CE-11001-03-15-000-2017-02735-00(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Ampara los derechos a la igualdad y al debido proceso / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - Se configura por inaplicación de la sentencia de unificación de la Corte Constitucional que extendió los topes indemnizatorios a los miembros de la Policía Nacional / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA [E]ncuentra la Sala que le asiste razón a la parte actora cuando indica que existe un precedente jurisprudencial que señala la forma como debe indemnizarse al ex miembro de la Policía Nacional, en caso de que se declare ilegal el despido y se ordene su reintegro. (…). [D]e acuerdo con el pronunciamiento de unificación de la Corte Constitucional, concretamente la Sentencia SU-053 de 2015, que para la fecha de emisión de la sentencia cuestionada, 15 de junio de 2017, era precedente que debió ser observado por el Tribunal, al haberse publicado en la Relatoría de la Corte Constitucional desde el 10 de abril de 2015, conocido por la comunidad jurídica en general a partir del 11 de abril de 2015, como se dijo en precedencia. Por lo anterior, la Sala considera que el Tribunal accionado debió dar aplicación a la sentencia de unificación de la Corte Constitucional mediante la que extendió los topes indemnizatorios a los miembros de la Fuerza Pública, en este caso a personal de la Policía Nacional a quien se ordena reintegrar, atendiendo a la naturaleza de las sentencias de unificación que constituyen, como se anotó, fuente de derecho, con fuerza vinculante para las autoridades públicas.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 /

CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 230 / DECRETO 2591 DE 1991 / LEY 270 DE 1996 - ARTÍCULO 45

NOTA DE RELATORÍA: Con respecto a las sentencias de constitucionalidad y de unificación de la Corte Constitucional y el hecho de que ellas hacen parte de las fuentes del derecho y por ende vinculan a los jueces, ver: Corte Constitucional, sentencia de 6 de julio de 2011, exp. C-539, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y sentencia de 24 de agosto de 2011, exp. C-634, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

En cuanto al artículo 230 Superior y el sentido amplio con que debe interpretarse la palabra ley, ver: Corte Constitucional, sentencia de 9 de agosto de 2001, exp. C-836, M.P. Rodrigo Escobar Gil. En relación con los topes indemnizatorios al momento de definir el restablecimiento del derecho de quienes se ordena su reintegro, ver: Corte Constitucional, sentencia de 24 de julio de 2014, exp. SU-556, M.P. Luis Guillermo Guerreo Pérez. Sobre el mismo tema, pero extensivo a los miembros de la policía nacional, ver: Corte Constitucional, sentencia de 12 de febrero de 2015, exp. SU-053, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Con respecto a casos similares, consultar: Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 20 de abril de 2016, exp. 11001-03-15-000-2016-00661-00, C.P. Carmelo Darío Perdomo Cuéter; Sección Quinta, sentencia de 12 de mayo de 2016, exp. 1100103-15-000-2016-00791-00, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá, D.C., quince (15) de noviembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-02735-00(AC)

Actor: MINISTERIO DE DEFENSA-POLICÍA NACIONAL Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Decide la Sala la acción de tutela instaurada por la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional, de acuerdo con el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 2000.

ANTECEDENTES El 17 de octubre de 20171, actuando a través de apoderado, la NACIÓNMINISTERIO DE DEFENSA - POLICÍA NACIONAL instauró acción de tutela contra el TRIBUNAL ADMNISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA, por considerar vulnerado sus derechos fundamentales a la igualdad y debido proceso.

1. Pretensiones Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: “PRIMERA: Que se declare que la sentencia de segunda instancia la cual accede a las pretensiones de la demanda, emitida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, del 15 de junio de dos mil diecisiete (2017), publicada mediante estado al buzón electrónico de la Policía Nacional el día (23) de Agosto de dos mil diecisiete (2017), Magistrado Ponente Dr. OSCAR

A. VALERO NISIMBLAT, la cual confirmó la sentencia de primera instancia emanada por el Juzgado Primero (1) Administrativo Oral de Cartago Valle en la cual se había accedido a las pretensiones de la demanda, vulneró el derecho a la igualdad y al debido proceso, de la Nación - Ministerio de

Defensa Nacional - Policía Nacional.

SEGUNDA: Que como consecuencia de la declaratoria anterior, se conceda el amparo de tutela solicitado por la Policía Nacional, se DEJE SIN EFECTOS la sentencia citada, y se ordene al TRIBUNAL ADMNISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA – dentro del término razonable que se considere, dictar la sentencia de reemplazo, en la cual se acaten los argumentos jurídicos expuestos en la presente acción y observando el precedente vertical fijado por la Corte Constitucional y el Honorable Consejo de Estado en las sentencias cuyo desconocimiento se invocó, esto frente a los límites indemnizatorios mencionados dentro del presente escrito”.

2. Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 1 Ver fl.1. 2.1. Se informa que el Patrullero Gregori López Díaz demandó a través del medio control de nulidad y restablecimiento del derecho la Resolución No. 0136 del 14 de abril de 2012, por la cual fue retirado de manera discrecional del servicio activo de la Policía Nacional, para que resultado de la nulidad de esa Resolución se ordenara su reintegro, con el consecuente pago de los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir desde su retiro hasta que efectivamente fuera reintegrado. 2.2. Que en primera instancia conoció de ese proceso el Juzgado Primero

Administrativo Oral de Cartago Valle, que mediante sentencia del 1º de octubre de 2013, accedió a las súplicas de la demanda. Ordenó a título de restablecimiento, además del reintegro, pagarle salarios y prestaciones sociales a partir del 15 de abril de 2012 hasta la fecha que fuera reintegrado al servicio. 2.3. Se afirma que la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional presentó recurso de apelación contra esa decisión del Juzgado, y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca la confirmó mediante sentencia del 15 de junio de 2017, omitiendo aplicar la sentencia SU-053 de 2015, a través de la cual la Corte Constitucional dispuso que en eventos como el del Patrullero Gregori López Díaz, se debía aplicar la regla establecida en la sentencia SU-556 de 2014 sobre topes indemnizatorios.

3. Fundamentos de la acción Sostiene la parte actora que el Tribunal accionado, al confirmar el fallo de primera instancia, incurre en desconocimiento del precedente sentado por la Corte Constitucional en la sentencia SU-053 de 2015, que hizo extensiva a los miembros de la Fuerza Pública los límites indemnizatorios previstos en la sentencia SU-556 de 2014, esto es, “(…) a título indemnizatorio, solo se debe pagar el equivalente a los salarios y prestaciones dejados de percibir hasta el momento de la sentencia, descontando de ese monto las sumas que por cualquier concepto laboral, público o privado, dependiente o independiente, haya recibido la persona, sin que la suma a pagar por indemnización SEA INFERIOR A SEIS (6) MESES NI PUEDA

EXCEDER DE VEINTICUATRO (24) MESES DE SALARIO”. (Resaltado y subrayas son del escrito de tutela).

4. Trámite impartido e intervinientes 4.1. Una vez avocado el conocimiento de la presente acción por parte de este despacho, mediante providencia del 23 de octubre de 2017 se admitió la tutela y se ordenó vincular al Juzgado Primero Administrativo Oral de Cartago Valle y al señor Gregori López Díaz, como terceros con interés, al igual que notificarla a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (fl.19). 4.2. El Juzgado Primero Administrativo Oral de Cartago Valle (fl.27) se pronunció a través de su titular. Dijo que gurda pleno respecto a la providencia que se cuestiona, en tanto que fue proferida por su superior, que en sede de apelación confirmó lo resuelto por ese Juzgado. 4.3. Pese a haber sido notificados, no obra manifestación de la Corporación Judicial accionada, ni del señor Gregori López Díaz -vinculado como tercero con interés.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es procedente contra providencias judiciales. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Sin embargo, su procedencia es excepcional. Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales2 y especiales3 que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente.

El análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. En consecuencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de la acción.

3. El caso concreto 3.1. Corresponde a la Sala establecer si en la sentencia del 15 de junio de 20174, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca confirmó fallo de primera instancia, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con el No. 76-147-33-33-001-2012-0028201, se incurrió en defecto por desconocimiento del precedente contenido en la sentencia SU-053 de 2015, relacionado con los límites indemnizatorios con ocasión de los reintegros que se ordena de miembros de la Policía Nacional. 2 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii)

el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; y v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. 3 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. 4 Copia de este fallo aparece en CD que obra a fl.16. Notificado el 23 de agosto de 2017. 3.2. Se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, motivo por el cual es procedente analizar de fondo de la cuestión jurídica planteada, para establecer si se incurrió en el defecto alegado por la parte actora. 3.3. El precedente como fuente formal de derecho. Su vigencia en el tiempo -aplicación de la sentencia SU-053 de 2015-. Reiteración 3.3.1. Ha sido una constante en la Jurisprudencia de la Corte Constitucional, que sus sentencias, tanto de constitucionalidad como de revisión de tutela -con mayor razón las sentencias denominadas sentencias “SU”5 - son verdaderas fuentes formales de derecho. Ha dicho la Corte, que cuando fija el

alcance de una norma constitucional en el caso del control abstracto de constitucionalidad, o establece el alcance de un derecho constitucional fundamental en ejercicio de su función de revisión de las acciones de tutela, esas decisiones pasan a formar parte de las fuentes del derecho y, por consiguiente, vinculan a todas las autoridades, incluidos los Jueces de República. Así, entre otras, pueden citarse las sentencias C-539 y C-634 de 2011, por mencionar dos de tantas. En esta última, se sostuvo que “Los fallos de la Corte Constitucional, tanto en ejercicio del control concreto como abstracto de constitucionalidad, hacen tránsito a cosa juzgada y tienen fuerza vinculante, tanto en su parte resolutiva (erga omnes en el caso de los fallos de control de constitucionalidad de leyes, e inter partes para los fallos de revisión de tutela) y, en ambos casos, las consideraciones de la ratio decidendi, tienen fuerza vinculante para todas las autoridades públicas. Esto en razón de la jerarquía del sistema de fuentes formales de derecho y el principio de supremacía constitucional…” (Subrayas y resaltado ajenos al texto citado). Esa categoría de fuente formal del derecho, en nuestro ordenamiento, supera a juicio de la Sala, lo que se ha entendido tradicionalmente como precedente, no solo porque el monopolio de la creación de normas generales no se centra en el legislativo o el ejecutivo, sino también por la fuerza vinculante de esas categorías de sentencias –de constitucionalidad o de revisión–, que bien pueden equipararse a la ley, ya porque se fija su correcto sentido o alcance por el Tribunal

Constitucional, ora porque el legislador le ha dado tal calidad, como sucede con las sentencias de unificación del Consejo de Estado. Nuestra Corte Constitucional ha señalado que cuando en el artículo 230 Superior dice que los jueces solo se encuentran “sometidos al imperio de la ley”, no puede reducirse a la observación minuciosa y literal de un texto legal específico, sino que debe interpretarse la palabra ley en sentido amplio, “como el conjunto de normas que conforman el ordenamiento jurídico, incluidos los precedentes judiciales”6. 5 Sentencias de Unificación. 6 Cfr. Sentencia C-836 de 2001. Por esto, “la ratio decidendi de las sentencias de la Corte Constitucional, en la medida en que se proyecta más allá del caso concreto, tiene fuerza y valor de precedente para todos los jueces en sus decisiones, por lo que puede ser considerada una fuente de derecho que integra la norma constitucional”7. Si esas sentencias se reputan fuente formal, la aplicación o vigencia en el tiempo del precedente judicial, debe obedecer a unas reglas que consulten el principio de seguridad jurídica, y de manera semejante a la ley la prohibición general de irretroactividad de sus efectos. Todo, porque no se puede olvidar que si bien es cierto que el derecho se informa en valores, no es menos cierto que este –el derecho– se origina o nace del “impulso de una urgencia de seguridad”, de “seguridad en la vida social”8. Por eso, la vigencia de las reglas o enunciados jurídicos en el tiempo tiene que fundarse en el principio de la seguridad jurídica, porque la existencia de normas, sea cual fuere su naturaleza, ciertas y seguras, no solo realizan este valor, sino

que son presupuesto indispensable para la realización de otros superiores como la justicia. En esas condiciones, la vigencia o aplicación de las sentencias de constitucionalidad, por vía del control abstracto, verdaderas reglas jurídicas, según lo dispone nuestro Tribunal Constitucional, debe ser hacia el futuro, conforme lo contempla el art.45 de la Ley 270 de 19969. Y esa misma conclusión puede predicarse de las sentencias de revisión de tutelas, más cuando se tratan de unificación, en la medida en que estas últimas establecen o varían un precedente interpretativo, que son verdadero enunciado jurídico y propiamente una regla de derecho, dada su connotación de fuente formal de derecho. 3.3.2. En el caso concreto, advierte la Sala que inicialmente, la Corte Constitucional en la Sentencia SU-556 de 2014, abordó lo relacionado con los límites que deben ser tenidos en cuenta al momento de definir el restablecimiento del derecho en casos en donde se ordena el reintegro de personas que ocupaban cargos en provisionalidad. 7 Sentencia T-292 de 2006. 8 Luis Recasens Siches, “Filosofía del Derecho”, Buenos Aires, Ed. Porrúa, 1995, pág.220. 9 “ARTÍCULO 45. REGLAS SOBRE LOS EFECTOS DE LAS SENTENCIAS PROFERIDAS EN DESARROLLO DEL CONTROL JUDICIAL DE CONSTITUCIONALIDAD. Las sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control en los términos del artículo 241 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario”. En ese fallo la Corte, dispuso los siguientes topes indemnizatorios:

“A título indemnizatorio, sólo se debe pagar el equivalente a los salarios y prestaciones dejados de percibir hasta el momento de la sentencia, descontando de ese monto las sumas que por cualquier concepto laboral, público o privado, dependiente o independiente, haya recibido la persona, sin que la suma a pagar por indemnización sea inferior a seis (6) meses ni pueda exceder de veinticuatro (24) meses de salario.” (Subrayas y resaltado ajenos al texto citado). Posteriormente, en sentencia de unificación SU-053 del 12 de febrero 2015, la Corte Constitucional hizo extensivo esa pauta consignada en la SU-556 de 2014, a los miembros de la Policía Nacional, a quienes con ocasión de la declaratoria de nulidad del acto de retiro, debían ser indemnizados como resultado del acto ilegal que ocasionó su retiro de la institución. De esta forma, quedó establecido lo siguiente: “De esa manera, en caso de que los jueces de instancia ordinarios o constitucionales constaten la ausencia de motivación del acto de retiro, deben considerar la jurisprudencia de la Corte Constitucional para efectos de i) ordenar los eventuales reintegros a que tengan derecho los demandantes, y ii) determinar los límites a las indemnizaciones que les serán reconocidas. Específicamente deben observar la Sentencia SU-556 de 2014, como quiera que debe aplicarse el principio de igualdad entre los servidores públicos que han sido desvinculados de sus cargos en contravía de la Constitución” (Resaltado y subrayas ajenas al texto citado) La anterior decisión, aplicable al caso concreto por ser la que hizo extensivos de

manera expresa los postulados en relación con el límite indemnizatorio a los miembros de la Policía Nacional, fue publicada en la Relatoría de la Corte Constitucional el 10 de abril de 201510, de tal manera que a partir del día siguiente, esto es, del 11 de abril de 2015, era conocido por la comunidad jurídica en general el contenido de la decisión y por tanto, a partir de esa fecha, constituía precedente jurisprudencial de obligatorio acatamiento. En este orden de ideas, era obligatorio que el Tribunal aplicara esa regla, independientemente que dentro del proceso ordinario no hubiera sido solicitada su aplicación. 3.4. Así las cosas, encuentra la Sala que le asiste razón a la parte actora cuando indica que existe un precedente jurisprudencial que señala la forma como debe indemnizarse al ex miembro de la Policía Nacional, en caso de que se declare ilegal el despido y se ordene su reintegro. 10 Información obtenida de la Relatoría de la Corte Constitucional. No existe dificultad alguna en cuanto a que, si bien la orden de reintegro impartida por el juez natural implica la no solución de continuidad y en consecuencia, conlleva al pago de los emolumentos dejados de percibir desde el retiro hasta el reintegro efectivo, esto no puede ser de manera indefinida. Esto es así, de acuerdo con el pronunciamiento de unificación de la Corte Constitucional, concretamente la Sentencia SU-053 de 2015, que para la fecha de emisión de la sentencia cuestionada, 15 de junio de 2017, era precedente que debió ser observado por el Tribunal, al haberse publicado en la Relatoría de la

Corte Constitucional desde el 10 de abril de 2015, conocido por la comunidad jurídica en general a partir del 11 de abril de 2015, como se dijo en precedencia. Por lo anterior, la Sala considera que el Tribunal accionado debió dar aplicación a la sentencia de unificación de la Corte Constitucional mediante la que extendió los topes indemnizatorios a los miembros de la Fuerza Pública, en este caso a personal de la Policía Nacional a quien se ordena reintegrar, atendiendo a la naturaleza de las sentencias de unificación que constituyen, como se anotó, fuente de derecho, con fuerza vinculante para las autoridades públicas. La que no aplicó cuando resolvió el recurso de apelación, al confirmar en su integridad lo resuelto en el fallo de primera instancia. Es más, la Sección Cuarta y otras del Consejo de Estado11 ya han decidido en fallos de tutela situaciones como la presente, en las que se ha dejado sin efectos decisiones de Tribunales Administrativos, precisamente por incurrir en desconocimiento de la referida sentencia de unificación. 3.5. Por lo expuesto, la Sala amparará los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso de la institución accionante. En consecuencia, dejará PARCIALMENTE SIN EFECTOS la sentencia del 15 de junio de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Se dispondrá que dentro de los treinta (30) días siguientes a la notificación de esta providencia, esa Corporación PROFIERA UNA SENTENCIA COMPLEMENTARIA en la que sean tenidas en cuenta las consideraciones hechas en la presente providencia, en lo que se refiere a los topes

indemnizatorios. 11 Se pueden consultar: de la sección Segunda, Subsección B, sentencia del 20 de abril de 2016, radicación 11001-03-15-000-2016-00661-00, CP. Carmelo Perdomo Cuéter; de la Sección Primera, sentencia del 12 de mayo de 2016, radicación No. 11001031500020160079100, CP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; de la Sección Cuarta, sentencias del 13 de octubre de 2016, radicación 11001-03-15-000-2015-02544-00 y 11001-03-15-000-2015-02823-00, CP. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, por mencionar algunas. En todas obra como accionante la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional. SE DEJARÁ EN FIRME la sentencia del Tribunal, en lo relacionado con el estudio de legalidad del acto administrativo de retiro del servicio, en tanto que sobre ese aspecto no se centró la discusión por parte de la entidad actora en la presente tutela. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA

1. AMPARAR el derecho a la igualdad y al debido proceso de la NACIÓNMINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - POLICÍA NACIONAL, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia, DEJAR PARCIALMENTE SIN EFECTOS la sentencia del 15 de junio de 2017, proferida

por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA, dentro del proceso radicado con el No. 76-147-33-33-001-2012-00282-01.

2. Por lo anterior, se ORDENA Al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA, que dentro de los treinta (30) días siguientes a la notificación de la presente providencia, PROFIERA UNA SENTENCIA COMPLEMENTARIA, en la que sean tenidas en cuenta las consideraciones hechas en el presente fallo, en lo que se refiere a los topes indemnizatorios.

3. DEJAR EN FIRME la sentencia del 15 de junio de 2017, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA, en lo relacionado con el estudio de legalidad del acto administrativo de retiro del servicio.

4. NOTIFÍQUESE la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

5. De no ser impugnada la presente providencia, ENVÍESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección

MILTON CHAVES GARCÍA

Consejero

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Consejero

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Consejero