CE-11001-03-15-000-2017-02674-00(AC)-2017

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDADExistencia de otro medio de defensa judicial / RECURSO DE APELACIÓNMecanismo judicial idóneo para controvertir auto que rechaza demanda [L]a accionante no interpuso el recurso procedente contra el auto que rechazó la demanda dentro del término de Ley, pues tal como se evidenció una vez revisado el material probatorio que obra en el expediente, el auto que rechazó la demanda fue notificado mediante estado de 30 de noviembre de 2016 y, según constancia secretarial, la parte actora interpuso los recursos de reposición y apelación el 14 de diciembre de 2016, pese a que el término para su presentación había precluido el 5 de diciembre de 2016. Por lo tanto, la acción de tutela no puede ser utilizada para subsanar la negligencia de las partes en hacer uso de los mecanismos dispuestos y dentro del término previsto para ello.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 29 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 288 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 161 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 243

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de noviembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-02674-00(AC)

Actor: ANA MARÍA CÁRDENAS ALEGRÍAS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA La Sala decide la acción de tutela presentada por la señora Ana María Cárdenas Alegrías, por intermedio de apoderado, contra las providencias proferidas el 12 de octubre de 2016 y el 21 de noviembre de 2016, por el Tribunal Administrativo del

Valle del Cauca.

I. ANTECEDENTES

1. La solicitud y pretensiones La señora Ana María Cárdenas Alegrías, en ejercicio de la acción de tutela, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, seguridad social e igualdad que estimó vulnerados por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, al proferir las providencias de 12 de octubre de 2016 y de 21 de noviembre de 2016, mediante las cuales, respectivamente, inadmitió y rechazó la demanda presentada por la misma contra el Fondo Especial de Vivienda del Municipio de Santiago de Cali, con el fin que se declarara la nulidad del oficio No. 4147.0.1352-12, por medio del cual se negó a la accionante la renovación del contrato de prestación de servicios a partir de enero de 2012.

En amparo de los derechos invocados, solicitó: “PRIMERO: Muy respetuosamente solicito señor JUEZ, administrando justicia en nombre del pueblo colombiano, TUTELE los derechos al debido proceso, acceso a la administración de justicia, el derecho irrenunciable a la seguridad social, derecho a la igualdad y a otros que se estén viendo vulnerados por parte de la entidad accionada.

SEGUNDA: Que se ORDENE al TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA para que se permita proceder de manera inmediata con la admisión de la respectiva demanda para con el trámite de la misma”.

2. Los hechos La accionante expuso como fundamento de su solicitud, los hechos y consideraciones que se resumen a continuación: 2.1. La señora Ana María Cárdenas Alegrías presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Municipio de Santiago de Cali - Secretaría de Vivienda Social - Fondo Especial de Vivienda, con el fin que se declarara la nulidad del oficio No. 4147.0.1352-12 por medio del cual se negó a la accionante la renovación del contrato de prestación de servicios a partir de enero de 2012. 2.2. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante auto de 12 de octubre de 2016, inadmitió la demanda presentada por la señora Cárdenas Alegrías. Lo anterior, por cuanto si bien el acto demandado fue aportado con la demanda, no se anexaron las constancias de notificación y ejecutoria, así como tampoco se probó el agotamiento de la actuación administrativa. 2.3. Mediante escrito de subsanación de la demanda, la actora adujo que no puede hacerse exigible que se acreditaran los presupuestos requeridos, teniendo en cuenta que la Administración no otorgó la oportunidad de interponer recurso alguno y se entenderá notificado y ejecutoriado con la fecha de la expedición, por lo cual solicitó requerir a la parte demandada con el fin de que allegue la

documentación pertinente. En consecuencia, en auto del 21 de noviembre de 2016, el Tribunal rechazó la demanda instaurada por la señora Cárdenas Alegrías 2.4. Igualmente, manifiesta que en el expediente del proceso contencioso administrativo obra copia del acta de no conciliación No. 186 del 9 de julio de 2015 expedida por la Procuraduría 19 Judicial II para Asuntos Administrativos. 2.5. En criterio de la accionante, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca incurrió en una vía de hecho por defecto procedimental, por cuanto no se configuraba ninguna causal que motivara la decisión de rechazar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho referida con anterioridad.

3. Trámite procesal e intervenciones El magistrado sustanciador, mediante providencia de 12 de octubre de 2017, ordenó: (i) la notificación del auto admisorio de la tutela al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca como parte accionada y (ii) la vinculación del Municipio de Santiago de Cali – Secretaría de Vivienda Social – Fondo Especial de Vivienda1. 3.1. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por intermedio del magistrado ponente, manifestó que no es de recibo pretender utilizar la acción de tutela como una tercera instancia, pues el auto que rechazó la demanda no fue objeto del recurso de apelación. Por consiguiente, no se surte el requisito de subsidiariedad.

Igualmente, argumentó que dicha providencia fue proferida once meses antes de haber sido instaurada la tutela de la referencia, razón por la cual no se cumple el

presupuesto de inmediatez. 3.2. El Municipio de Santiago de Cali - Secretaría de Vivienda Social - Fondo Especial de Vivienda, a través del Secretario de Vivienda Social y Hábitat – Fondo Especial de Vivienda solicitó ser desvinculado de la presente acción de tutela, debido a que esa entidad no ha sido notificada del proceso contencioso administrativo objeto de esta acción constitucional, por lo cual no ha vulnerado derecho fundamental alguno de la tutelante.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado es competente para conocer de la presente solicitud de tutela ejercida en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en virtud de lo dispuesto en el Decreto 1382 de 2000, el cual establece reglas para el reparto de esta acción constitucional.

2. Problema jurídico El problema jurídico por resolver se centra en determinar si el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, seguridad social e igualdad de la señora Ana María Cárdenas Alegrías, al proferir las providencias de 12 de octubre de 2016 y de 21 de noviembre de 2016, mediante las cuales, respectivamente, inadmitió y rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por ella en contra del Municipio de Santiago de CaliSecretaría de Vivienda Social - Fondo Especial de Vivienda, por considerar que no se cumplían los presupuestos para admitirla.

Con el fin de solucionar el problema jurídico planteado, esta Sala de Decisión, en primer lugar, analizará la procedencia de la acción de tutela contra providencias

judiciales, luego, los requisitos generales y específicos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y, finalmente, el caso concreto.

3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura 1 Folio 32. reiterada y uniforme de la Corte Constitucional2 y el Consejo de Estado3 ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).

Al respecto, la posición de la Corte Constitucional ha tenido algunas variaciones con el paso del tiempo, pues empezó con la tesis denominada vía de hecho, propia de las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993; luego redefinió esa tesis a través de la sentencia T-949 de 2003 y, finalmente, estableció las reglas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial por medio de la sentencia C-590 de 2005. Por su parte, el Consejo de Estado, mediante la sentencia de unificación de agosto 5 de 2014, con ponencia del doctor Jorge Octavio Ramírez, precisó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales, siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, así: 3.1. Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la acción de tutela. Estos requisitos son los siguientes: (i) La cuestión

que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y; (vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela. 3.2. Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes4: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial, y h) violación directa de la Constitución Política. Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas podrá ser razón suficiente para conceder el amparo

2 Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T010 de 2012, T1090 de 2012, T-074 de 2012, T399 de 2013, T-482 de 2013, T509 de 2013, , T254 de 2014, T941 de 2014 y T-059 de 2015. 3 Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014. M.P: Jorge Octavio Ramírez. Exp. n. º 11001-03-15-000-201202201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. 4 Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, entre otras.

constitucional. 3.2.1. El defecto procedimental Los artículos 29 y 288 de la Constitución Política constituyen el fundamento normativo del defecto procedimental, pues éstos hacen referencia al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la prevalencia del derecho sustancial en las actuaciones judiciales. La Corte Constitucional ha reconocido las siguientes dos modalidades de defecto procedimental: a) defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el operador judicial se aparta por completo del procedimiento legalmente establecido y b) defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, el cual se presenta cuando hay una renuncia consciente a la verdad jurídica objetiva evidente en los hechos, por extremo rigor en la aplicación de las normas procesales. En cuanto al defecto procedimental absoluto, la Corte Constitucional ha señalado: “… E(l) defecto procedimental, se presenta en aquellos casos en los cuales el juez se desvía por completo del procedimiento fijado por la ley para dar trámite al proceso respectivo. Pero para que pueda solicitarse el amparo constitucional mediante la mencionada acción de tutela será necesario, adicionalmente (…) entre otros que, como consecuencia de todo lo anterior, aparezca una vulneración palmaria de los derechos fundamentales del procesado. En otras palabras, si las deficiencias en la defensa del implicado no tienen un efecto definitivo y notorio sobre la decisión judicial o si no apareja una afectación ulterior de sus restantes derechos fundamentales, no podría proceder la acción de tutela contra las decisiones judiciales del caso”5. Asimismo, la jurisprudencia constitucional ha indicado que el defecto procedimental absoluto se puede configurar cuando el funcionario judicial: (i) sigue

un trámite totalmente ajeno al asunto sometido a su competencia6; (ii) pretermite etapas sustanciales del procedimiento establecido, vulnerando el derecho de defensa y contradicción de una de las partes7; (iii) “pasa por alto realizar el debate probatorio, natural en todo proceso, vulnerando el derecho de defensa y contradicción de los sujetos procesales al no permitirles sustentar o comprobar los hechos de la demanda o su contestación, con la consecuente negación de sus pretensiones en la decisión de fondo y la violación de los derechos fundamentales”8. De esta manera, el defecto procedimental tiene lugar cuando en desarrollo de la actividad judicial el funcionario desconoce completamente el procedimiento determinado por la ley y termina produciendo una decisión arbitraria que vulnera derechos fundamentales. Por otra parte, la jurisprudencia constitucional también ha admitido, en forma excepcional, que el defecto procedimental puede configurarse debido a un exceso ritual manifiesto, a consecuencia del cual el funcionario judicial resta o anula la efectividad de los derechos fundamentales por motivos excesivamente formales, es decir, sus decisiones se sustentan en razones de forma que generan un impedimento y una denegación de justicia.

4. Análisis del caso concreto 5 Corte Constitucional, Sentencia T-017 de 2007. 6 Corte Constitucional, Sentencia T-996 de 2003. 7 Corte Constitucional, Sentencia C-264 de 2009. 8 Corte Constitucional, Sentencia T-778 de 2009. 4.1. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad La Sala advierte que la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, toda vez que los defectos alegados pueden llevar consigo una violación de los

derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, seguridad social e igualdad, los cuales constituyen bienes jurídicos constitucionalmente amparados. Ahora bien, en cuanto a la existencia de medios ordinarios y/o extraordinarios de defensa judicial con los cuales el accionante pudo haber logrado la protección de los derechos invocados, la Sala advierte lo siguiente: La señora Ana María Cárdenas Alegrías presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho para controvertir la legalidad del oficio No. 4147.0.1352-12 por medio del cual se negó a la accionante la renovación del contrato de prestación de servicios a partir de enero de 2012. Por competencia, dicha demanda le correspondió al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que, por medio de auto del 12 de octubre de 2016, inadmitió la demanda, tras considerar que “la parte actora deberá aportar al proceso la constancia de notificación y ejecución del acto administrativo demandado, o demostrar que realizó solicitud de éstas, o que dicha solicitud fue negada por la entidad demandada, como también demostrar que se agotó la actuación administrativa en su totalidad”9. En el escrito de subsanación, la parte actora sostuvo que, de conformidad con el inciso del numeral 2 del artículo 161 del C.P.A.C.A., no es exigible el requisito de agotar el procedimiento administrativo cuando las autoridades no hubieran dado la oportunidad de interponer los recursos procedentes. Igualmente, afirmó que comoquiera que la Administración no dio la posibilidad de interponer recurso alguno contra dicho oficio se debía entender notificado y ejecutoriado en la misma

fecha de su expedición y, por lo tanto, no se podía pedir el aporte de la constancia de notificación y ejecutoria de dicho acto administrativo10. No obstante, en auto de 21 de noviembre de 2016, la Corporación accionada rechazó la demanda, teniendo en cuenta que no fue corregida en los términos indicados en la providencia de 12 de octubre de 201611. El auto que rechazó la demanda fue notificado a través del estado No. 210 del 30 de noviembre de 2016. Por medio del auto de 13 de julio de 2017, el Tribunal rechazó los recursos de reposición y, en subsidio, apelación incoados contra la providencia de 12 de octubre de 2016, por haber sido presentados extemporáneamente12. Dicha providencia fue notificada por estado del 17 de noviembre de 201713. La Sala advierte que el apoderado de la parte demandante disponía del recurso de apelación establecido en el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, el cual establece lo siguiente: 9 Folio 65 y reverso del anexo. 10 Folios 67 y 68 del anexo. 11 Folios 70 y 71 del expediente. 12 Folios 89 y 90 del anexo. 13 Folios 91 y 92 del expediente. “Art. 243. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos:

1. El que rechace la demanda. (…) Los autos a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 relacionados anteriormente, serán apelables cuando sean proferidos por los Tribunales administrativos en

primera instancia. (…)”. Sin embargo, tal como el Tribunal lo señaló, la accionante no interpuso el recurso procedente contra el auto que rechazó la demanda dentro del término de Ley, pues tal como se evidenció una vez revisado el material probatorio que obra en el expediente, el auto que rechazó la demanda fue notificado mediante estado de 30 de noviembre de 2016 y, según constancia secretarial, la parte actora interpuso los recursos de reposición y apelación el 14 de diciembre de 2016, pese a que el término para su presentación había precluido el 5 de diciembre de 2016. Por lo tanto, la acción de tutela no puede ser utilizada para subsanar la negligencia de las partes en hacer uso de los mecanismos dispuestos y dentro del término previsto para ello, tal como lo ha señalado la Corte Constitucional en el siguiente sentido: "La acción de tutela tiene un carácter subsidiario y no fue instaurada para remediar los errores en que incurren los ciudadanos en lo relacionado con la defensa de sus derechos. Si se llegara a admitir la posición contraria, pasaría la tutela a sustituir todos los demás medios judiciales y la jurisdicción constitucional entraría a asumir responsabilidades que no le corresponden, todo ello en detrimento de los demás órganos judiciales. (...) Si existiendo el medio judicial, el interesado deja de acudir a él y, además, pudiendo evitarlo, permite que su acción caduque, no podrá más tarde apelar a la acción de tutela para exigir el reconocimiento o respeto de un derecho suyo. En este caso, tampoco la acción de tutela podría hacerse valer como mecanismo

transitorio, pues esta modalidad procesal se subordina a un medio judicial ordinario que sirva de cauce para resolver de manera definitiva el agravio o lesión constitucional"14. Así las cosas, teniendo en cuenta que la señora Ana María Cárdenas Alegrías no hizo uso del recurso de apelación del cual disponía para controvertir el auto que rechazó la demanda, en el caso concreto, la tutela resulta improcedente.

III. DECISIÓN En ese orden de ideas, esta Corporación rechazará por improcedente el amparo de los derechos fundamentales invocados por la señora Ana María Cárdenas Alegrías, de acuerdo a las consideraciones expuestas en esta decisión.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 14 Sentencia SU-111 de 1997 M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz. FALLA RECHAZAR POR IMPROCEDENTE la acción de tutela instaurada por la señora Ana María Cárdenas Alegrías contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, para la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, seguridad social e igualdad, conforme con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Si no fuere impugnada, envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La presente providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

CÉSAR PALOMINO CORTÉS

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER