CE-11001-03-15-000-2017-02779-01(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - No es una tercera

instancia / AUSENCIA DE CARGA ARGUMENTATIVA EN LA IMPUGNACIÓN

[L]a Sala debe precisar que cuando se trata de tutelas ejercidas contra las providencias judiciales, la parte recurrente no puede limitar su intervención a la simple manifestación que no estar de acuerdo con la decisión judicial de primera instancia, por el contrario, debe observar una carga mínima que soporte los motivos de su impugnación, indispensable para el juez de tutela de segunda instancia conozca las razones de su desacuerdo y, así, se adentre en el estudio que la misma requiere. Lo anterior se debe a que la acción constitucional contra providencia judicial no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural (…) De esta manera, como la señora Patricia Elena Trujillo Hernández en su escrito de impugnación no expuso algún motivo de inconformidad respecto del fallo de primera instancia, resulta claro para la Sala que no cumplió con la carga mínima argumentativa que le correspondía, y que por tal razón, no es posible entrar a realizar un nuevo estudio oficioso de la presente acción de tutela, así como tampoco de la decisión del a quo que manifestó impugnar.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de mayo de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-02779-01(AC)

Actor: PATRICIA ELENA TRUJILLO HERNANDEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CAQUETÁ Se pronuncia la Sala sobre la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia de 5 de abril de 2018, por medio de la cual la Sección Cuarta del Consejo de Estado negó la acción de tutela.

I. ANTECEDENTES 1.1. Solicitud La señora Patricia Elena Trujillo Hernández, actuando en nombre propio y con escrito presentado el 10 de octubre de 2017, promovió acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Caquetá, autoridad judicial que conoció del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con el número 18001-33-31901-2015-00097-01 por ella iniciado en contra de la Contraloría Departamental de

Caquetá. Lo anterior, con el fin de reclamar el amparo de sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, garantías que consideró vulneradas con ocasión de la expedición del auto de 10 de agosto de 2017 con el que el Tribunal Administrativo de Caquetá confirmó la decisión del Juzgado Cuarto Administrativo de Florencia que rechazó la demanda por incumplimiento del requisito de procedibilidad. 1.2. Hechos La actora sustentó la solicitud de amparo en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en esta sentencia:  La señora Patricia Elena Trujillo Hernández se desempeñó como Gerente del Fondo Mixto para la Promoción de la Cultura y de las Artes de Caquetá para el año 2007.

 La Dirección Técnica de Responsabilidad Fiscal con acto administrativo N° 034 de 6 de noviembre de 2014, declaró a la señora Trujillo Hernández fiscalmente responsable porque al suscribir los Contratos de Obra artística N° 00207 y 005-07, de los que además fue interventora, realizó una función fiscal antieconómica, ineficaz, ineficiente e inoportuna.  El mencionado acto fue apelado y confirmado por el Contralor Departamental de Caquetá mediante Resolución N° 051 de 27 de marzo de 2015.  El 16 de julio de 2015 la señora Trujillo Hernández radicó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Contraloría Departamental del Caquetá, en la que solicitó la nulidad de los actos administrativos sancionatorios y, a título de restablecimiento del derecho que se declarara que no existió responsabilidad disciplinaria.  El Juzgado Cuarto Administrativo de Florencia con auto de 29 de enero de 2016 inadmitió la demanda otorgándole a la parte actora 10 días para su corrección, en el sentido de, entre otras, allegar la constancia del agotamiento del requisito de procedibilidad previsto en el artículo 162 del CPACA consistente en la conciliación extrajudicial.  Con memorial presentado el 11 de febrero de 2011 el apoderado de la señora Patricia Elena Trujillo Hernández indicó que “… en lo referente a (…) la conciliación no se allegaba por cuanto en el presente asunto se agotó la vía gubernativa, esto es, interponiendo los recursos de reposición y apelación contra la resolución sancionatoria”.

 Con auto de 4 de marzo de 2016 el Juzgado Cuarto Administrativo de Florencia rechazó la demanda por encontrar que el asunto sometido a conocimiento de la jurisdicción contenciosa administrativa era de nulidad y restablecimiento del derecho y, lo discutido por la demandante no encajaba dentro de los asuntos no conciliables.  El 10 de marzo de 2016 el apoderado de la demandante interpuso recurso de apelación, bajo el argumento de que estaba de por medio una decisión de responsabilidad fiscal, la que consideró que no es susceptible de ser conciliada.  El Tribunal Administrativo del Caquetá mediante proveído de 10 de agosto de 2017, confirmó la decisión del a quo bajo el mismo argumento. Esta decisión fue notificada por Estado de 14 de septiembre de 2017. 1.3. Fundamentos de la acción A juicio de la parte actora la autoridad judicial demandada “violó el debido proceso y derecho de defensa al exigirse conciliación prejudicial como requisito previo cuando el aspecto que se debate es la nulidad de un fallo fiscal es respecto de recursos públicos y ningún Contralor Departamental puede conciliar sobre ese aspecto”1. 1.4. Pretensiones Presentó las siguientes: “Solicito, a la Honorable Corporación se tutele mis derechos Constitucionales al Debido Proceso y Derecho de defensa y se ordene que se declare la nulidad del auto que confirmó el rechazo de la demanda y en su lugar sea revocado el rechazo de la demanda y se admita la demanda”2. 1.5. Trámite Con auto de 3 de noviembre de 20173 se admitió la solicitud de tutela y ordenó su

notificación a la parte actora y a los Magistrados del Tribunal Administrativo del Caquetá en su condición de autoridades judiciales demandadas, para que en un término de 2 días rindieran informe sobre los hechos expuestos en la solicitud de amparo. Asimismo, se ordenó vincular al Juzgado Cuarto Administrativo de Florencia, al Departamento de Caquetá y a la Contraloría Departamental del Caquetá como terceros con interés. Al igual que notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 1.6. Contestaciones La Magistrada del Tribunal Administrativo de Caquetá ponente de la providencia acusada, con escrito de 21 de noviembre de 20174, contestó la acción de tutela. Pidió que se negara el amparo por considerar que la decisión censurada se profirió con apego a las normas procesales y sustanciales que procuran la protección y cumplimiento del derecho al debido proceso de la peticionaria. Agregó que de conformidad con las estipulaciones legales y tesis jurisprudenciales las controversias que versen sobre pretensiones económicas son conciliables, por ello teniendo en cuenta que se buscaba la declaratoria de responsabilidad de la señora Patricia Elena Trujillo Hernández se trataba de un asunto de contenido patrimonial. 1 Folio 1 y 2 del cuaderno de tutela. 2 Folios 2 del cuaderno de tutela. 3 Folio 12 del expediente de tutela 4 Folios 26 y 27 del expediente de tutela. 1.7. Sentencia de primera instancia El Consejo de Estado, Sección Cuarta con sentencia de 5 de abril de 2018 negó la solicitud de amparo constitucional.

Como punto de partida del análisis indicó que la demandante en el escrito de tutela no alegó ningún defecto frente a la providencia atacada, sin embargo, como los argumentos están encaminados a la verificación de un presupuesto establecido en una norma procesal, el asunto de la referencia se estudiara bajo el defecto sustantivo o material. Al analizar el cargo mencionado consideró que la decisión judicial objeto de reproche constitucional no incurrió en el defecto sustantivo alegado porque la audiencia de conciliación se celebra con el fin de que se concilien los efectos económicos del acto administrativo, por lo que en el caso bajo estudio sí se debió agotar el requisito en mención, toda vez que en la demanda solicitó el pago de los perjuicios. La sentencia de tutela de primera instancia fue notificada mediante correos electrónicos enviados el 12 de abril de 20185. 1.9. Impugnación Con escrito presentado el 12 de abril de 2018 la parte actora impugnó el fallo de tutela de primera instancia, sin exponer las razones de su disenso.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra de la sentencia de 5 de abril de 2018, por medio de la cual la Sección Cuarta del Consejo de Estado negó la acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el Decreto 2591 de 1991, el Decreto 1069 de 2015 modificado por el Decreto 1983 de 2017 y el Acuerdo 55 de 2003 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2. Problema jurídico

Corresponde a la Sala determinar, de conformidad con los argumentos planteados en el escrito de impugnación, si se procede a confirmar, modificar o revocar la providencia de 5 de abril de 2018, por medio de la cual la Sección Cuarta del Consejo de Estado negó la acción de tutela. Para resolver este problema jurídico, se analizarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y; (ii) el caso en concreto. 2.3. La procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial 5 Folios 39 a 45 del expediente de tutela. Esta Sección, mayoritariamente6, venía considerando que la acción de tutela contra providencia judicial era improcedente por dirigirse contra una decisión judicial. Solo en casos excepcionales se admitía su procedencia, eventos éstos que estaban relacionados con un vicio procesal ostensible y desproporcionado que lesionara el derecho de acceso a la administración de justicia en forma individual o en conexidad con el derecho de defensa y contradicción. Sin embargo, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20127 unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema8. Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales9.

Señaló la Sala Plena en el fallo en mención: “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.”10 (Negrilla fuera de texto) A partir de esa decisión de la Sala Plena, la Corporación debe modificar su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente como expresamente lo indica la decisión de unificación. 6 Sobre el particular, el Consejero Ponente mantuvo una tesis diferente sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial que se puede consultar en los salvamentos y aclaraciones de voto que se hicieron en todas las acciones de tutela que conoció la Sección. Ver, por ejemplo, salvamento a la sentencia

Consejera Ponente: Dra. Susana Buitrago Valencia. Radicación: 11001031500020110054601. Accionante: Oscar Enrique Forero Nontien. Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, y otro. 7 Sala Plena. Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE TUTELAImportancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Consejera Ponente: María Elizabeth García González. 8 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 9 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia. 10 Sala Plena. Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE TUTELAImportancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Consejera Ponente: María Elizabeth

García González. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”. Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 201411, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la

tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características. A partir de esa decisión, se dejó claro que la acción de tutela se puede interponer contra decisiones de las Altas Cortes, específicamente, las del Consejo de Estado, autos o sentencias, que desconozcan derechos fundamentales, asunto que en cada caso deberá probarse y, en donde el actora tendrá la carga de argumentar las razones de la violación. En ese sentido, si bien la Corte Constitucional se ha referido en forma amplia12 a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, no ha distinguido con claridad cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo -improcedencia sustantivay cuáles impiden analizar el fondo del asunto -improcedencia adjetiva-. Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 2.4. Caso concreto En el caso sub examine la señora Patricia Elena Trujillo Hernández pretende que se dejen sin efectos las providencias proferidas por el Juzgado Cuarto Administrativo de Florencia y el Tribunal Administrativo de Caquetá, autoridades judiciales que conocieron del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho por ella iniciado en contra de la Contraloría de Caquetá – Departamento de Caquetá. La Sección Cuarta del Consejo de Estado, en sentencia de tutela de primera

instancia negó la solicitud de amparo por encontrar que no existía algún motivo justificado que configurara las causales especiales que hacen procedente de manera excepcional la acción de tutela contra providencias judiciales. Inconforme con dicha decisión, la parte actora la impugnó, sin embargo, no explicó las razones por las cuales está en desacuerdo con lo resuelto por el juez a quo de tutela, toda vez que en el escrito radicado el 12 de abril de 2018 se limitó a manifestar “… por medio del presente escrito en forma respetuosa me dirijo a su honorable despacho para presentar escrito de impugnación contra el fallo de primer grado con el fin de que sea revisado en el recurso de alzada”, sin expresar las razones de su disenso. 11 CONSEJO DE ESTADO. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 12 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala debe precisar que cuando se trata de tutelas ejercidas contra las providencias judiciales, la parte recurrente no puede limitar su intervención a la simple manifestación que no estar de acuerdo con la decisión judicial de primera instancia, por el contrario, debe observar una carga mínima que soporte los motivos de su impugnación, indispensable para el juez de tutela de segunda instancia conozca las razones de su desacuerdo y, así, se

adentre en el estudio que la misma requiere. Lo anterior se debe a que la acción constitucional contra providencia judicial no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Así lo ha considerado la Sección Quinta en oportunidades anteriores “…se debe tener en cuenta que en materia de tutelas contra providencias judiciales le está vedado al juez constitucional inmiscuirse en asuntos propios de la órbita de los jueces naturales de la causa, por lo tanto, el estudio debe basarse exclusivamente en los argumentos esgrimidos por los actores dentro del trámite de tutela tanto en primera como en segunda instancia, toda vez que al analizar puntos adicionales se estaría realizando, sin competencia para ello, un estudio oficioso de una providencia judicial debidamente ejecutoriada, lo cual atentaría contra los postulados de cosa juzgada y autonomía judicial y así, en últimas se convertiría el mecanismo constitucional en una tercera, e incluso, en una cuarta instancia”13 De esta manera, como la señora Patricia Elena Trujillo Hernández en su escrito de impugnación no expuso algún motivo de inconformidad respecto del fallo de primera instancia, resulta claro para la Sala que no cumplió con la carga mínima argumentativa que le correspondía, y que por tal razón, no es posible entrar a realizar un nuevo estudio oficioso de la presente acción de tutela, así como tampoco de la decisión del a quo que manifestó impugnar. Por lo anterior, la Sala confirmará la sentencia de 5 de abril de 2018 por medio de

la cual la Sección Cuarta del Consejo de Estado, negó la solicitud de amparo de la referencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 5 de abril de 2018 que negó el amparo solicitado por la señora Patricia Elena Trujillo Hernández pero conformidad con las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 13 Consejo de Estado. Sección Quinta. C.P.: Carlos Enrique Moreno Rubio. Rad. No. 11001-03-15-000-201501828-01. (AT) Sentencia de 15 de diciembre de 2015.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La presente decisión se discutió y aprobó en sesión de la fecha.

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Presidente

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Consejera

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Consejero

ALBERTO YEPES BARREIRO

Consejero