CE-11001-03-15-000-2017-02682-00(AC)-2017

FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA - Por omisión de acudir a la figura de coadyuvancia en la consulta popular [C]arecen de legitimidad para cuestionar, en sede de tutela, una actuación judicial, quienes pudieron intervenir en un proceso y no participaron en él a través de los mecanismos judiciales previstos para el efecto. Lo anterior, en razón a que la vulneración alegada necesariamente presupone que se ha intervenido en un proceso y que es allí donde ha ocurrido la transgresión, por causa o con motivo de la actuación judicial, arbitraria e irregular y, por ello, mal puede una persona alegar que se conculcó su derecho al debido proceso, cuando no participó dentro del mismo. (...) la [actora] no intervino en el proceso de revisión previa de constitucionalidad de la consulta popular elevada por el Alcalde Municipal de Granada, Meta, concerniente a la ejecución de actividades de exploración, sísmica, perforación, explotación y producción de hidrocarburos en ese municipio. En ese orden de ideas, la [actora] no está legitimada para interponer la presente acción de tutela e invocar la protección de los derechos fundamentales, ya que teniendo la oportunidad de participar en el mismo por medio de la figura de la coadyuvancia, se abstuvo de hacerlo.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / LEY 134 DE 1994 - ARTÍCULO 51 / LEY 134 DE 1994 - ARTÍCULO 53 / LEY 1757 DE 2015ARTÍCULO 21 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 10 / DECRETO 1382 DE 2000 - ARTÍCULO 1 / DECRETO 077 DE 2007

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de noviembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-02682-00(AC)

Actor: ASOCIACIÓN COLOMBIANA DE INGENIEROS DE PETRÓLEOS,

ACIPET

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META ASUNTO La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la acción de la referencia.

HECHOS RELEVANTES a) Consulta popular Indicó que mediante Decreto 077 del 19 de mayo de 2017 el Alcalde Municipal de Granada, Meta aperturó el proceso de convocatoria de una consulta popular, con el fin de preguntar a los habitantes del municipio lo siguiente: “¿Está usted, de acuerdo con que se ejecuten las actividades de exploración, sísmica, perforación, explotación y producción de hidrocarburos en el territorio del municipio de Granada, Meta? Sí __ No__”. Expuso que el 8 de agosto de 2017 el Tribunal Administrativo del Meta declaró constitucional el texto de la pregunta contenida en el Decreto 077 del 19 de mayo de 2017 y aprobada por concepto favorable del Concejo Municipal del municipio referido. Lo anterior, a pesar de que todas las consultas populares en las que la comunidad regional decidan mediante SÍ o NO proyectos mineros y de hidrocarburos fundamentados en organización del territorio y amenazas ambientales, anulan de

facto el principio de estado unitario, violan la Constitución Política y desconocen los precedentes fijados por la Corte Constitucional en las sentencias C-123 de 2014, C-035 y C-389 de 2016, y la SU-133 de 2017, así como las leyes aplicables (ordinaria la Ley 136 de 1994 y estatutarias las Leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015), lo que conforma un verdadero estado de cosas inconstitucionales. Asimismo, resaltó que la Ley 20 de 1984 dotó a esa organización del reconocimiento como Cuerpo Técnico Consultivo del Gobierno Nacional para todas las cuestiones y problemas relacionados con la aplicación de la Ingeniería de Petróleos al desarrollo del país, con el propósito de construir la defensa de los intereses del Estado y el pueblo colombiano. b) Inconformidad Afirmó que no se enteró ex ante de la existencia del trámite de revisión de constitucionalidad de la consulta adelantada en Granada, Meta y agregó que la oportunidad de intervención ciudadana podría inadvertirse por algunos ciudadanos, entidades o sindicatos, que como ACIPET no tienen residencia local en el Municipio de Granada, Meta. Insistió en que ninguna de las entidades del Gobierno Central a cargo de la administración de los RNNR y del medio ambiente tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre la consulta popular referida, así como tampoco el Ministerio del Interior ni sus dependencias especializadas. Aclaró que el conflicto que se presentó involucra al Estado Unitario y sus distintas entidades, por ende, la decisión sobre la realización de actividades de exploración y explotación de hidrocarburos, está dentro de la competencia del Gobierno

Nacional. Aunado a lo anterior, señaló que la providencia controvertida se equivocó en (i) la revisión del asunto que se sometió al pronunciamiento del pueblo, en cuanto no satisfizo el criterio de revisión estricta, circunstancia que constituye violación del artículo 21 de la Ley 1757 de 2015 y sus precedentes judiciales; (ii) advertir que la consulta popular se enfocaba en temas que trascienden el interés meramente local, comoquiera que corresponden a proyectos del orden nacional, con lo que también se violó el artículo 21 de la Ley 1757 de 2015, así como el artículo 51 de la Ley 134 de 1994. PRETENSIONES Solicitó el amparo de los derechos fundamentales a la energía y los combustibles, debido proceso, estado unitario, información para el ejercicio de los derechos políticos y en especial del derecho al voto, al trabajo, libertad de escoger profesión u oficio, libre desarrollo de la personalidad, libertad de empresa y protección del principio de sostenibilidad fiscal que se interpreta conforme al principio de progresividad. En consecuencia, se decrete la nulidad absoluta del fallo del 8 de agosto de 2017 emitido por el Tribunal Administrativo del Meta y, consecuentemente, la nulidad de la consulta popular, como del texto de la pregunta que se formulará a los votantes. CONTESTACIONES AL REQUERIMIENTO Tribunal Administrativo del Meta (f. 95) La magistrada ponente de la decisión censurada solicitó se denieguen las pretensiones de la parte accionante al considerar que expuso debidamente los fundamentos fácticos y jurídicos que llevaron a declarar la constitucionalidad del

texto de la pregunta contenida en el Decreto 077 del 19 de mayo de 2017 expedido por el Alcalde del Municipio de Granada, Meta. Añadió que los argumentos expuestos en la providencia controvertida se encuentran ajustados al ordenamiento jurídico vigente y no resulta atentatorio contra los derechos fundamentales deprecados en la presente acción de tutela. Municipio de Granada, Meta (ff. 105 a 109) Ana Victoria Monzón Cifuentes, en su calidad de asesora externa del ente territorial, sostuvo que el decreto mediante el cual se convocó la consulta popular estuvo precedido de todas las actuaciones dispuestas por la Ley 1757 de 2015 como requisito previo para realizarla, entre ellos, el concepto favorable del Concejo Municipal y el pronunciamiento del Tribunal Administrativo del Meta sobre la constitucionalidad de la pregunta objeto de consulta. Indicó que es desacertada la posición asumida por la parte accionante al afirmar que el ejercicio democrático y participativo de la consulta popular objeto de controversia, con raigambre constitucional, resulta violatorio de la Constitución Política bajo una serie de argumentos referidos a un gremio (el de los ingenieros del sector petrolero), cuando la consulta popular y el voto de los ciudadanos que opten por el NO, tienen como único propósito la defensa de los dos intereses máximos y universales, como lo son el medio ambiente y seguridad alimentaria, concepto éste último que va de la mano con la generación de empleo para actividades agropecuarias. Por último, expuso que el 19 de octubre de 2017 en los medios de la prensa nacionales se conoció que la Registraduría Nacional del Estado Civil, ante la negativa del Ministerio de Hacienda y Crédito Público de asignarle los recursos

para asumir los costos de la consulta popular en ese municipio, decidió no realizar los comicios electorales en Granada, Meta. Concejo Municipal de Granada, Meta No emitió pronunciamiento alguno, a pesar de que el 18 de octubre de 2017 fue debidamente notificado (f. 92 vto.). CONSIDERACIONES - Competencia La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 20001, el cual regula que: “[…] Cuando la acción de tutela se promueva contra un funcionario o corporación judicial, le será repartida al respectivo superior funcional del accionado […]”. - Problema jurídico El problema jurídico en esta instancia puede resumirse en la siguiente pregunta: 1. ¿La Asociación Colombiana de Ingenieros de Petróleos está legitimado para acudir a la presente acción de tutela y solicitar la protección de los derechos fundamentales que considera vulnerados con la providencia del 8 de agosto de 2017 emitida por el Tribunal Administrativo del Meta? Para resolver el problema así planteado se abordará la siguiente temática: (I) Legitimidad por activa en la acción de tutela: generalidades y falta de legitimación en el caso concreto. Veamos:

I. Legitimidad por activa en la acción de tutela El artículo 86 de la Constitución Política dispone que todas las personas pueden interponer acción de tutela, por sí mismas o por quien actúe en su nombre, para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales.

Por su parte, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 determina la legitimidad e interés para ejercer la referida acción constitucional, específicamente, dispone que la tutela podrá ser ejercida por la persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien podrá actuar por sí misma o a través de representante; también admite la agencia de derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa, y la intervención del Defensor del Pueblo y de los personeros municipales. En esos términos, la acción de tutela puede ser presentada por: (i) la persona que considera vulnerados o amenazados sus derechos fundamentales, (ii) su representante legal, (iii) su apoderado judicial, (iv) el agente oficioso y (v) el defensor del pueblo y los personeros municipales. Al respecto, se aclara que la informalidad que caracteriza a la acción de tutela no significa que su ejercicio no esté sometido a unos requisitos mínimos de procedibilidad, entre los cuales está la legitimidad por activa. Por último, se resalta que la Corte Constitucional en sentencia T-240 de 2004 indicó que las únicas personas que están legitimadas por activa para interponer una acción de tutela contra una providencia judicial y solicitar la protección de los derechos fundamentales que consideran vulnerados al incurrirse en una vía de hecho, son las que intervinieron en dicho procedimiento. 1 Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. - Falta de legitimación en el caso concreto La Asociación Colombiana de Ingenieros de Petróleos solicitó la protección de los derechos fundamentales a la energía y los combustibles, debido proceso, estado

unitario, información para el ejercicio de los derechos políticos y en especial del derecho al voto, trabajo, libertad de escoger profesión u oficio, libre desarrollo de la personalidad, libertad de empresa y, además, la protección del principio de sostenibilidad fiscal que se interpreta conforme al principio de progresividad, los cuales consideró transgredidos por el Tribunal Administrativo del Meta. Para el efecto, sostuvo que la referida autoridad judicial mediante la providencia del 8 de agosto de 2017 declaró constitucional el texto de la pregunta contenida en el Decreto 077 del 19 de mayo de 2007 sin realizar una revisión estricta y sin advertir que la consulta popular se enfocaba a temas que trascienden el interés meramente local, toda vez que corresponde a proyectos del orden nacional, infringiendo lo dispuesto en los artículos 21 de la Ley 1757 de 2015 y 51 de la Ley 134 de 1994. Igualmente, manifestó que las consultas populares en las que la comunidad regional decida mediante SÍ o NO proyectos mineros y de hidrocarburos fundamentados en organización del territorio y amenazas ambientales, desconocen el principio de estado unitario, la Constitución Política y los precedentes fijados por la Corte Constitucional en las sentencias C-123 de 2014, C-035 y C-389 de 2016, y la SU-133 de 2017, así como las leyes antes citadas. Adicionalmente, discutió que dentro del proceso de constitucionalidad de la consulta popular objeto de discusión ninguna de las entidades del Gobierno Central a cargo de la administración de los RNNR y del medio ambiente tuvo la oportunidad de pronunciarse, así como tampoco el Ministerio del Interior o sus dependencias especializadas.

Pues bien, para determinar si hay lugar a analizar el fondo del asunto planteado, es necesario comprobar si la Asociación Colombiana de Ingenieros de Petróleos está legitimada para acudir a la presente acción de tutela y solicitar la protección de los derechos fundamentales que considera vulnerados por el Tribunal Administrativo del Meta al emitir la providencia del 8 de agosto de 2017. Así, lo primero que se observa es que el ordenamiento jurídico garantiza a todos los interesados la oportunidad de intervenir en los procesos de revisión previa de constitucionalidad de convocatorias a mecanismos de participación democrática que se surtan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En igual sentido, se encuentra que de conformidad con los artículos 53 de la Ley 134 de 1994 y 21 de la Ley 1757 de 2015, los Tribunales Contenciosos Administrativos son competentes para pronunciarse sobre la constitucionalidad de una consulta popular. Igualmente, se observa que el artículo 21 de la Ley 1757 de 2015 exige que todo proceso de revisión previa de constitucionalidad de convocatorias a mecanismos de participación democrática se fije en lista, por el término de 10 días, para que cualquier ciudadano impugne o coadyuve la constitucionalidad de la propuesta y el Ministerio Público rinda su concepto. Sobre el particular, la Subsección advierte que la autoridad judicial accionada efectuó el trámite previsto para que los interesados intervinieran dentro del proceso de revisión previa de constitucionalidad de la consulta popular elevada por el Alcalde Municipal de Granada, Meta, comoquiera que mediante auto del 14 de julio

de 2017 ordenó la fijación en lista del respectivo asunto, conforme a la norma antes citada (f. 35 del expediente). Ahora, tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional2 y el Consejo de Estado3 ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales4 de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas5 de procedencia (defectos). De modo que, si las autoridades judiciales incurren en una vía de hecho, vulneran el derecho fundamental al debido proceso que asiste a quienes intervienen en el respectivo proceso judicial. Sin embargo, carecen de legitimidad para cuestionar, en sede de tutela, una actuación judicial, quienes pudieron intervenir en un proceso y no participaron en él a través de los mecanismos judiciales previstos para el efecto. Lo anterior, en razón a que la vulneración alegada necesariamente presupone que se ha intervenido en un proceso y que es allí donde ha ocurrido la transgresión, por causa o con motivo de la actuación judicial, arbitraria e irregular y, por ello, mal puede una persona alegar que se conculcó su derecho al debido proceso, cuando no participó dentro del mismo. Así las cosas, el que se tenga interés en un proceso determinado no se traduce necesariamente en la legitimidad para actuar mediante acción de tutela contra las 2 Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999,

T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T010 de 2012, T1090 de 2012, T074 de 2012, T399 de 2013, T-482 de 2013, T509 de 2013, , T254 de 2014, T941 de 2014 y T-059 de 2015. 3Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014. M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. 4 Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la vía de hecho planteada. Ello son los siguientes: (i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la

providencia bajo estudio; y; (vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela. 5 Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes?: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de forma absoluta de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actúa completamente al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto ocurre cuando: el juez carece de apoyo probatorio, la valoración es absolutamente equivocada o no tiene en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir la decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina cuando exista un error judicial ostentoso, arbitrario y caprichoso que desconozca lineamientos constitucionales y/o legales, específicamente ocurre cuando: se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas o exista una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial y h) violación directa de la Constitución Política. providencias que allí se profieran, por cuanto en estos casos la tutela no es un proceso aislado del ordinario, en la medida en que la afectación al debido proceso se concreta durante el trámite judicial correspondiente frente a quienes allí

intervengan. Ahora, una vez revisada la información que obra en el expediente ordinario, se infiere que la Asociación Colombiana de Ingenieros de Petróleos no intervino en el proceso de revisión previa de constitucionalidad de la consulta popular elevada por el Alcalde Municipal de Granada, Meta, concerniente a la ejecución de actividades de exploración, sísmica, perforación, explotación y producción de hidrocarburos en ese municipio. En ese orden de ideas, la Asociación Colombiana de Ingenieros de Petróleos no está legitimada para interponer la presente acción de tutela e invocar la protección de los derechos fundamentales, ya que teniendo la oportunidad de participar en el mismo por medio de la figura de la coadyuvancia, se abstuvo de hacerlo. En consecuencia, resulta ineludible declarar improcedente la acción de tutela instaurada por la Asociación Colombiana de Ingenieros de Petróleos en contra del Tribunal Administrativo del Meta, de acuerdo con lo aquí expuesto. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A Primero: Declarar improcedente la acción de tutela instaurada por la Asociación Colombiana de Ingenieros de Petróleos en contra del Tribunal Administrativo del Meta, de acuerdo con lo aquí expuesto.

Segundo: La presente decisión podrá ser impugnada dentro de los tres días siguientes a siguientes a su notificación (art. 31 Dcto. 2591 de 1991). Si esta

providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el cuaderno original de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Tercero: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Cuarto: Háganse las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo

XXI”.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS