceso ejecutivo para el cobro de la obligación contenida en ella. Así pues, no es

de recibo para esta Sala que el accionante excuse su negligencia o pasividad en el hecho de que el beneficiario de la condena judicial haya iniciado un proceso ejecutivo, pues, se reitera, una vez tuvo conocimiento de la supuesta vulneración de derechos fundamentales debió iniciar las acciones respectivas para logar la protección de los mismos.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / LEY 1437 DE 2011 - 137 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 6

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de mayo de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-02603-01(AC)

Actor: MUNICIPIO DE ITAGÜÍ, ANTIOQUIA

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA PRIMERA DE ORALIDAD La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación presentada por el municipio de Itagüí contra la sentencia proferida el 16 de noviembre de 20171, por la Sección Segunda, Subsección “A” de esta Corporación, que declaró improcedente la solicitud de amparo. 1 El expediente ingresó al despacho el 22 de enero de 2018.

I. ANTECEDENTES

1. Hechos El 16 de agosto de 2012, el señor Diego Alejandro Morales Martínez inició el trámite judicial de nulidad y restablecimiento del derecho (Rad. Nº

1. con la finalidad de que se declarara la nulidad del Decreto 558 del 16 de marzo de 2012, mediante el cual se declaró insubsistente su nombramiento provisional en el cargo de agente de tránsito, nivel asistencial.

El 13 de diciembre de 2013, el Juzgado Treinta Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín accedió a las pretensiones de la demanda y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó reincorporar al señor Morales Martínez, sin solución de continuidad, al mismo cargo que ocupaba al momento del retiro o a uno similar o equivalente y a pagarle los salarios, prestaciones sociales, emolumentos y demás haberes causados y dejados de percibir desde la fecha de la desvinculación hasta el efectivo reintegro. Decisión que fue apelada por el municipio de Itagüí. El 11 de diciembre de 2014, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Oralidad, confirmó el fallo de primera instancia, mediante sentencia que fue notificada a las partes el 15 de enero de 2015, por comunicación electrónica. El 7 de julio de 2016, el municipio de Itagüí expidió la Resolución Nº 60755 mediante la cual dio cumplimiento al fallo judicial y, en consecuencia, reconoció y ordenó pagar las asignaciones salariales, prestacionales y de seguridad percibidas en un período de veinticuatro meses, acogiéndose a los límites indemnizatorios fijados por la Corte Constitucional en la sentencia SU-556 de 2014. El 23 de agosto de 2017, el municipio fue notificado del mandamiento ejecutivo de

pago librado por el Juzgado Treinta Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín el 21 de julio del mismo año, dentro de la demanda ejecutiva iniciada por el señor Diego Alejandro Morales Martínez por la suma de $88.971.054. La parte demandante afirmó que el 14 de septiembre de 2017, presentó recurso de reposición contra el mandamiento ejecutivo de pago y, a su vez, contestó la demanda y propuso excepciones, actuaciones procesales en las que expuso la aplicación de las sentencias SU-556 de 2014, SU-053 de 2015 y SU-054 de 2015 respecto a los límites indemnizatorios en los empleados provisionales nombrados en cargos de carrera administrativa.

2. Fundamentos de la acción El municipio de Itagüí considera que la autoridad judicial demandada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y de acceso a la administración de justicia, al proferir la sentencia de 11 de diciembre de 2014, en tanto desconoció el precedente jurisprudencial fijado en la sentencias SU-556 de 2014, SU-053 de 2015 y SU-054 de 2015 que imponen un límite de hasta 24 meses para efectos de la indemnización de los empleados provisionales

nombrados en cargos de carrera administrativa. En su sentir, dicha circunstancia conllevó que se iniciara la demanda ejecutiva en su contra, lo que afecta considerablemente el erario.

3. Pruebas relevantes Obran en el expediente los siguientes documentos:  Copia de la sentencia de 13 de diciembre de 2013, proferida en primera instancia por el Juzgado Treinta Administrativo de Oralidad del Circuito de

Medellín dentro del trámite judicial de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el Nº 050013333030201200140002.  Copia de la sentencia de 11 de diciembre de 2014, proferida en segunda instancia por la Sala Primera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia dentro del trámite judicial de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el Nº 050013333030201200140013.

4. Pretensiones En el escrito de tutela, la parte accionante solicitó: “1. PRINCIPAL: Se ordene la SUSPENSIÓN DE LOS EFECTOS LEGALES Y EJECUTORIA de las sentencia Nº 045 del 13 de diciembre de 201 (sic) del Juzgado Treinta (030) Administrativo Oral del Circuito de Medellín - Ant y la sentencia de segunda instancia del 11 de diciembre de 2014, que confirma la anterior de la Sala Primera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, ambas que corresponden al Rad: 05001 33 33 030 2012 00140 00, donde figura demandante el señor Diego Alejandro Morales Martínez y demandado el Municipio de Itagüí, proceso de Nulidad y Restablecimiento del

Derecho.

2. EN CONSECUENCIA de lo anterior, SE ORDENE al Juzgado Treinta (030) y/o Sala Primera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia que MODIFIQUE Y ADICIONE la (s) sentencia (s) en cuestión, en donde figura como demandante el señor Diego Alejandro Morales Martínez y demandado el Municipio de Itagüí Rad. 05001 33 33 030 2012 00140 00, proceso de Nulidad y Restablecimiento del

Derecho, en el SENTIDO DE PROFERIR una NUEVA SENTENCIA que tenga COMO REFERENTE EL (sic) POSTULADOS ESTABLECIDOS EN LAS REGLAS INDEMNIZATORIAS PRECEPTUADAS EN LA SENTENCIA SU556 DE 2014, la cual reconoce la estabilidad laboral de las personas vinculadas en provisionalidad en cargos de carrera y la expectativa del Estado de no ser sometido a condenas desproporcionadas y excesivas.

3. EN CONSECUENCIA de lo anterior, SE COMUNIQUE al Juzgado 030 Administrativo Oral del Circuito de Medellín donde figura como demandante señor Diego Alejandro Morales Martínez y demandado el Municipio de Itagüí, Proceso Ejecutivo, Rad. 05001 3333 030 2017

00314 00, para que PROCEDA A DICTAR AUTO, DONDE SE SUSPENDA EL PROCESO EJECUTIVO, HASTA TANTO la Sala Primera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, emita nuevo fallo con ocasión de la presente acción de tutela”4. 2 Folio 3 y ss del expediente de tutela. 3 Folio 24 y ss ibíd. 4Folios 19 y 20 del expediente.

5. Intervenciones

5.1. Respuesta del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Oralidad Mediante memorial allegado el 27 de octubre de 2017, la Magistrada Ponente Yolanda Obando Montes solicitó que se rechazara la acción de tutela por no cumplir con el requisito de la inmediatez, pues la sentencia que se ataca fue proferida el 11 de diciembre de 2014, sin que exista justificación para presentar

acción de tutela después de 3 años de emitida. Además, sostuvo que no se cumple con el requisito de la subsidiariedad, pues ante la sentencia proferida por el Juzgado Treinta Administrativo de Oralidad de Circuito de Medellín, el Municipio de Itagüí pudo invocar los argumentos que ahora presenta. 5.2. El señor Diego Alejandro Morales Martínez guardó silencio aun cuando fue notificado en debida forma.

6. Sentencia impugnada El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, mediante sentencia de 16 de noviembre de 20175, declaró improcedente la solicitud de amparo al considerar que no cumple con el requisito de la inmediatez, pues la providencia demandada fue emitida el 11 de diciembre de 2014 y se notificó electrónicamente el 15 de enero de 2015, quedando ejecutoriada el 20 del mismo mes y año, por lo que considera que el término para presentar la acción de tutela venció el 20 de julio de 2015.

7. Impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, la parte accionante manifestó su inconformidad con la decisión anterior, al considerar que el principio de la inmediatez no debe ser tan rigurosamente aplicado como lo hace el juez constitucional de primera instancia, pues si bien es cierto, los fallos que se cuestionan datan de 13 de diciembre de 2013 y de 11 de diciembre de 2014, lo cierto es que se acataron en su momento por lo que se emitió la Resolución Nº 60755 de 7 de julio de 2016,“por medio de la cual se da cumplimiento a un fallo

judicial, reconocimiento y pagando asignaciones salariales prestacionales y de seguridad” y de acuerdo a los postulados de la Corte Constitucional (sentencia SU-556 de 2014), sólo liquidó y pagó un lapso de 24 meses. Afirmó que “no puede el Juez constitucional apartarse de realizar consideraciones de fondo sobre los hechos narrados, amparándose en una supuesta falta de inmediatez, cuando en la actualidad los efectos nocivos de la vulneración de los derechos fundamentales aún siguen vigentes, al punto que son esas sentencias, el título ejecutivo que pretende hacer valer el señor Diego Alejandro Morales Martínez en el proceso ejecutivo, a sabiendas que contrarían de manera evidente el ordenamiento legal colombiano y por tanto, los derechos fundamentales del actor, al punto de verse obligado a cancelar con dineros públicos una suma de dinero muy superior a la que legalmente debía reconocer y pagar”6. 5 Folios 73 a 79 del expediente. 6 Folio 185 ibíd. Indicó que de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, el requisito de inmediatez no constituye un término de caducidad que impida el ejercicio de la acción de tutela, por lo que en los casos en los que se advierta la flagrante vulneración de derechos fundamentales, que incluso llegue a afectar el patrimonio público, es posible que no se exija el cumplimiento de ese requisito.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 32 del Decreto 2591 de 1991 y el 13 del reglamento interno, la Sección Cuarta del

Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de impugnación.

2. Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si la decisión de primera instancia fue acertada en cuanto declaró la improcedencia de la solicitud de amparo al no cumplir con el requisito de inmediatez o, si por el contrario, le asiste razón a la parte accionante al afirmar que dicho requisito se encuentra cumplido, toda vez que existe un proceso ejecutivo en curso que se inició para exigir el cumplimiento de la providencia demandada.

3. Requisito de la inmediatez como presupuesto general de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política establece que “toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales”.

Ahora bien, aun cuando la Carta Política hace uso de la expresión “en todo momento y lugar”, lo que podría dar a entender que la acción de amparo puede solicitarse en cualquier tiempo, sin importar la urgencia, ni la relevancia de los derechos vulnerados, lo único cierto es que se trata de un requisito que se debe valorar en cada caso concreto. Sin embargo, la Corte Constitucional7 ha señalado que si bien no es posible establecer un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela, ésta no puede presentarse en cualquier tiempo y por lo tanto debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del actor y la presentación de la demanda, en la medida

en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto de la seguridad jurídica y de los derechos de los terceros afectados. En este orden de ideas, la inmediatez es más bien una condición que busca que la acción se presente en un término razonable contado desde el momento en que se tuvo conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales y no un término de caducidad. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz, es que se requiere que se ejerza en un tiempo prudencial. Por ello, el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito para habilitar el estudio de fondo de la acción de tutela, pues se evita “el 7 Corte Constitucional, sentencia T123 de 2007, M.P. Álvaro Tafur Galvis. uso de este mecanismo constitucional como herramienta que consienta la negligencia o indiferencia de los actores, o que propicie la inseguridad jurídica.” 8 La jurisprudencia constitucional ha identificado cinco criterios orientadores para que el juez de tutela pueda determinar9, en cada caso, si se ha cumplido con el requisito de la inmediatez. Tales criterios se precisaron en la sentencia SU-391 de 201610, así: “(i) La situación personal del peticionario: debe analizarse la situación personal del peticionario, pues en determinados casos esta hace desproporcionada la exigencia de presentar la acción de tutela en un término breve; (ii) El momento en el que se produce la vulneración: pueden existir casos de vulneraciones permanentes a los derechos fundamentales. En estos casos,

para analizar la inmediatez el juez de tutela no debe contar el término desde el momento en el que la vulneración o amenaza inició hasta la fecha de presentación de la tutela, sino que debe tomar en cuenta el tiempo por el que esta se prolongó; (iii) La naturaleza de la vulneración: existen casos donde se presenta un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción de tutela y la vulneración de los derechos de los interesados. De acuerdo con este criterio, el juez debe analizar si la demora en la presentación de la tutela guarda relación con la situación de vulneración de derechos fundamentales que alega el peticionario; (iv) La actuación contra la que se dirige la tutela: la jurisprudencia constitucional ha señalado que el análisis de la inmediatez puede variar dependiendo de la actuación que se identifica como vulneratoria de los derechos invocados en la tutela. Específicamente, ha señalado que este análisis debe ser más estricto tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales y (v) Los efectos de la tutela: la Corte ha considerado que, aún si se encuentra un motivo que justifique la demora en la interposición de la tutela, el juez debe tener en cuenta los efectos que esta tendría en los derechos de terceros si se declarara procedente”11 Específicamente, en torno a la verificación de este presupuesto cuando la tutela que se analiza está dirigida contra una providencia judicial, la Sala Plena de esta Corporación mediante sentencia de unificación del 5 de agosto de 201412 estableció, como regla general, que el mecanismo de amparo debe promoverse en un plazo máximo de seis meses contados a partir de la notificación o ejecutoria de

la sentencia o providencia objeto de reproche constitucional, límite temporal que también ha sido acogido por la Corte Constitucional13.

4. Caso concreto De manera previa a cualquier consideración respecto del fondo del asunto, la Sala estima necesario verificar si la presente acción de tutela cumple el requisito de inmediatez, pertinente para la procedencia de la acción de la referencia.

En el sub lite, la parte actora manifestó que la providencia cuestionada es la sentencia proferida el 11 de diciembre de 2014, por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Oralidad, que resolvió confirmar la sentencia emitida el 8 Ibídem. 9 Ver al respecto: Corte Constitucional, sentencia SU 391 de 2016 M.P. Alejandro Linares Cantillo, sentencia T-246 de 2015 M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez, sentencia T-594 de 2008 M.P. Jaime Córdoba Triviño , sentencia T-158 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia T-1110 de 2005 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia SU-961 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 10 Corte Constitucional. M. P. Alejandro Linares Cantillo. 11 Ibídem. 12 Exp. Nº 11001-03-15-000-2012-02201-01, demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A., C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 13 Sentencia T-031 de 2016, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 13 de diciembre de 2013, por el Juzgado Treinta Administrativo de Oralidad del

Circuito de Medellín, en la que se declaró la nulidad del acto administrativo contenido en el Decreto 558 de 15 de marzo de 2012, expedido por el alcalde encargado del municipio de Itagüí, por medio del cual se declaró insubsistente el nombramiento en provisionalidad del señor Diego Alejandro Morales Martínez del cargo de agente de tránsito y, en consecuencia, se ordenó el reintegro y el pago de la totalidad de salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos dejados de percibir desde su retiro hasta el reintegro. El juez constitucional de primera instancia declaro improcedente la acción de tutela al considerar que no cumple con el requisito de inmediatez. Frente a lo cual, el municipio de Itagüí manifestó en el escrito de impugnación que como quiera que actualmente se encuentra en curso un proceso ejecutivo para el cobro de las sumas de dinero reconocidas en la sentencia, la afectación de las finanzas públicas continúa estando presente, por lo que considera que no debe exigírsele el cumplimiento de dicho requisito. Al respecto, la Sala observa que la solicitud de amparo formulada por el municipio de Itagüí no cumple con el requisito de inmediatez, pues la decisión acusada se notificó mediante correo electrónico remitido el 15 de enero de 201514 y la tutela solo fue radicada hasta el 3 de octubre de 201715 ante el Consejo de Estado, es decir, transcurrido un (1) año, seis (6) meses y veinticinco (25) días. Aun cuando el municipio de Itagüí alega que actualmente se encuentra en curso

un proceso ejecutivo para el cobro de las sumas de dinero reconocidas en la sentencia demandada, dicha circunstancia no es suficiente para habilitar la procedencia de la solicitud de amparo, pues lo que pretende claramente es que se deje sin efectos una sentencia que fue proferida hace más de dos (2) años al considerar que vulnera sus derechos fundamentales, frente a lo cual, la inmediatez se cuenta a partir del momento en que tuvo conocimiento de la supuesta vulneración, que en este caso, sería desde la notificación de dicha decisión y no desde que inició el proceso ejecutivo para el cobro de la obligación contenida en ella. Así pues, no es de recibo para esta Sala que el accionante excuse su negligencia o pasividad en el hecho de que el beneficiario de la condena judicial haya iniciado un proceso ejecutivo, pues, se reitera, una vez tuvo conocimiento de la supuesta vulneración de derechos fundamentales debió iniciar las acciones respectivas para logar la protección de los mismos. Por lo demás, frente a los reparos orientados a las actuaciones adelantadas en el proceso ejecutivo, no es posible emitir pronunciamiento alguno, pues dicho trámite judicial aún se encuentra en curso y no puede ser reemplazado o sustituido por el juez de tutela. Lo anterior, teniendo en cuenta que en él existen diferentes etapas en las que la entidad territorial puede ejercer su derecho de defensa y contradicción. Es cierto que no siempre el simple transcurso del tiempo puede llevar al juez a concluir que la tutela se ha presentado de forma tardía, toda vez que pueden existir circunstancias especiales que no solo justifiquen que la acción de tutela no

14 Información suministrada por el Sistema de Gestión Judicial Siglo XXI: http://procesos.ramajudicial.gov.co/consultaprocesos/ConsultaJusticias21.aspx? EntryId=s5AHRTeWDP2mNng18DcR%2bi35t9w%3d, última consulta realizada el 08 de mayo de 2018. 15 Folio 1 del expediente. se haya presentado en un término razonable, sino que demuestren que el hecho o la omisión que vulnera el derecho fundamental sean permanentes, persisten en el tiempo, y hacen que la violación sea siempre actual. No obstante, como se observa del análisis anterior, en el presente caso no se presentaron circunstancias especiales.

Se insiste: cuando se cuestionan providencias judiciales, la oportunidad de la solicitud de amparo se determina a partir del momento en que se notifica la providencia acusada, pues la notificación supone que las partes tienen conocimiento de las decisiones judiciales.

En conclusión, la acción de tutela fue presentada con desconocimiento del requisito de inmediatez y en esa medida, es improcedente, por lo que la Sala procederá a confirmar la sentencia impugnada. Queda resuelto el problema jurídico.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE: Primero.- CONFÍRMASE la sentencia proferida el 16 de noviembre de 2017 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, dentro de la acción de

tutela promovida por el municipio de Itagüí, Antioquia. Segundo.- NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

MILTON CHAVES GARCÍA STELLA JEANNETTE CARVAJAL

Presidente de la Sección BASTO Consejera

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ JORGE OCTAVIO RAMÍREZ

Consejero RAMÍREZ Consejero