CE-11001-03-15-000-2017-02682-01(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA Precisa la Sala que, ACIPET en calidad de asociación sindical puede presentar acciones de tutela para defender sus propios derechos y, los de los miembros de la asociación -de los ingenieros de petróleo-. Sin embargo, ante la posibilidad de ejercer la acción de tutela contra providencia judicial, debe deprecarse el interés que se deriva de la amenaza o vulneración que la decisión pueda causar a derechos fundamentales. Si la decisión judicial no afecta los derechos fundamentales de una persona, carecería de intereses para acudir ante el juez de tutela. Como se afirmó en primera instancia de esta acción de tutela, a la ACIPET se le garantizó la participación dentro del proceso cuestionado, pues la autoridad judicial accionada, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 21 de la Ley 1757 de 2015, profirió el auto de 14 de julio de 2017, en el que ordenó la fijación en lista del proceso de revisión previa de constitucionalidad, para que cualquier interesado impugnara o coadyuvara la constitucionalidad propuesta, pero la actora se abstuvo de hacerlo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA

Bogotá, D.C., diez (10) de mayo de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-02682-01(AC)

Actor: ASOCIACIÓN COLOMBIANA DE INGENIEROS DE PETRÓLEOS,

ACIPET Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Decide la Sala la impugnación presentada por la parte accionante en contra de la sentencia de 16 de noviembre de 2017, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones La Asociación Colombiana de Ingenieros de Petróleos - ACIPET, mediante apoderado judicial, ejerció acción de tutela contra la citada autoridad judicial, porque consideró vulnerados los derechos fundamentales a la energía y los combustibles, al debido proceso, al estado unitario, a la información para el ejercicio de los derechos políticos, al voto, al trabajo, a la libertad de escogencia de profesión u oficio, al libre desarrollo de la personalidad, la libertad de empresa y el principio de sostenibilidad fiscal acorde con el de progresividad. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERA: Se decrete la nulidad absoluta del fallo del 8 de agosto de

2017. Magistrado Ponente: Nilce Bonilla Escobar. Expediente No. 50001-23-33-000-2017-00341-00. Solicitante: Granada (Meta).

Referencia: Revisión de textos de consultas populares. Sentencia No.

TAM 004 17-07-0175; y consecuentemente, la nulidad de la consulta popular, como del texto de la pregunta que se formulará a los votantes.”1

2. Hechos De la demanda de tutela se indican como hechos relevantes, los siguientes: 2.1. Mediante Decreto 077 de 19 de mayo de 2017, el Alcalde del municipio de

Granada, Meta dio apertura al proceso de convocatoria de una Consulta popular, en la que se le preguntará a los habitantes del ente territorial, lo siguiente:

“¿ESTÁ USTED, DE ACUERDO CON QUE SE EJECUTEN LAS

ACTIVIDADES DE EXPLORACIÓN, SÍSMICA, PERFORACIÓN,

EXPLOTACIÓN Y PRODUCCIÓN DE HIDROCARBUROS EN EL TERRITORIO DEL MUNICIPIO DE GRANADA, META? SI___ NO___”. 2.3. En cumplimiento del inciso segundo del artículo 53 de la Ley 134 de 1994, el Alcalde de Granada solicitó al Concejo municipal que rindiera concepto sobre la conveniencia de la consulta, el cual se expidió el 15 de junio de 2017, en sentido favorable. 2.4. Surtido el anterior trámite, el Alcalde de Granada remitió el texto de la consulta y los antecedentes administrativos al Tribunal Administrativo del Meta para que se pronunciara sobre su constitucionalidad, acorde con lo previsto en el artículo 53 de la Ley 134 de 1994. 2.5. La autoridad judicial, en sentencia de 8 de agosto de 2017, declaró constitucional el texto de la pregunta contenida en el Decreto 077 de 2017, expedido por el Alcalde de Granada, Meta. En el proceso el único interviniente fue el Ministerio Público.

3. Argumentos de la tutela Según la parte actora, la decisión de la autoridad judicial es errada por lo siguiente: Se señaló como respaldo técnico para hacer la consulta popular que en los considerandos séptimo y octavo del Decreto 077 de 2017, se indicaron unos pronunciamientos que se asegura dio el Instituto Geográfico Agustín Codazzi –

1 Folios 1 a 138 (vuelto). IGAC, en una audiencia pública celebrada en el Congreso de la República, en los que se indicaron afectaciones a los recursos naturales en la zona. Afirmó que la Asociación Colombiana de Ingenieros de Petróleos – ACIPET presentó derecho de petición al IGAC, solicitó copia de los documentos y presentaciones expuestas en la Audiencia Pública en el Congreso de la República, que se indicó en el Decreto 077 de 2017 del Municipio de Granada, Meta, además, pidió una manifestación expresa y directa sobre las consideraciones expuestas en el mencionado Decreto. Que en respuesta a la petición el IGAC les envió toda la información entregada al Congreso de la República en la Audiencia referida y manifestó que esa entidad no tiene competencia para pronunciarse sobre el subsuelo Nacional. Que la presentación que se empleó en la Audiencia tampoco hace referencia al Subsuelo, por ello considera que los argumentos expuesto por el Alcalde de Granada en el Decreto 077 de 2017 distan de los pronunciamientos del IGAC. Aseguró que el Alcalde de Granada ha hecho manifestaciones públicas sobre su predilección por el NO a las industrias extractivas, favoritismo que incluso hizo parte de su campaña política para acceder al cargo que actualmente ostenta. Indico que los argumentos expuestos en el escrito de tutela sobre el estado de cosas inconstitucional por el desconocimiento del precedente fijado en las sentencias C-123 de 2014, C-035 y C-389 de 2016 y SU – 133 de 2017 y de las Leyes 136 1994, 134 de 1994 y 1757 de 2015. Que las decisiones sobre la realización de actividades de exploración y

explotación de hidrocarburos, se encuentran dentro de la competencia del Gobierno Nacional toda vez que involucra al Estado Unitario y sus distintas dependencias.

3. Intervenciones 3.1. Tribunal Administrativo del Meta La magistrada Nilce Bonilla Escobar, ponente de la decisión acusada, pidió que se desestimaran las pretensiones de la acción de tutela, porque la decisión que profirió se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico vigente y no vulnera los derechos fundamentales deprecados por el actor. 3.2. Municipio de Granada - Meta La Asesora Externa del municipio solicitó que se negaran las pretensiones de la acción de tutela de la referencia, pues consideró que el ente territorial y el Tribunal Administrativo del Meta no han vulnerado los derechos fundamentales que alega la parte actora, por el contrario ha hecho uso de los mecanismos constitucionales de participación ciudadana con total apego a la normativa que la rige, lo que evidencia el fortalecimiento en los principios de soberanía popular, la descentralización y la autonomía de las entidades territoriales.

Adujo que previo a expedirse el Decreto 077 de 2017, se adelantaron todas las actuaciones previstas en la Ley 1757 de 2015, como requisito para adelantar la consulta popular, entre los que destacó el concepto favorable por parte del Concejo municipal. Que paralelamente, en la comunidad se crearon dieciséis comités promotores de la consulta popular. Adujo que la Asociación accionante, puede manifestar su interés en que se aprueben y permitan las actividades industriales relacionadas con la exploración y explotación petrolera en el municipio de Granada, acudiendo a las votaciones y

promoviendo entre los ciudadanos el voto por el SI. Sin embargo, señaló que de ningún modo el interés de la referida asociación, sin arraigo en el municipio, se puede imponer sobre una decisión democrática de la comunidad. Indicó que mediante comunicación No. 050343 de 17 de octubre de 2017, el Registrador Nacional Delegado en lo Electoral le informó al Alcalde de Granada que no se realizaría las elecciones el domingo 22 de octubre de 2017, por falta de recursos.

4. Providencia impugnada El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en sentencia de 16 de noviembre de 2017, declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, al concluir que la Asociación Colombiana de Ingenieros de Petróleos – ACIPET no tiene legitimación en la causa por activa para interponer el presente recurso de amparo.

Lo anterior, al considerar que carecen de legitimación para cuestionar una actuación judicial, quienes pudieron intervenir en un proceso y no participaron en él mediante los mecanismos judiciales previstos para el efecto. Aseguró que en el caso concreto, el Tribunal Administrativo del Meta adelantó el trámite procesal pertinente para que los interesados intervinieran dentro del proceso de revisión previa de constitucionalidad de la consulta popular elevada por el Alcalde de Granada, Meta. Sin embargo en el expediente no se encontró prueba en la cual se acreditara que la ACIPET intervino en el proceso, por lo que estimó que carecía de legitimación para invocar la protección de derechos fundamentales, pues teniendo la oportunidad de participar en el mismo por medio

de una coadyuvancia, se abstuvo de hacerlo.

5. Impugnación El apoderado judicial de la Asociación Colombiana de Ingenieros de Petróleos – ACIPET impugnó2 la sentencia de primera instancia, adujo que la consulta popular que pretende adelantar el Alcalde de Granada vulnera de forma masiva derechos 2 CD obrante a folio 126. fundamentales y es un enorme riesgo para las arcas del país, que de no resolverse afecta a todos los colombianos al tener que responder por costosas e indemnizaciones.

Aunado a lo anterior, reiteró los argumentos expuestos en el escrito de tutela sobre el estado de cosas inconstitucional por el desconocimiento del precedente fijado en las sentencias C-123 de 2014, C-035 y C-389 de 2016 y SU – 133 de 2017 y de las Leyes 136 1994, 134 de 1994 y 1757 de 2015. Reiteró que ninguna de las entidades que tienen a cargo la administración de los recursos naturales no renovables y del medio ambiente pudo pronunciarse dentro del trámite de revisión constitucional del Decreto 077 de 2017. Que la Ley 20 de 1984 la faculta para defender los intereses del estado, del pueblo colombiano y de las clases proletarias, por eso acude a interponer la presente acción.

II CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. La acción de tutela – generalidades La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1° establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y

lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto». Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

2. Problema jurídico Consiste en determinar si la Asociación Colombiana de Ingenieros tiene legitimación en la causa por activa para interponer la presente acción de tutela en contra de la sentencia de 8 de agosto de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, en la que estudio la constitucionalidad del Decreto 077 de 2017, expedido por el Alcalde de Granada, Meta.

Resuelto lo anterior, deberá analizarse si la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos alegados por la parte actora, al avalar la constitucionalidad de la pregunta que se pretende someter a consulta popular en el municipio de Granada, Meta.

3. Solución al caso concreto La Asociación Colombiana de Ingenieros interpuso la presente acción de tutela con el fin de que se deje sin efectos la sentencia de 8 de agosto de 2017, en la cual el Tribunal Administrativo del Meta declaró la constitucionalidad el texto de la pregunta contenida en el Decreto 077 de 19 de mayo de 2017 y aprobada por concepto favorable del Concejo municipal de Granada, con el fin de adelantar una consulta popular en la que se le pregunte a los habitantes del municipio: “¿está

usted, de acuerdo con que se ejecuten las actividades de exploración, sísmica, perforación, explotación y producción de hidrocarburos en el territorio del municipio de granada, meta? SI___ NO___”. El a quo declaró improcedente la acción de tutela al considerar que la Asociación accionante no tiene legitimación en la causa por activa, toda vez que no fue parte dentro del proceso de control constitucional que efectuó el Tribunal Administrativo del Meta, pese a que haberse concedido la oportunidad para que acudiera como coadyuvante. La actora impugnó la anterior decisión aduciendo que la Ley 20 de 1984 la faculta para defender los intereses del estado, del pueblo colombiano y de las clases proletarias. De entrada la Sala estima pertinente confirmar la sentencia de primera instancia, porque en efecto la parte actora carece de legitimación en la causa por activa dentro del trámite de la presente tutela, por las razones que se pasan a exponer: De conformidad con el artículo 863 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ser interpuesta por cualquier persona natural o jurídica que considere que están en amenaza o han sido vulnerados los derechos fundamentales y puede ser dirigida contra la persona o autoridad pública que con su actuación u omisión amenazó o vulneró el derecho fundamental invocado. En lo que tiene que ver con las personas que intervienen el trámite de la tutela, el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991, prevé: “Personas contra quien se dirige la acción e intervinientes. La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho

fundamental. Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo. De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior. 3 “ARTÍCULO 86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. (…)” Quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud.” De acuerdo con lo anterior, conviene precisar que en el trámite de la acción de tutela participan, como partes, de un lado quien considera que se está vulnerando un derecho fundamental o se está poniendo en peligro y del otro la persona a la que se le atribuye la presunta vulneración. Según lo dispone el citado artículo 13, en el trámite puede intervenir quien tenga interés en el resultado del proceso como coadyuvante del actor o contra quien se hubiere ejercido la acción. Además, la Corte Constitucional concerniente a la legitimación en la causa la ha definido como el interés directo o particular que ostenta una persona para promover la acción u lograr la protección de un derecho fundamental del propio

accionante y no de otro, de ahí consideró que la legitimación en la causa se configuraba en los siguientes eventos: “La jurisprudencia ha considerado que se configura la legitimación en la causa, por activa, en los siguientes casos:(i) cuando la tutela es ejercida directamente y en su propio nombre por la persona afectada en sus derechos; (ii) cuando la acción es promovida por quien tiene la representación legal del titular de los derechos, tal como ocurre, por ejemplo, con quienes representan a los menores de edad, los incapaces absolutos, los interdictos y las personas jurídicas; (iii) también, cuando se actúa en calidad de apoderado judicial del afectado, “caso en el cual el apoderado debe ostentar la condición de abogado titulado y al escrito de acción se debe anexar el poder especial para el caso o en su defecto el poder general respectivo”; (iv) igualmente, en los casos en que la acción es instaurada como agente oficioso del afectado, debido a la imposibilidad de éste para llevar a cabo la defensa de sus derechos por su propia cuenta, como sucede, por ejemplo, con un enfermo grave, un indigente, o una persona con incapacidad física o mental. Finalmente, (v) la acción de tutela puede ser instaurada a nombre del sujeto cuyos derechos han sido amenazados o violados, por el Defensor del Pueblo, los personeros municipales y el Procurador General de la Nación, en el ejercicio de sus funciones constitucionales y legales.4 En el presente caso, se tiene que, la Asociación Colombiana de Ingenieros Petroleros – ACIPET interpuso la presente acción de tutela porque estimó vulnerados los derechos fundamentales a la energía y los combustibles, al debido

proceso, al estado unitario, a la información para el ejercicio de los derechos políticos, al voto, al trabajo, a la libertad de escogencia de profesión u oficio, al libre desarrollo de la personalidad, la libertad de empresa y el principio de 4 Sentencia T-176/11 sostenibilidad fiscal acorde con el de progresividad, con la sentencia de 8 de agosto de 2017, en la que el Tribunal Administrativo del Meta avaló la constitucionalidad de la pregunta que se pretende someter a consulta popular en el municipio de Granada, Meta. El argumento central de la parte actora para interponer la acción de tutela, se funda en que la decisión adoptada tiene efectos en todo el territorio Nacional y acorde con la Ley 20 de 1984 se encuentra facultada para defender los intereses del estado, del pueblo colombiano, el artículo en comento dispone: “Artículo 10.- Reconócese a la Asociación Colombiana de Ingenieros de Petróleos (ACIPET) con personería jurídica otorgada por el Ministerio de Trabajo por Resolución número 2357 de agosto 5 de 1974, como Cuerpo Técnico Consultivo del Gobierno Nacional, para todas las cuestiones y problemas relacionados con la aplicación de la Ingeniería de Petróleos al desarrollo del país y como Cuerpo Consultivo en todas las cuestiones de carácter laboral, relacionadas con los profesionales de la Ingeniería de Petróleos. Artículo 11.- El objetivo de la presente ley, expedida en desarrollo de los principios constitucionales expresados en los artículos 32, 39 y 41 de la Carta, es la defensa de los intereses del Estado y el pueblo colombiano y en particular de las clases proletarias y de ninguna

manera la creación de privilegios a favor de grupos o personas. Este artículo será, por consiguiente la norma básica para su interpretación por los funcionarios y Tribunales de la República.” Acorde con lo expuesto la se debe precisar, que aunque se ha reconocido a la ACIPET como Cuerpo Técnico Consultivo del Gobierno Nacional, la norma en cita se expidió para reglamentar el ejercicio de la profesión de ingenieros de petróleos y esa condición por sí sola no la legitima para cuestionar la sentencia acusada, pues no hizo parte del proceso de consulta de constitucionalidad ante el Tribunal Administrativo del Meta. Precisa la Sala que, ACIPET en calidad de asociación sindical puede presentar acciones de tutela para defender sus propios derechos y, los de los miembros de la asociación -de los ingenieros de petróleo-. Sin embargo, ante la posibilidad de ejercer la acción de tutela contra providencia judicial, debe deprecarse el interés que se deriva de la amenaza o vulneración que la decisión pueda causar a derechos fundamentales. Si la decisión judicial no afecta los derechos fundamentales de una persona, carecería de intereses para acudir ante el juez de tutela. Como se afirmó en primera instancia de esta acción de tutela, a la ACIPET se le garantizó la participación dentro del proceso cuestionado, pues la autoridad judicial accionada, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 21 de la Ley 1757 de 2015, profirió el auto de 14 de julio de 2017, en el que ordenó la fijación en lista del proceso de revisión previa de constitucionalidad, para que cualquier interesado impugnara o coadyuvara la constitucionalidad propuesta, pero la actora se abstuvo

de hacerlo. Así las cosas, se confirmará la sentencia de 16 de noviembre de 2017, mediante la cual el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, declaró improcedente la acción de tutela de la referencia por falta de legitimación en la causa por activa. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. Confirmar la sentencia de 16 de noviembre de 2017, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, acorde con lo expuesto en la parte considerativa.

2. Notificar la presente decisión a los interesados, por telegrama o por cualquier otro medio expedito.

3. Enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese, cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ