CE-11001-03-15-000-2017-02689-00(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / VULNERACIÓN

DEL DERECHO A LA IGUALDAD / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE / LÍMITE INDEMNIZATORIO POR RETIRO DEL CARGO El problema jurídico se contrae a determinar si la decisión del Tribunal Administrativo de Descongestión con sede en Bogotá está ajustada a derecho o si, por el contrario, estaba obligada a aplicar las reglas de interpretación que fijó la Corte Constitucional en las sentencias SU 556 de 2015 y SU 053 de 2015. (…) la Sala encuentra que la autoridad judicial demandada ordenó, a título de restablecimiento del derecho por el retiro ilegal, una indemnización plena. Es decir, que el tribunal demandado no aplicó las reglas de interpretación establecidas por la Corte Constitucional en las sentencias SU 556 de 2014 y SU 053 de 2015, que disponen que, cuando se declara la nulidad del acto de retiro de un miembro de la fuerza pública, la indemnización a reconocer no puede ser inferior a 6 ni superior a 24 meses de salario, y que de los salarios y prestaciones a pagar, debe descontarse todo lo que el demandante hubiere percibido durante el periodo de desvinculación. (…) según lo dicho por la propia Corte Constitucional, la única regla válida a la luz de la Constitución sobre la indemnización por el retiro sin motivación es la dispuesta en la sentencia SU 053 de 2015, que fue precisamente la que no se acogió en la providencia cuestionada. Justamente por lo anterior, la Sala estima que el tribunal demandado debía tener como soporte jurídico de la decisión las reglas fijadas por la Corte Constitucional, pues para la fecha en que

se expidió la providencia acusada ya se habían proferido las sentencias de unificación y, por ende, resultaban obligatorias.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., primero (1) de febrero de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-02689-00(AC)

Actor: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL, POLICÍA NACIONAL

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE DESCONGESTIÓN DE BOGOTÁ Y OTROS La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la Policía Nacional contra la providencia del 22 de agosto de 2016, dictada por el Tribunal Administrativo de Descongestión con sede en Bogotá, que revocó la sentencia del 14 de agosto de 2013, dictado por el Juzgado 16 Administrativo de Cali, y en su lugar, accedió a las pretensiones de la demanda declarando la nulidad parcial del acto de desvinculación del servicio activo de la Policía Nacional del patrullero James Borrero Arcos y el restablecimiento de su derecho.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones Por conducto de apoderada judicial, la Policía Nacional pidió la protección de los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso que estimó vulnerados por la sentencia del 22 de agosto de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Descongestión con sede en Bogotá, que no limitó la indemnización reconocida a James Borrero Arcos, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Expresamente, formuló las siguientes pretensiones1: PRIMERA: que se declare que la sentencia de segunda instancia de fecha 22/08/2016, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE DESCONGESTIÓN – CON SEDE EN BOGOTÁ- Magistrada Ponente Dra. CORINA DUQUE AYALA, demandante JAMES BORRERO ARCOS, acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado 76001333101620080034701, violó el derecho a la igualdad, debido proceso, y al acceso a la administración de justicia de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional.

SEGUNDA: Que como consecuencia de la declaratoria anterior, se conceda el amparo de tutela solicitado por la Policía Nacional, se DEJE SIN EFECTOS a la sentencia citada, y se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE DESCONGESTIÓN – CON SEDE EN BOGOTÁ – Magistrada Ponente Dra. CORINA DUQUE AYALA o quien haga sus veces dentro del término razonable que se considere, dictar la sentencia de reemplazo, en la cual se acaten los argumentos jurídicos expuestos en la presente acción y observando el precedente vertical fijado por la Honorable Corte Constitucional y Honorable Consejo de Estado en las sentencias cuyo desconocimiento se invocó.

2. Hechos Del expediente, se destaca la siguiente información: Que James Borrero Arcos presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Policía Nacional (radicación 76-001-33-31-016-2008-0347-01) con el fin de obtener la nulidad de los actos administrativos que dispusieron el

retiro del servicio activo por voluntad de la Dirección General de la Policía Nacional. 1 Folios 6 del expediente de tutela. Que, mediante sentencia del 14 de agosto de 2013, el Juzgado 16 Administrativo de Cali negó las pretensiones de la demanda y James Borrero Arcos, inconforme con esa decisión, la apeló. Que, mediante auto del 5 de julio de 20162, expedido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, se ordenó remitir el proceso de la referencia a la Sala de Descongestión con sede en Bogotá. Que el Tribunal Administrativo de Descongestión con sede en Bogotá, en providencia del 22 de agosto de 2016, revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, accedió a las pretensiones de la demanda. A título de restablecimiento del derecho, el tribunal ordenó: i) que se reintegrara al señor James Borrero Arcos; ii) que se reconociera y pagara «los salarios y prestaciones sociales debidamente indexadas, debiendo liquidarse proporcionalmente con el cargo que tenía al momento del retiro y luego con el cargo que le correspondía por antigüedad dentro del escalafón, si hubiere permanecido dentro de la entidad y hasta la fecha de la sentencia». Que, por auto del 21 de abril de 20173 el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca avocó conocimiento del proceso Nº 76-001-33-31-016-2008-0347-01, en su calidad de despacho de origen. Que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca por edicto del 19 de mayo de 20174, notificó la Sentencia del 22 de agosto de 2016.

3. Argumentos de la tutela5

De manera preliminar, la Policía Nacional explicó el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, así: a) que se trata de un asunto de relevancia constitucional, porque la sentencia atacada vulneró los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso y repercute negativamente en el patrimonio público; b) que se agotaron todos los recursos judiciales ordinarios, por cuanto se trata de una sentencia de segunda instancia y no procede ninguna de las causales para interponer el recurso extraordinario de 2 Folio 206 del expediente en préstamo. 3 Folio 219 del expediente en préstamo. 4 Folio 219 (vuelto) del expediente en préstamo. 5 Folios 1 a 15 del expediente de tutela. revisión; c) que la tutela cumple el requisito de la inmediatez, debido a que fue interpuesta dentro de los 6 meses siguientes a la notificación de la providencia que se discute; d) que se identificaron los hechos que generan la violación de los derechos invocados, y e) que no se está cuestionando una sentencia de tutela. En cuanto al fondo del asunto, la parte actora argumentó que el Tribunal Administrativo de Descongestión con sede en Bogotá incurrió en desconocimiento del precedente. En síntesis, expuso: Que la Corte Constitucional, en sentencia SU 556 de 2014, estableció que las sentencias judiciales que anulen actos administrativos por falta de motivación y que ordenen el reintegro de un servidor público deben limitar la indemnización, bajo las siguientes reglas: i) debe descontarse las sumas que por cualquier concepto laboral, público o privado, dependiente o independiente, haya recibido la

persona, y ii) la suma a pagar por indemnización no puede ser inferior a seis meses de ni puede exceder los 24 meses de salario. Que, más adelante, por sentencia SU 053 de 2015, la Corte Constitucional extendió esas reglas indemnizatorias a los casos en los que, por falta de motivación, se declara la nulidad del acto de retiro de los miembros de la fuerza pública. Que, por lo tanto, con fundamento en el precedente de la Corte Constitucional, el Tribunal Administrativo de Descongestión con sede en Bogotá debió disponer que la indemnización no fuera inferior a seis ni superior a 24 meses de salario, y que de los salarios y emolumentos a pagar, debía descontarse todo lo que el demandante hubiere percibido durante el periodo de desvinculación, como retribución por su trabajo, bien sea de una fuente pública o privada.

4. Intervenciones El Despacho sustanciador, mediante providencia del 13 de octubre de 2017, ordenó la notificación a los magistrados del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Mixta, y al juez 16 Administrativo de Cali, y, en calidad de terceros con interés, al señor James Borrero Arcos y al director de Defensa Jurídica de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. Al primero, en tanto actuó como demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que dio lugar a la actuación objeto de tutela y, al segundo, para que si a bien lo tiene intervenga en el proceso.

La Secretaría General de esta Corporación, mediante oficios N° 786586, 786607, 786668 y 786679 practicó las notificaciones de rigor. Sin embargo, el Tribunal

Administrativo del Valle del Cauca10 únicamente se limitó a remitir el expediente del proceso objeto de esta tutela en calidad de préstamo, y no se pronunció sobre los aspectos de fondo. En cuanto al Juzgado 16 Administrativo de Cali y los demás terceros con interés ninguno se pronunció sobre los hechos que motivaron la interposición de la acción de tutela de la Policía Nacional.

II. CONSIDERACIONES

1. De la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.

La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser eficaz para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado como mecanismo transitorio, siempre que esté plenamente acreditada la razón para conceder la tutela. A partir del año 201211, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 201412, se 6 Folio 39 del expediente de tutela. 7 Folio 40 del expediente de tutela. 8 Folio 43 del expediente de tutela.

9 Folio 38 del expediente de tutela. 10 Folio 46 del expediente de tutela. 11 Ver sentencia del 31 de julio de 2012. 12 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. La Sala Plena precisó: precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. Además, debe examinar si el demandante identificó y sustentó la causal específica de procedibilidad y expuso las razones que sustentan la violación o amenaza de los derechos fundamentales. No son suficientes las simples inconformidades frente a las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada vulneró o dejó en situación de amenaza derechos fundamentales. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: i) defecto sustantivo, ii) defecto fáctico, iii) defecto procedimental absoluto,

1. defecto orgánico, v) error inducido, vi) decisión sin motivación, vii) desconocimiento del precedente y viii) violación directa de la Constitución.

Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 2.1.11.- Entonces, en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Carta, la acción de tutela sí procede contra las providencias del Consejo de Estado, materializadas en autos y sentencias, en la medida en que la Corporación hace parte de una de las ramas del poder público –Rama Judicial-, conforme con los artículos 113 y 116 de la Constitución y, por tanto, es una autoridad pública. Aceptar la procedencia de la acción de tutela contra las providencias del Consejo de Estado, no es otra cosa que aceptar la prevalencia de los derechos fundamentales de las personas y, por ende, desarrollar los mandatos constitucionales contenidos en los artículos 1, 2, 4, 6, 121 y 230 Constitucionales. 2.1.12.- No puede perderse de vista que los autos y sentencias que profieren los jueces de las distintas jurisdicciones, incluidos los órganos que se encuentran en la cúspide de la estructura judicial, pueden vulnerar los derechos fundamentales de las personas. La tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico

no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales. En ese contexto, la Sala formulará el problema jurídico a resolver, lo analizará y, finalmente, dictará la decisión que corresponda.

2. Caso concreto Verificado el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencias judiciales, la Sala pasa a estudiar los requisitos específicos.

El problema jurídico se contrae a determinar si la decisión del Tribunal Administrativo de Descongestión con sede en Bogotá está ajustada a derecho o si, por el contrario, estaba obligada a aplicar las reglas de interpretación que fijó la Corte Constitucional en las sentencias SU 556 de 2015 y SU 053 de 2015. Para resolver el problema planteado, la Sala analizará: i) el alcance de las sentencias de unificación que dicta la Corte Constitucional, ii) el alcance de las sentencias SU 556 de 2014 y SU 053 de 2015 y, seguidamente, iii) adoptará la decisión que corresponda. 2.1. Alcance de las sentencias de unificación que dicta la Corte Constitucional La Sala inicia por decir que el artículo 241 de la Carta confía a la Corte Constitucional la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución. Las decisiones de esa Corporación y la ratio decidendi de los fallos que emite en ejercicio del control concreto y abstracto de constitucionalidad, hacen tránsito a cosa juzgada constitucional y tienen fuerza vinculante para los operadores jurídicos.

Esa condición no implica que la Corte Constitucional tenga mayor jerarquía que los demás órganos de cierre de las distintas jurisdicciones, sino que, en calidad de guardiana de la Constitución Política, tiene la potestad de fijar los parámetros que se deben atender al resolver asuntos de relevancia, precisamente, constitucional. Ahora, en relación con los fallos de tutela emitidos por la Corte Constitucional al cumplir la función de revisión, debe tenerse en cuenta que si bien el artículo 48 de la Ley 270 de 1996 establece que éstos únicamente son obligatorios respecto de la controversia en la que son emitidos, tal disposición se refiere a la parte resolutiva o decisum, pues los apartes de la motivación, que constituyen la ratio decidendi, sí resultan de obligatorio acatamiento, «Esto en razón de la jerarquía del sistema de fuentes formales de derecho y el principio de supremacía constitucional, que obligan a la aplicación preferente de las disposiciones de la Carta Política y, en consecuencia, de los contenidos normativos identificados por la jurisprudencia constitucional, en ejercicio de su labor de intérprete autorizado del Texto Superior»13. Y así lo ha establecido la propia Corte Constitucional. Por ejemplo, en la sentencia C 634 de 2011 declaró exequible el artículo 10 de la Ley 1437 de 2011, «en el entendido que las autoridades tendrán en cuenta, junto con las sentencias de unificación jurisprudencial proferidas por el Consejo de Estado y de manera preferente, las decisiones de la Corte Constitucional que interpreten las normas

constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia». Posteriormente, en la sentencia C-816 de 2011, la Corte declaró exequibles los incisos primero y séptimo del artículo 102 de la ley 1437 de 2011, «entendiéndose que las autoridades, al extender los efectos de las sentencias de unificación jurisprudencial dictadas por el Consejo de Estado e interpretar las normas constitucionales base de sus decisiones, deben observar con preferencia los precedentes de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia». Como fundamento de esa decisión, se expuso que: «La jurisprudencia de la Corte Constitucional, en materia de interpretación de la Constitución y los derechos fundamentales, tiene preeminencia en relación con la jurisprudencia de los órganos judiciales de cierre de las diferentes jurisdicciones, dada la supremacía de la Constitución sobre la normatividad restante del sistema jurídico y las competencias constitucionales de la Corte». 13 Sentencia C-634 del 24 de agosto de 2011. Siendo así, las sentencias que emite la Corte Constitucional, en condición de máximo juez de la jurisdicción constitucional, al ejercer la revisión de sentencias de tutela y al unificar jurisprudencia, tienen fuerza vinculante porque fijan la forma cómo deben interpretarse las normas. Es decir, cuando se dicta una sentencia de unificación, «el contenido y alcance normativo de la Constitución y la ley es fijado válida y legítimamente por las altas cortes, cuyas decisiones hacen tránsito a cosa

juzgada y tienen fuerza vinculante»14. Resulta, entonces, que las sentencias de unificación que establecen el contenido y alcance de la ley, que definen la forma cómo debe interpretarse, vienen a formar parte de la propia ley, de modo que, así como las sentencias de constitucionalidad, la sentencia de unificación y la ley se integran en un mismo cuerpo normativo y esas reglas de interpretación son vinculantes para las autoridades judiciales. De ese modo, queda garantizado el derecho a la igualdad y el principio de seguridad jurídica, en cuanto se asegura la unidad en la interpretación del derecho y la aplicación uniforme. 2.2. Del alcance de las sentencias SU 556 de 2014 y SU 053 de 2015 Justamente en ejercicio de la facultad de fijar interpretaciones jurídicas, la Corte Constitucional dictó la sentencia SU 556 de 2014 para unificar criterios sobre la forma cómo debe restablecerse el derecho en los casos en que, mediante acto sin motivación, se desvincula a empleados nombrados de manera provisional en cargos de carrera administrativa. En lo que aquí interesa, la Corte Constitucional explicó que, en virtud de los principios de equidad y reparación integral, resultaba necesario fijar ciertos límites a la indemnización que los empleados provisionales pueden recibir cuando son retirados del cargo mediante acto sin motivación. Grosso modo, el límite de las indemnizaciones se fundamenta en dos razones. La primera, en la vinculación precaria que tienen los empleados nombrados en provisionalidad y, la segunda, en el principio de responsabilidad que implica el deber de buscar el propio sostenimiento. En lo pertinente, la Corte Constitucional explicó: Así, es claro que, para el caso de los provisionales que ocupan cargos de

carrera y que son desvinculados sin motivación alguna, el pago de los 14 Sentencia C-634 de 2011. salarios dejados de percibir, desde que se produce su desvinculación hasta el momento en que sus derechos son reconocidos judicialmente, resulta ser una indemnización excesiva a la luz de la Constitución Política y la Ley, que puede dar lugar a un enriquecimiento sin justa causa. Ello por dos razones fundamentales. Inicialmente, por cuanto el servidor público afectado con la medida de retiro se encontraba en una modalidad de vinculación temporal, que desde el punto de vista estrictamente jurídico no tiene vocación de permanencia, lo que claramente inhibe que a la persona se le genere una expectativa de permanencia indefinida, representada en la posible indemnización que tenga derecho a recibir por esa causa. De allí, que sea contrario a la ley presumir que su permanencia en el cargo habría de superar el plazo máximo para ello consagrado, y que, por tanto, se deba indemnizar más allá de las expectativas legítimamente generadas. Además, porque, constitucionalmente, en la persona radica la responsabilidad de su propio sostenimiento, por lo que al haber sido declarada insubsistente, debe asumir la carga consigo misma, y no pretender trasladarla a su empleador, adelantando las acciones necesarias para recuperar su autonomía y generar sus propios ingresos. Entonces, no es posible presumir que el daño causado se proyecte sobre la totalidad del tiempo transcurrido desde la desvinculación hasta la decisión judicial de reintegro, ni que al servidor público afectado se le deban pagar los salarios dejados de percibir por un servicio que es imposible que preste en esa entidad hacia el pasado, y que, en contraste, si pudo haber prestado en otra

institución de la sociedad. 3.6.3.11. Por lo anterior, se concluye que el daño que verdaderamente se le causa al administrado es la pérdida del empleo, en la forma de lucro cesante en tanto se refiere a “un bien económico que debía ingresar en el curso normal de los acontecimientos, no ingresó ni ingresará en el patrimonio de la víctima”. Al evaluarlo de acuerdo con los parámetros legales, se encuentra que para que exista una verdadera reparación integral, es decir una indemnización del daño y nada más que el daño, se debe evaluar su expectativa de permanencia en el cargo, unida a la estabilidad laboral propia del cargo de carrera nombrado en provisionalidad y la carga que le correspondía de asumir su propio auto-sostenimiento y el de sus dependientes. Y, en cuanto a la forma de cuantificar debidamente el daño que debía indemnizarse por el retiro de un provisional sin que medie acto motivado, la Corte Constitucional estimó: (…) la fórmula que resulta aplicable al caso de quienes ocupan cargos de carrera en provisionalidad y son desvinculados sin motivación, es la de disponer que su reintegro se realice sin solución de continuidad, con el correspondiente pago de los salarios y prestaciones efectivamente dejados de percibir. Cabe entender que el salario se deja de percibir, cuando, por cualquier circunstancia, una persona se ve privada de la posibilidad de generar un ingreso como retribución por su trabajo, de manera que, cuando quiera que la persona accede a un empleo o a una actividad económica alternativa, deja de estar cesante, y, por consiguiente, ya no “deja de percibir” una retribución por su trabajo.

Siendo ello así, como quiera que sólo cabe indemnizar el daño efectivamente sufrido y tal daño es equivalente a lo dejado de percibir, de la suma indemnizatoria es preciso descontar todo lo que la persona, durante el periodo de desvinculación, haya percibido como retribución por su trabajo, bien sea que provenga de fuente pública o privada, como dependiente o independiente. (…) 3.6.13.4. Ahora bien, siendo consecuente con el propósito de que la reparación debe corresponder al daño que se presentó cuando, de manera injusta, se frustró la expectativa de estabilidad relativa en el cargo, se dispondrá que, en todo caso, la indemnización a ser reconocida no podrá ser inferior a los seis (6) meses que según la Ley 909 de 2004 es el término máximo de duración de la provisionalidad, estableciéndose, a su vez, un límite superior a la suma indemnizatoria de hasta veinticuatro (24) meses, atribuible a la ruptura del nexo causal entre la ausencia de ingresos o el nivel de los mismos y la desvinculación del servicio. 3.6.13.5. A este respecto, el valor mínimo indemnizatorio en este caso se fija, en razón a que las personas desvinculadas han agotado previamente el respectivo proceso judicial, y, como consecuencia de la congestión y la consiguiente mora en la adopción de las decisiones de protección, la posibilidad de acceder a un reconocimiento patrimonial por el despido injusto se extienda a periodos de varios años, es decir, a periodos que superen los seis (6) meses. En el caso contrario, el pago mínimo de indemnización no tiene lugar, y ésta deberá corresponder al daño

efectivamente sufrido, el cual será equivalente al tiempo cesante. 3.6.13.6. Por su parte, y en plena concordancia con lo anterior, el término máximo de indemnización se fija dentro del propósito de evitar un pago excesivo y desproporcionado en relación con el verdadero daño sufrido a causa de la desvinculación, y su tope de 24 meses se determina teniendo en cuenta los estándares internacionales y nacionales recogidos en diversos estudios, que consideran como de larga duración el desempleo superior a un año. A partir de lo anterior, la Corte Constitucional unificó las órdenes que se deben dar en los casos en los que se pruebe que los empleados nombrados de manera provisional fueron retirados mediante acto sin motivación, en el siguiente sentido: «(i) el reintegro del servidor público a su empleo, siempre y cuando el cargo que venía ocupando antes de la desvinculación no haya sido provisto mediante concurso, no haya sido suprimido o el servidor no haya llegado a la edad de retiro forzoso; y, (ii) a título indemnizatorio, pagar el equivalente a los salarios y prestaciones dejados de percibir hasta el momento de la sentencia, descontando de ese monto las sumas que por cualquier concepto laboral, público o privado, dependiente o independiente, haya recibido la persona, sin que la suma a pagar por indemnización sea inferior a seis (6) meses ni pueda exceder de veinticuatro (24) meses de salario». Esas son, pues, las reglas que fijó la Corte Constitucional al interpretar el régimen de los empleados provisionales y la correcta forma de indemnizar el daño causado

con el retiro sin motivación. Por lo tanto, tales reglas de interpretación tienen fuerza vinculante para todos los jueces de la República, pues, como se dijo, en las sentencias de unificación la Corte Constitucional fija el contenido y alcance de la ley, con el fin de garantizar el derecho a la igualdad y el principio de la seguridad jurídica. Ahora, la Sala no desconoce que esos parámetros de indemnización fueron impartidos inicialmente para los casos de empleados nombrados en provisionalidad en cargos de carrera. Sin embargo, a partir de la sentencia SU 053 de 2015, esas reglas se extendieron a los eventos en que se haya ejercido de manera inadecuada —ausencia de motivación— el ejercicio de la facultad discrecional en la Policía Nacional. En efecto, en la sentencia SU 053 de 2015, la Corte Constitucional unificó los estándares de motivación de los actos de retiro discrecional de los miembros activos de la Policía Nacional. Después de realizar un amplio análisis del asunto, la Corte Constitucional dijo: «De esa manera, en caso de que los jueces de instancia ordinarios o constitucionales constaten la ausencia de motivación del acto de retiro, deben considerar la jurisprudencia de la Corte Constitucional para efectos de i) ordenar los eventuales reintegros a que tengan derecho los demandantes, y ii) determinar los límites a las indemnizaciones que les serán reconocidas. Específicamente deben observar la Sentencia SU-556 de 2014, como quiera que debe aplicarse el principio de igualdad entre los servidores públicos que han sido desvinculados de sus cargos en contravía de la Constitución». Ahora, si bien la sentencia SU 053 de 2015 fue proferida por la Sala Plena de la

Corte Constitucional el 12 de febrero de 2015, lo cierto es que el texto completo de esa decisión se dio a conocer en una fecha posterior, esto es, el 10 de abril de

201515. Y es a partir del día siguiente (11 de abril de 2015) que puede exigirse que los jueces de la República acojan las reglas de interpretación previstas por la 15 Dato suministrado por la Relatoría de la Corte Constitucional.

Corte Constitucional, pues no puede perderse de vista que el texto completo de la providencia es el que permite conocer a plenitud los argumentos y los verdaderos alcances de la decisión. 2.3. La solución del caso En el sub lite, el Tribunal Administrativo del Descongestión con sede en Bogotá, en la sentencia del 22 de agosto de 2016, declaró la nulidad de los actos administrativos que dispusieron el retiro del señor James Borrero Arcos. Al ocuparse de la forma en que se restablecería el derecho, el tribunal demandado adujo: (…) la Sala ordenara a la demandada, en calidad de restablecimiento del derecho, el reintegro del Patrullero JAMES BORRERO ARCOS, debiendo incorporarlo al grado y cargo que le corresponde por antigüedad dentro del escalafón en que