CE-11001-03-15-000-2017-02654-00(AC)-2017

CARENCIA ACTUAL DE OBJETO DE LA ACCIÓN DE TUTELA - Por hecho

superado / REMISIÓN POR COMPETENCIA DE PROCESO EJECUTIVO

[L]a Sala evidencia que el accionante plantea la existencia de una mora judicial, pues la autoridad judicial cuestionada no se ha pronunciado sobre la demanda ejecutiva radicada el 7 de octubre de 2016 y solicitó una pronta decisión al respecto, (…) revisado el sistema de consulta web de proceso de la Rama Judicial, la demanda ejecutiva, promovida por el tutelante contra la Fiscalía General de la Nación, se observa que el 2 de octubre de 2017, se profirió auto que ordenó remitir por competencia al Tribunal Administrativo del Caquetá, decisión notificada en estado del día 20 de ese mismo mes. (…) En vista de lo anterior, para la Sala a quien le corresponde pronunciarse sobre la admisión del proceso ejecutivo de marras es al Tribunal Administrativo del Caquetá, motivo por el cual, se declarará la carencia actual de objeto por hecho superado, toda vez que la Subsección A, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca ya se pronunció en el proceso ejecutivo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de noviembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-02654-00(AC)

Actor: EDUARDO ARTURO MATSON OSPINO

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN

SEGUNDA Decide la Sala la tutela presentada el 27 de septiembre de 2017, por el señor EDUARDO ARTURO MATSON OSPINO, contra la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al considerar que vulneró sus derechos fundamentales de petición, a la información y al acceso a la administración de justicia.1

I. ANTECEDENTES

1. Hechos y fundamentos de la acción El tutelante manifestó que el día 7 de octubre de 2016, presentó acción ejecutiva ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca contra la Fiscalía General de la Nación. La demanda fue radicada bajo el No. 25000-23-42-000-2016-04749-00, 1 Fls. 1 – 3. siendo asignado como Magistrado ponente JOSÉ MARÍA ARMENTA FUENTES, integrante de la Sección Segunda de dicha corporación.

Ante la ausencia de pronunciamiento alguno del ponente, radicó el día 19 de julio de 2017, petición solicitando información sobre la inactividad del proceso, es decir planteando la existencia de una mora judicial en el presente caso, específicamente indicara las razones por las cuáles no se ha pronunciado sobre la admisión de la demanda. Finalmente, indicó que a la fecha de presentación de la acción de tutela no se ha dado ninguna respuesta.

2. Pretensión constitucional Con la presente acción, el mencionado ciudadano, solicitó: «-Ordenar al Magistrado de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca: JOSE {sic} MARIA {sic} ARMENTA FUENTES, que en el término de 48 horas me conceda respuesta integral al derecho de petición

presentado el día 19 de julio de 2017, dentro del proceso radicado : 250002342000201 604 74900». Petición en la que solicitó se indicaran las razones de la mora y suplicó «tomar pronta decisión para que brille la luz de la antorcha de la Justicia».

3. Trámite de instancia La tutela inicialmente fue radicada en la oficina de correspondencia de la Corte Suprema de Justicia, el 27 de septiembre de 2017.2 El Presidente (E) de dicha Corporación Judicial, mediante auto del 29 de septiembre del año en curso, ordenó remitirla al Consejo de Estado, con fundamento en el inciso 1º, numeral 2º, artículo 1º del Decreto No. 1382 de 2000.3

La Consejera ponente, con auto del 13 de octubre de 2017, la admitió y ordenó notificar como demandados a los Magistrados de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y como tercero con interés a la Fiscalía General de la Nación, por ser la parte demandada dentro del proceso ejecutivo de marras.4 Remitidas las comunicaciones del caso,5 únicamente intervino:

4. La Fiscalía General de la Nación La Dirección de Asuntos Jurídicos de la entidad allegó memorial en el que solicitó ser desvinculada, toda vez que el hecho generador de la presente acción es imputable al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por la aparente inactividad 2 Fl. 1. 3 Fl. 10. 4 Fls. 15 – 16. 5 Fls. 17 - 19. procesal en la mencionada demanda ejecutiva y no de la Fiscalía General de la

Nación.6

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada, de conformidad con lo dispuesto por el Decreto No. 2591 de 1991 y el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto No. 1069 de 2015.

2. Asunto bajo análisis De acuerdo con los antecedentes de la acción constitucional corresponde a la Sala determinar si existió la vulneración de los derechos invocados por el accionante.

3. De la acción de tutela - Generalidades Conforme lo preceptúa el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo preferente y sumario que permite a cualquier persona reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando quiera que resulten vulnerados por acciones u omisiones de autoridades públicas o, excepcionalmente, de particulares.

Su procedencia se encuentra supeditada a la carencia de medios de defensa judicial ordinarios o, en su defecto, a la falta de idoneidad de aquellos para evitar la consumación de un perjuicio irremediable; caso en el que se habilita su ejercicio como mecanismo transitorio, lo cual limita sus efectos futuros a la activación, por parte del peticionario, de los instrumentos jurídicos pertinentes. En ese orden de ideas, resulta evidente que el mecanismo de amparo demanda la concurrencia de determinados presupuestos procesales que le son inherentes, como son la subsidiariedad, la inmediatez, sin los cuales no le es dable al juez constitucional inmiscuirse en determinada controversia. Lo anterior tiene como objetivo salvaguardar a la tutela del uso inadecuado, irracional y desmesurado, que podría desnaturalizar su valor preeminente y

especial dentro del ordenamiento jurídico y, de contera, atentar contra el fin superior que el constituyente le confirió.

4. De los requisitos de procedibilidad Para la Sala éstos no encuentran reparo alguno, toda vez que el derecho de petición se presentó el 19 de julio de 20177 y la acción de tutela radicó el 27 de septiembre del mismo año, es decir, dentro de un término razonable.8 Finalmente, 6 Fls. 21 – 22. 7 Fl. 4. 8 Fls. 1 el accionante no cuenta con ningún mecanismo de defensa judicial para lograr la protección efectiva de sus derechos.

5. Cuestión previa La Fiscalía General de la Nación al intervenir en el trámite de la presente acción solicitó ser desvinculada bajo el argumento que el hecho generador de la interposición de ésta es imputable al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la Sala negará tal pedimento, toda vez que dicha entidad fue vinculada en calidad de tercero con interés y no como accionada, ello por cuanto, es la parte demandada dentro del proceso ejecutivo No. 2016-04749-00.

6. La carencia actual de objeto en el trámite de tutela La Sala ha explicado en varias ocasiones9 que la acción de tutela ha sido instituida como un instrumento preferente y sumario, dirigido a la protección de derechos fundamentales que sean violentados o amenazados de una manera actual e inminente.

No obstante, existen eventos en los que la amenaza al derecho fundamental desaparece en el trascurso de la acción de tutela, o la vulneración del derecho fundamental amenazado se materializa en el curso del proceso, de suerte que el

instrumento pierde efectividad, lo que hace inane la intervención del juez constitucional tendiente a impartir órdenes para que cese la vulneración de los derechos fundamentales. En efecto, actualmente la Corte Constitucional ha sostenido que la terminación del proceso de tutela por carencia actual de objeto puede proceder en tres supuestos de hecho: (i) por hecho superado; (ii) por daño consumado; y, (iii) por una situación sobreviniente. Al respecto, dicha Alta Corporación, en la sentencia T-481 del 1º de septiembre de 2016, M.P. Alberto Rojas Ríos, señaló que: «La acción de tutela fue concebida como un mecanismo para la protección efectiva de los derechos fundamentales que son objeto de una amenaza o afectación actual. Por lo tanto, se ha sostenido en reiterada jurisprudencia que, ante la alteración o el desaparecimiento de las circunstancias que dieron origen a la vulneración de los derechos fundamentales objeto de estudio, la solicitud de amparo pierde su eficacia y sustento, así como su razón de ser como mecanismo extraordinario y expedito de protección judicial. Lo antedicho, pues, al desaparecer el objeto jurídico sobre el que recaería la eventual decisión del juez constitucional, cualquier determinación que se pueda tomar para salvaguardar las garantías que se encontraban en peligro, se tornaría inocua y contradiría el objetivo que fue especialmente previsto para esta acción.10 9 Ver, por ejemplo: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencias del 15 de noviembre de 2017, Expediente No. 2017-00085-01, C.P. Alberto Yepes

Barreiro y del 19 de octubre de 2017, Radicado No. 2017-2365-00, C.P. Rocío Araújo Oñate, entre otras. “A partir de los anteriores razonamientos, en sentencia T-494 de 1993 se destacó sobre este respecto, que: “La tutela supone la acción protectora del Estado que tiende a proteger un derecho fundamental ante una acción lesiva o frente a un peligro inminente que se presente bajo la forma de amenaza. Tanto la vulneración del derecho fundamental como su amenaza, parten de una objetividad, es decir, de una certeza sobre la lesión o amenaza, y ello exige que el evento sea actual, que sea verdadero, no que haya sido o que simplemente -como en el caso sub examineque se hubiese presentado un peligro ya subsanado” (negrillas inexistentes en el texto original) “Es por esto, que la doctrina constitucional ha desarrollado el concepto de la “carencia actual de objeto” para identificar este tipo de eventos y, así, denotar la imposibilidad material en la que se encuentra el juez de la causa para dictar alguna orden que permita salvaguardar los intereses jurídicos que le han sido encomendados. Sobre el particular, se tiene que éste se constituye en el género que comprende el fenómeno previamente descrito, y que puede materializarse a través de las siguientes figuras: (i) “hecho superado”, (ii) “daño consumado” o (iii) de aquella que se ha empezado a desarrollar por la jurisprudencia denominada como el acaecimiento de una “situación sobreviniente.11».

Con base en el anterior marco referencial, el Máximo Tribunal Constitucional ha sostenido que: (i) El hecho superado obedece a lo regulado en el artículo 26 del Decreto Ley 2591 de 1991, atinente a la cesación de la actuación impugnada, la cual se materializa cuando en el trámite de una acción de tutela se demuestra que la autoridad demandada ha realizado las acciones necesarias para eliminar la vulneración de los derechos fundamentales. En palabras de la Corte Constitucional, la «…primera de estas figuras [hecho superado], regulada en el artículo 26 del decreto 2591 de 1991, comprende el supuesto de hecho en el que, entre el momento en que se interpone la demanda de amparo y el fallo, se evidencia que, como producto del obrar de la entidad accionada, se eliminó la vulneración a los derechos fundamentales del actor, esto es, tuvo lugar la conducta solicitada (ya sea por acción o abstención) y, por tanto, (i) se superó la afectación y (ii) resulta inocua cualquier intervención que pueda realizar el juez de tutela para lograr la protección de unos derechos que, en la actualidad, la accionada ha dejado de desconocer…».12 En sentido de lo anterior, para la aplicación del hecho superado resulta irrelevante determinar si la eliminación de la vulneración de los derechos fundamentales ocurre antes o después del fallo de primera instancia (Resalta esta Sección Quinta), lo que indica que el juez podría optar por analizar de fondo 10 «El pasaje bajo transcripción presenta la siguiente nota de pie de página, bajo el número 5, la cual se transcribe literalmente: “Sentencias: SU-225 de 2013; T-317 de 2005”».

11 «El pasaje bajo transcripción presenta la siguiente nota de pie de página, bajo el número 6, la cual se transcribe literalmente: “Ver sentencias T-988 de 2007, T-585 de 2010 y T-200 de 2013”». 12 Sentencia T-481 del 1º de septiembre de 2016. M.P. Alberto Rojas Ríos la conducta de la autoridad demandada, para determinar si en todo caso se vulneraron o no los derechos fundamentales. En efecto, la Corte Constitucional ha empleado esta figura incluso en aquellos casos en los cuales la cesación de la vulneración de los derechos fundamentales ocurre luego de que se ha proferido la decisión de segunda instancia, durante el trámite de revisión ante ese Tribunal.13 En estas situaciones, aunque la vulneración de los derechos fundamentales se supere antes del pronunciamiento judicial de primera o segunda instancia, se ha destacado que no es perentorio para el fallador de instancia pronunciarse sobre la conducta desplegada por la autoridad demandada, para formular un juicio de reproche, en caso de que sea necesario, y advertir sobre la no repetición de la conducta lesiva de los derechos afectados. Así lo ha indicado la Corte Constitucional: «En estos casos, “no es perentorio para los jueces de instancia, aunque sí para Corte en sede de Revisión,14 incluir en la argumentación de su fallo el análisis sobre la vulneración de los derechos fundamentales planteada en la demanda. Sin embargo puede hacerlo, sobre todo si considera que la decisión debe incluir observaciones acerca de los hechos del caso estudiado, incluso para llamar la atención sobre la falta de conformidad constitucional de la situación que originó la tutela, o para

condenar su ocurrencia y advertir la inconveniencia de su repetición, so pena de las sanciones pertinentes, si así lo considera”.15 Según la jurisprudencia de la Corte, lo que sí resulta ineludible en estos casos, es que la providencia judicial incluya la demostración de la reparación del derecho antes del momento del fallo, es decir que se demuestre el hecho superado16”.17» (Destacado fuera de texto). Pero en sede de revisión, la Corte Constitucional sí se debe pronunciar para formular un juicio de reproche, si ello hay lugar. Sobre el particular, la Alta Corporación en cita ha dicho lo siguiente: «Se está frente a un hecho superado cuando durante el trámite de amparo las acciones u omisiones que amenazan al derecho fundamental desaparecen por la satisfacción de la pretensión que sustenta la acción de tutela, por lo que la orden a impartir por parte del juez constitucional pierde su razón de ser, pues que el derecho ya no se encuentra en riesgo18. No obstante lo anterior, esta Corporación ha señalado que puede adelantar el estudio del asunto sometido a su conocimiento, pues le 13 A manera de ejemplo, ver la sentencia T-662 de 2016. 14 «El pasaje bajo transcripción presenta la siguiente nota de pie de página, con el número 45, la cual se transcribe literalmente: “Esto se debe a que la Corte Constitucional, como Juez de máxima jerarquía de la Jurisdicción Constitucional tiene el deber de determinar el alcance de los derechos fundamentales cuya protección se solicita». 15 «El pasaje bajo transcripción presenta la siguiente nota de pie de página, con el número 46, la

cual se transcribe literalmente: “Ver sentencia T-612 de 2009». 16 «El pasaje bajo transcripción presenta la siguiente nota de pie de página, con el número 47, la cual se transcribe literalmente: “Sentencia T-170/09». 17 «Corte Constitucional. Sentencia T-112/2010, M.P. Mauricio González Cuervo». 18 «Sentencia T-311 de 2012 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva». corresponde en sede de revisión, determinar el alcance de los derechos fundamentales cuya protección se solicita19, pronunciarse sobre la vulneración invocada en la demanda conforme al artículo 24 del Decreto 2591 de 199120 y determinar si, con atención de las particularidades del caso, procede el amparo de la dimensión objetiva de los derechos conculcados21.

Dicho análisis puede comprender: i) observaciones sobre los hechos del caso estudiado; ii) llamados de atención sobre la situación que originó la tutela; iii) el reproche sobre su ocurrencia y la advertencia sobre la garantía de no repetición22; y iv) la posibilidad de adoptar las medidas de protección objetiva23».24

Ahora bien, resulta necesario distinguir en este punto, cuando la sentencia de primera instancia ordena un amparo y la autoridad accionada le da cumplimiento, pero a pesar de ello la impugna, en estos casos, el ad quem constitucional deberá entrar a analizar los argumentos de las alegaciones formuladas, para determinar si realmente había lugar o no a declarar tal vulneración. (ii) El daño consumado se produce cuando la vulneración del derecho fundamental que se pretendía evitar se materializa con posterioridad a la

interposición de la acción de tutela. Al respecto ha sostenido el Tribunal Constitucional: «[l]a segunda de las figuras referenciadas [daño consumado], consiste en que a partir de la vulneración ius-fundamental que venía ejecutándose, se ha consumado el daño o afectación que con la acción de tutela se pretendía evitar, de forma que ante la imposibilidad de hacer cesar la vulneración o impedir que se concrete el peligro, no es factible que el juez de tutela dé una orden al respecto».25 (iii) Por último, de manera reciente, la Corte Constitucional ha distinguido el supuesto de hecho correspondiente a la situación sobreviniente, caso en el cual la vulneración de los derechos fundamentales cesa luego de la interposición de la acción de tutela, con ocasión del obrar del actor o de un tercero distinto a la autoridad demandada. La citada Corporación ha indicado lo siguiente sobre este supuesto de hecho para declarar la carencia actual de objeto: «[P]ara finalizar, se ha empezado a diferenciar por la jurisprudencia una tercera modalidad de eventos en los que la protección pretendida del juez de tutela termina por carecer por completo de objeto y es en aquellos casos en que como producto del acaecimiento de una “situación sobreviniente” que 19 «Sentencia T-170 de 2009 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto». 20 «ARTICULO 24. PREVENCIÓN A LA AUTORIDAD. Si al concederse la tutela hubieren cesado los efectos del acto impugnado (…) en el fallo se prevendrá a la autoridad pública para que en ningún caso vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para conceder la

tutela, y que, si procediere de modo contrario, será sancionada de acuerdo con lo establecido en el artículo correspondiente de este Decreto, todo son perjuicio de las responsabilidades en que ya hubiere incurrido. El juez también prevendrá a la autoridad en los demás casos en que lo considere adecuado para evitar la repetición de la misma acción u omisión». 21 «Sentencia T-576 de 2008 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto». 22 «Sentencia SU-225 de 2013 M.P. Alexei Julio Estrada». 23 «Sentencia T-576 de 2008 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto». 24 «Corte Constitucional. Sentencia T-662 de 2016». 25 «Corte Constitucional. Sentencia T-030/2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado». no tiene origen en el obrar de la entidad accionada la vulneración predicada ya no tiene lugar, ya sea porque el actor mismo asumió la carga que no le correspondía, o porque a raíz de dicha situación, perdió interés en el resultado de la litis. “Se tiene que, esta nueva y particular forma de clasificar las modalidades en que puede configurarse la carencia actual de objeto en una acción de tutela, parte de una diferenciación entre el concepto que usualmente la jurisprudencia ha otorgado a la figura del “hecho superado”26 y limita su alcance únicamente a aquellos eventos en los que el factor a partir del cual se superó la vulneración está directamente relacionado con el accionar del sujeto pasivo del trámite tutelar. De forma que es posible hacer referencia a un “hecho superado” cuando, por ejemplo, dentro del trámite tutelar una E.P.S. entrega los medicamentos que su afiliado demandaba, y una

“situación sobreviniente” cuando es el afiliado quien, al evidenciar la excesiva demora en su suministro, decide asumir su costo y procurárselos por sus propios medios.”27». En este orden, para la Sala es claro que cuando se satisface lo solicitado en la acción de tutela, se está ante un hecho superado y lo que el juez debe hacer es declarar la carencia de actual de objeto en el caso que se le presente a su conocimiento jurisdiccional.

7. El caso concreto Para este juez constitucional una vez estudiada la tutela y la información aportada con esta, declarará la carencia actual de objeto por hecho superado, por lo siguiente: El señor MATSON OSPINO aportó con la tutela la petición radicada el 19 de julio de 2017, ante la Secretaría de la Subsección A, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dirigida al ponente del proceso ejecutivo No. 2016-04749-00, en la que se lee:28 «Con la mayor caballerosidad y respeto, en virtud del artículo 23 de la Constitución Política de Colombia, le solicito informar la razón por la cual no se ha pronunciado sobre la admisión de la demanda referenciada, teniendo en cuenta que a partir de su presentación ha transcurrido un tiempo superior a los nueve (9) meses como tampoco de los anteriores memoriales presentado {sic}. Sumándole a ello que la Fiscalía General de la Nación ha terminado nuestra vinculación con ella, desconociendo los fallos judiciales del Tribunal Administrativo del Caquetá y Consejo de Estado, en el sentido de cancelar todos los emolumentos relacionados con nuestras prestaciones

laborales desde el mes de noviembre de 2004 hasta la presente fecha. 26 «El pasaje bajo transcripción presenta la siguiente nota de pie de página, con el número 8, la cual se transcribe literalmente: “Ya no entendido como la situación a partir de la cual los factores que dieron lugar a la interposición de la acción de tutela fueron superados por cualquier motivo (Ver Sentencias: SU-225 de 2013; T-630 de 2005; T-597 de 2008; T-170 de 2009; T-100 de 1995; T-570 de 1992; T-675 de 1996) sino que limita su campo de aplicación a aquellos eventos en los que dicha situación tuvo lugar con ocasión al obrar de la entidad accionada». 27 «Corte Constitucional. Sentencia T-481/2016, M.P. Alberto Rojas Ríos». 28 Fl. 4 Por consiguiente y a efecto de impedir que no se continúen lesionando y poniendo en peligro mis derechos fundamentales como el Acceso a la Administración de Justicia, Mínimo Vital, Vivienda, Educación y Salud de mi familia, entre otros, le suplico tomar pronta decisión para que brille la luz de la antorcha de la Justicia». De lo transcrito, la Sala evidencia que el accionante plantea la existencia de una mora judicial, pues la autoridad judicial cuestionada no se ha pronunciado sobre la demanda ejecutiva radicada el 7 de octubre de 2016 y solicitó una pronta decisión al respecto. Ahora bien, revisado el sistema de consulta web de proceso de la Rama Judicial,29 la demanda ejecutivo No. 25000-23-42-000-2016-04749-00, promovida por el

tutelante contra la Fiscalía General de la Nación, se observa que el 2 de octubre de 2017, se profirió auto que ordenó remitir por competencia al Tribunal Administrativo del Caquetá, decisión notificada en estado del día 20 de ese mismo mes, así: En vista de lo anterior, para la Sala a quien le corresponde pronunciarse sobre la admisión del proceso ejecutivo de marras es al Tribunal Administrativo del Caquetá, motivo por el cual, se declarará la carencia actual de objeto por hecho superado, toda vez que la Subsección A, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca ya se pronunció en el proceso ejecutivo, como se observa en el anterior pantallazo. 29 http://procesos.ramajudicial.gov.co/consultaprocesos/ConsultaJusticias21.aspx?EntryId=t5Nu2s7Po4anX15Qh1LRhujgmIQ%3d En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: PRIMERO: Negar la solicitud de desvinculación de la Fiscalía General de la Nación, de conformidad con lo indicado en el presente proveído.

SEGUNDO: Declarar la carencia actual de objeto por hecho superado, de conformidad con los argumentos atrás plasmados.

TERCERO: De no ser impugnada la presente decisión, enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con lo establecido por el artículo 31 del Decreto No. 2591 de 1991.

CUARTO: Notificar a los interesados por el procedimiento previsto en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Presidente

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Consejera

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Consejera

ALBERTO YEPES BARREIRO

Consejero