CE-11001-03-15-000-2017-02622-01(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA - Improcedente por incumplir el requisito de relevancia constitucional / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - No se configura, los argumentos en el trámite del proceso ordinario son idénticos a los esbozados en sede de tutela lo que hace que ésta se convierta en instancia adicional [E]l actor trata de convertir la tutela de la referencia en una instancia adicional al proceso ordinario, puesto que se limita a reiterar los cargos analizados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, (…). En consecuencia, la solicitud de amparo por el supuesto defecto fáctico es improcedente por no tener relevancia constitucional. De otro lado, el actor también alegó el supuesto desconocimiento del precedente establecido en las sentencias SU-120 de 2003, SU-1073 de 2012 y C-862 de 2006 de la Corte Constitucional. Nuevamente, se evidencia que este cargo fue también fue planteado en el recurso de apelación y resuelto por el Tribunal accionado en el proceso ordinario, (…) en el presente asunto no existe un argumento de disenso respecto de la providencia, sino, simplemente, una nueva exposición de las razones dadas dentro de la acción ordinaria, sin que estas tengan la virtualidad de respaldar los presuntos defectos que se alegan de la providencia. Como consecuencia de los argumentos antes esgrimidos, la Sala revocará la sentencia de primera instancia que negó el amparo solicitado, y en su lugar, declarará improcedente la acción de tutela por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO

2591 DE 1991

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales cuando se vulneran derechos fundamentales, consultar: Consejo de Estado, sentencia del 31 de julio de 2012, exp.11001-03-15-000-200901328-01(AC), C.P. María Elizabeth García González. Sobre los requisitos especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, ver: Corte Constitucional, sentencia de 8 de junio de 2005, exp. C-590, M.P. Jaime

Córdoba Triviño.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá, D.C., veintidós (22) de marzo de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-02622-01(AC)

Actor: ÁNGEL GUILLERMO BARRETO CIFUENTES

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN

SEGUNDA, SUBSECCIÓN E y JUZGADO 50 ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ La Sala decide la impugnación interpuesta por el señor Ángel Guillermo Barreto Cifuentes, contra la sentencia del 15 de noviembre de 2017, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección “B”, que en el trámite de la acción de tutela de la referencia, resolvió: “PRIMERO.- NEGAR la acción de tutela presentada por el señor Ángel

Guillermo Barreto Cifuentes contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, y otro, de conformidad con las razones consignadas en la parte motiva de esta providencia.”1 ANTECEDENTES El 05 de octubre de 20172 el señor ÁNGEL GUILLERMO BARRETO CIFUENTES, actuando por conducto de apoderado judicial3, interpuso acción de tutela contra el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN E y el JUZGADO 50 ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, al considerar que se habían vulnerado sus derechos fundamentales al debido proceso, cosa juzgada, igualdad y seguridad social integral.

1. Pretensiones Las pretensiones de la acción de tutela son las siguientes: “Solicito muy respetuosamente se sirva amparar los derechos fundamentales del señor ÁNGEL GUILLERMO BARRETO CIFUENTES, el derecho al reconocimiento de la cosa juzgada, a la aplicación del precedente jurisprudencial vinculante de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, que se reconozca y aplique el Artículo 4 de la Constitución Política que indica que la Constitución es norma de normas, el debido proceso administrativo y judicial, la cosa juzgada (formal como material) el derecho a la igualdad, a la seguridad social integral, a solicitar la reliquidación de la asignación de retiro.”4.

2. Hechos 1 Folio 131 del expediente. 2 Folio 1 del expediente. 3 Folio 13 del expediente.

4 Folios 11 del expediente. Del expediente se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. Manifiesta el actor que el Juzgado Veinticuatro Administrativo del Circuito de Bogotá profirió sentencia dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en la que declaró la nulidad del Oficio No. OAJ77866 de 2008, por el cual se le negó el ajuste de la asignación de retiro con base al IPC para los años 1999, 2002 y 2004. A título de restablecimiento del derecho condenó a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, a pagar la diferencia en el reajuste anual de su asignación mensual de retiro, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 de la ley 100 de 1993. 2.2. El 11 de marzo de 2011 la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional expidió Resolución No. 001341, en la que solo se reconoció el IPC a su favor, respecto de los años 1999 y 2002. 2.3. El 14 de mayo de 2012 el aquí accionante interpuso demanda ejecutiva. 2.4. El 15 de mayo de 2013, el Juez Sexto Administrativo de Descongestión del Circuito libró mandamiento de pago por la suma de $738.0361.17, por concepto de reajuste de la asignación de retiro de conformidad con el IPC para el año 2004, según lo ordenado en la sentencia emitida por el Juzgado Veinticuatro Administrativo del circuito de Bogotá, al igual que por los intereses de mora y las costas procesales.

2.5. Mediante proveído del 16 de diciembre de 2013 el Juzgado Sexto Administrativo del Descongestión de Bogotá, ordenó seguir con la ejecución de acuerdo con el mandamiento de pago y practicar la liquidación del crédito de conformidad con el artículo 521 del Código de Procedimiento Civil. 2.6. La referida providencia fue apelada por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional y confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección SegundaSubsección “E”, en sentencia del 6 de abril de 2017. 2.7. Por auto del 11 de febrero de 2016, el Juzgado Cincuenta Administrativo de Bogotá dio cumplimiento a la decisión anterior y requirió a las partes para que presentaran la liquidación del crédito. 2.8. La Oficina de Apoyo a los Juzgados Administrativos aportó liquidación del crédito solicitado por el Juzgado 50 Administrativo del Circuito de Bogotá, por valor de $50.935.

3. Fundamentos de la acción Aduce el accionante que las autoridades judiciales y el contador de la Oficina de Apoyo a Juzgados Administrativos liquidaron de forma errada el crédito, toda vez que, desconociendo el precedente jurisprudencial, confunden las mesadas con la correspondiente indexación.

Además alega que en el caso concreto, la indexación debe liquidarse desde enero de 1999, sucesivamente, mes a mes, hasta la ejecutoria de la sentencia, esto de conformidad con lo establecidos en las sentencias C-862 de 2006, SU-120 de 2003, SU-1073 de 2012.

4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. El 09 de octubre de 2017 la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación admitió la acción de tutela, vinculó a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional y ordenó la notificaciones a las partes e interesados con el propósito de que presentaran el informe del que trata el artículo 19 del Decreto 2591 de 1991. 4.2. La Juez Cincuenta Administrativo del Circuito de Bogotá, presentó informe oponiéndose a las pretensiones de la acción de tutela, argumentando que en el proceso ejecutivo no se incurrió en vulneración alguna a los derechos fundamentales del aquí accionante, pues el proceso se adelantó en los términos de la sentencia que sirve como título ejecutivo y de la que siguió adelante con la ejecución del crédito.

Adicional a lo anterior, recuerda que el Juzgado 50 Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección ‘E’, en su momento aclararon al actor que no se había desconocido la jurisprudencia constitucional relacionada con la indexación de la primera mesada pensional, debido a que ese aspecto no fue objeto de decisión en la providencia que se anexó como título ejecutivo, por lo que no le asiste derecho a ello. 4.3. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E” presentó informe por conducto del magistrado ponente de la providencia judicial acusada, pidiendo que se niegue la acción de tutela debido a que no se relacionaron los vicios de los que presuntamente adolecen las

providencias acusadas; además, destaca que en el proceso ejecutivo no se han vulnerado los derechos fundamentales del accionante debido a que el trámite se adelantó en términos de legalidad y constitucionalidad. Aduce que, el propósito del accionante es tener la acción de tutela como una tercera instancia en la que se reabra el debate jurídico y pueda seguir ventilando sus consideraciones de manera caprichosa, pues en las providencias acusadas se le explicó razonadamente que no se podía acceder a su petición de indexación de la primera mesada pensional en atención de que ese punto no fue objeto de debate en el proceso ordinario, por lo que no aparece como obligación en el título ejecutivo. 4.4. La Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, respondió la acción de tutela por conducto de la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica, solicitando que se declare improcedente la acción de tutela, debido a que no es el medio idóneo para buscar la satisfacción de derechos económicos.

5. Providencia impugnada Mediante providencia del 15 de noviembre de 2017, la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, negó el amparo solicitado por Ángel

Guillermo Barreto Cifuentes. Como argumento de la decisión expuso que en el caso objeto de estudio las autoridades judiciales accionadas no incurrieron en desconocimiento del precedente constitucional al no haber indexado la primera mesada pensional, pues verificada la providencia que constituyó título ejecutivo este tópico no fue objeto de pretensión ni de decisión favorable en la referida providencia. En atención a ello,

se le recordó que el proceso ejecutivo no es el escenario judicial idóneo para controvertir o adicionar asuntos, pues no se trata de un proceso de conocimiento.

6. Impugnación El actor impugnó la decisión del a quo, para lo que reiteró los cargos de la demanda y agregó que la liquidación del crédito realizada por la contadora de la Oficina de Apoyo para los Juzgados Administrativos (i) omitió liquidar los años 2000, 2001 y 2003, (ii) solo reconoce el IPC inicial 53.34 (año 1999) y el IPC final

(año 2009) sin evidenciar que la fecha de ejecutoria de la sentencia es de 11 de diciembre de 2011, día a partir del cual se generan los intereses moratorios hasta el pago real a favor del actor, (iii) no diferencia entre mesadas causadas y la indexación de las sumas reconocidas como reliquidación, (iv) finalmente, no contempló la reliquidación de la primera mesada pensional.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

2. La acción de tutela contra providencias judiciales

La acción de tutela es procedente contra providencias judiciales. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Sin embargo, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es excepcional. Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales5 y especiales6 que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente. El análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. En consecuencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de la acción. 5 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) Injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. 6 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii)

defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución.

3. Análisis del caso concreto 3.1. Corresponde a la Sala verificar si la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de procedencia la acción de tutela contra providencia judicial, en particular, el de relevancia constitucional.

En caso de superar el estudio de procedencia de los requisitos generales, corresponderá a la Sala determinar si el Juzgado Cincuenta Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección “E”, incurrieron en defecto fáctico y por desconocimiento del precedente jurisprudencial al liquidar de manera errada el crédito dentro del proceso ejecutivo con Rad, 11001-33-31-011-2012-00184-00 y 02. 3.2. El requisito de la relevancia constitucional tiene como finalidad (i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones. De esta forma, para determinar si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos7: i) El primero consistente en que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta que para ello “[n]o basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para

cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales”. ii) El segundo consiste en que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. 3.3. En el caso bajo examen, el actor en el escrito de impugnación, afirma que la liquidación del crédito realizada por la contadora de la Oficina de Apoyo para los Juzgados Administrativos (i) omite liquidar los años 2000, 2001 y 2003, (ii) solo reconoce el IPC inicial 53.34 (año 1999) y el IPC final (año 2009) sin evidenciar que la fecha de ejecutoria de la sentencia es de 11 de diciembre de 2011, día a partir del cual se generan los intereses moratorios hasta el pago real a favor del 7 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. actor, (iii) no diferencia entre mesadas causadas y la indexación de las sumas reconocidas como reliquidación, (iv) finalmente, no contempla la reliquidación de la primera mesada pensional. Aduce que las autoridades judiciales incurrieron en defecto fáctico y desconocimiento del precedente jurisprudencial al convalidar los

errores contenidos en la liquidación del crédito. Ahora, analizados los argumentos de la acción de tutela y de la impugnación se encuentra que son la reiteración de lo expuesto en el recurso de apelación interpuesto el 31 de agosto de 2016 contra la providencia emitida por el Juzgado Cincuenta Administrativo del Circuito de Bogotá, por medio de la cual se decidió modificar la liquidación del crédito elaborada por el ejecutante, en donde afirmó que: “Se puede observar a folio 121 y 122 la liquidación efectuada por la Doctora SILVIA VALENZUELA VALBUENA, contadora Liquidadora de la oficina de Apoyo para los Juzgados Administrativos de Bogotá- Cundinamarca, inicia liquidando el año 1999, 14 mesadas mes a mes, salta al año 2002, dejando de aplicar o liquidar los año (sic) 2000 y 2001, por tratarse de una obligación de trato (sic) sucesivo se debe tener en cuenta la diferencia más el aumento anual de los años 2205, 2006, 2007, 2008, 2009, 2010y 2011 hasta que fue expedida la Resolución No. 01341 del 11 de marzo de 2011. Igualmente la liquidación solo reconoce IPC inicial 53.34 (año 1999) IPC final 102.00 (año 2009) no tiene coherencia con la fecha de ejecutoria de la sentencia 11 de diciembre de 2011 o la fecha en que se profirió la Resolución No. 1341 del 11 de marzo de 2011. Según certificación de la ejecutoria indica que la sentencia de fecha 26

de Noviembre (sic) de 2009, quedó debidamente ejecutoriada el 11 de Diciembre del 2009, es decir que desde el 12 de diciembre de 2009 se generaron intereses moratorios hasta el pago real, material y efectivo a favor del demandante. Se debe diferenciar entre mesadas causadas y la indexación de las sumas o diferencias reconocidas como reliquidación es decir: la sentencia objeto de ejecución indica: ‘…TERCERO. DECLARAR prescritas las diferencias de reajuste causadas con anterioridad al 13 de junio de 2004…’. […] Por lo anterior se debe liquidar mesadas DESDE EL 13 DE JUNIO DE 2004 HASTA LA EJECUTORIA DE LA SENTENCIA y con respecto a

la INDEXACIÓN SE DEBE LIQUIDAR DESDE ENERO DE 1999

HASTA EL PAGO PARCIAL (RESOLUCIÓN No. 01341 DEL 11 DE MARZO DE 2011) Y SE DEBE TOMAR COMO SUMA FIJA HASTA

LA EJECUTORIA DE LA SENTENCIA.”8.

Estos argumentos, fueron analizados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E” al considerar que: “La situación puesta de presente no es de recibo, por cuanto si bien en la liquidación (que sea del caso precisar no es sobre la cual respalda la decisión objeto de revisión), se pasa del año 1999 al 2002, si se consideran los aumentos y el reajuste de los años anteriores2001 y 2002e igual aspecto también se advierte respecto del año 2003 al 2004, para lo cual es oportuno tener en cuenta el siguiente cuadro. El valor de la pensión para el año 1999 una vez decretado el reajuste

con el IPC quedó en $618.446 de ahí en adelante y una vez realizado el reajuste respectivo, adquirió los siguientes valores de acuerdo con la liquidación efectuada: (…) En la liquidación que alude el ejecutante se parte del año 1999 en un valor de &618.446 y al pasar al año 2002 se registra la suma de $792.657 y cuando llega al año 2004 se consigna el valor de la mesada pensional en $903.186,42. Lo anterior denota que sí se tomó en cuenta los ajustes e incrementos que dice el accionante que fueron desatendidos. En cuanto a que la liquidación del crédito solo reconoce el IPC inicial 53.34 (año 1999) IPC final 102.00 (año 2009) (…), la Sala disiente de tal posición, como quiera que revisado en detalle la liquidación (…), los intereses moratorios se calcularon desde el 12 de diciembre de 2009 (día siguiente de la ejecutoria de la sentencia) hasta el 18 de agosto de 2016 (fecha ordenada por el a quo), lo cual arrojó la suma de $31.785. Atendiendo lo consignado en la liquidación (…), se tiene que la misma se efectuó correctamente, en tanto fueron observados los reajustes que se ordenaron en la sentencia allegada como título ejecutivo (…).”9. En este orden de ideas, el actor trata de convertir la tutela de la referencia en una instancia adicional al proceso ordinario, puesto que se limita a reiterar los cargos analizados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección ‘E’. En consecuencia, la solicitud de amparo por el supuesto defecto

fáctico es improcedente por no tener relevancia constitucional. 8 Folios 257-259 del expediente en préstamo. 9 Folios 275-277 del expediente en préstamo. 3.4. De otro lado, el actor también alegó el supuesto desconocimiento del precedente establecido en las sentencias SU-120 de 2003, SU-1073 de 2012 y C862 de 2006 de la Corte Constitucional. Nuevamente, se evidencia que este cargo fue también fue planteado en el recurso de apelación y resuelto por el Tribunal accionado en el proceso ordinario, así: “(…) Finalmente, en cuanto al desconocimiento del precedente jurisprudencial erigido frente a la indexación de la primera mesada pensional, la Sala reitera lo ya señalado por el juez de primera instancia, en el sentido de que tal aspecto no fue objeto de discernimiento en la sentencia que se allegó como título ejecutivo, por lo que no es entendible el por qué el apoderado del ejecutante insiste copiosamente en ello, dado que no le asiste ningún derecho”10 (Subrayas fuera de texto). Así las cosas, el actor también trata de convertir la tutela en una instancia adicional al proceso ejecutivo al alegar el supuesto desconocimiento del precedente, puesto que sus cargos no son más que una reiteración de lo expuesto el recurso de apelación antes aludido. 3.5. En este orden de ideas, no hay un real cuestionamiento iusfundamental, en relación con las providencias judiciales atacadas sino, simplemente, se busca que se estudien aspectos del proceso contencioso ordinario, que, se insiste, fueron debidamente analizados y resueltos por el juez natural. En otras palabras, en el

presente asunto no existe un argumento de disenso respecto de la providencia, sino, simplemente, una nueva exposición de las razones dadas dentro de la acción ordinaria, sin que estas tengan la virtualidad de respaldar los presuntos defectos que se alegan de la providencia. 3.6. Como consecuencia de los argumentos antes esgrimidos, la Sala revocará la sentencia de primera instancia que negó el amparo solicitado, y en su lugar, declarará improcedente la acción de tutela por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 10 Folio 277 del expediente en préstamo. FALLA

1. REVOCAR la sentencia del 15 de noviembre de 2017 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, y en su lugar, DECLARAR LA IMPROCEDENCIA la acción de tutela formulada por el señor ÁNGEL GUILLERMO BARRETO CIFUENTES, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

3. ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

AUSENTE CON EXCUSA

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Consejera

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Consejero

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Consejero