CE-11001-03-15-000-2017-02797-00(AC)-2017

CARENCIA ACTUAL DE OBJETO DE LA ACCIÓN DE TUTELA - Por hecho superado

[S]e encuentra probado dentro del plenario que dicha Corporación Judicial profirió auto admisorio de la demanda, con respecto al proceso referenciado arriba, el cual fue notificado. (...) Lo considerado en precedencia constituye acreditación, ante esta Sección Quinta, de la configuración del hecho superado.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 26 / DECRETO 1069

DE 2015

NOTA DE RELATORÍA: Con respecto a la carencia actual de objeto, consultar la sentencia del 19 de octubre de 2017, exp, 2017-2365-00, M.P. Rocío Araújo Oñate, de esta Corporación.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de noviembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-02797-00(AC)

Actor: SIXTO ANDRADE ANDRADE

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN

SEGUNDA, SUBSECCIÓN B OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala resuelve, en primera instancia, la acción de tutela presentada por el señor Sixto Andrade Andrade.

I. ANTECEDENTES

1. Solicitud de amparo

El señor Sixto Andrade Andrade, a través de apoderada judicial (ver folio No. 7), mediante escrito radicado ante la Secretaría General de esta Corporación el 23 de octubre de 2017 (ver folios Nos. 1-6), interpuso acción de tutela contra el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B, al considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la seguridad social. Las anteriores garantías las estimó desconocidas, por cuanto la autoridad judicial accionada no ha dictado el respectivo auto admisorio de la demanda instaurada por él contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Como medida de protección tutelar, solicitó: “…ordene […] inmediatamente calificar la demanda de medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicada el día 19 de Enero de 2015 con el radicado 25000234200020150042500” (negrilla dentro del texto). Para efectos de fundamentar su solicitud, adujo que la Corporación Judicial accionada se encuentra incursa en mora judicial, por cuanto han transcurrido más de dos (2) años y nueve (9) meses sin que dicte el respectivo proveído que admita la demanda dentro del proceso a su cargo. Con dicha conducta, está comprometiendo el goce efectivo de su derecho a la seguridad social, pues el litigio en referencia versa sobre la liquidación de la mesada pensional de la que es titular.

2. Hechos Probados y/o admitidos La Sala encontró acreditados los siguientes hechos, los cuales se consideran relevantes para la decisión que se adoptará en la presente sentencia: 2.1. El 19 de enero de 2015, el actor radicó, ante la Secretaría de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, demanda, en ejercicio del

medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de la UGPP, con el fin de cuestionar la legalidad de las Resoluciones RDP 014365 del 23 de marzo de 2013, RDP 022014 del 15 de mayo de 2013 y 023837 del 24 de mayo de 2013, mediante las cuales se le negó su solicitud de reliquidación y pago de su mesada pensional (ver folios Nos. 12-24). 2.2. Según lo registrado en el Sistema Siglo XXI, el expediente pasó al despacho desde el 30 de enero de 2015. 2.3. El 15 de enero de 2016, el accionante formuló ante la Corporación Judicial accionada una solicitud de impulso procesal (ver folio No. 96). 2.4. El 23 de marzo de 2017, el señor Andrade presentó ante el Tribunal accionado una segunda petición de impulso procesal (ver folio No. 97). 2.5. Mediante oficio del 6 de abril de 2017, el actor interpuso ante la Procuraduría General de la Nación una petición a la que denominó “solicitud vigilancia (sic) en proceso judicial”. A dicho documento, la citada entidad le asignó el radicado No. E-2017-559995 (ver folios Nos. 98-99). 2.6. A través del auto del 29 de septiembre de 2017, notificado por estado del 7 de noviembre del mismo año, el fallador accionado admitió la demanda reseñada anteriormente (ver folios Nos. 151-152).

3. Actuaciones procesales relevantes 3.1. Admisión de la demanda

Con el auto del 26 de octubre de 2017, la Consejera Ponente admitió la demanda y ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda, al que concedió dos (2) días para que rindiera informe. Además, vinculó como tercero con interés a la UGPP, en su calidad de demandada dentro del proceso referenciado. A dicha autoridad, le otorgó el mismo término para intervenir (ver folios Nos. 102-103). 3.2. Informe rendido por la Secretaría de la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca En virtud de mensaje de correo electrónico del 14 de noviembre de 2017, el titular de la dependencia en cita adjuntó el auto objeto de reclamo, cuyo contenido describió (ver folios Nos. 151-152; 155). 3.3. Intervención de la UGPP A través del oficio No. 201711103241891 del 3 de noviembre de 2017, el Subdirector de Defensa Judicial Pensional de la entidad en mención señaló que el único que puede pronunciarse sobre los fundamentos de hecho y de derecho que dieron lugar a la interposición de la tutela bajo examen es el Tribunal accionado. Lo anterior, porque la UGPP es competente para “reconocer y administrar los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del régimen de prima media con prestación definida” (ver folios Nos. 110-115).

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia De acuerdo con lo dispuesto en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, la

Sección es competente para resolver la presente acción.

2. Problemas jurídicos De conformidad con lo expuesto por el actor en su escrito introductorio y por la autoridad judicial accionada en su informe, así como de acuerdo con las pruebas obrantes en el plenario, a la Sala le corresponde resolver los siguientes interrogantes: 2.1. ¿Hay en el sub lite carencia actual de objeto por hecho superado, tal como lo advierten los hechos probados en este proceso?

Si no se presenta la carencia actual de objeto en cuestión, resulta necesario absolver el siguiente problema: 2.2. ¿Vulnera o no, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, los derechos fundamentales invocados por el actor en el escrito introductorio?

3. Razones Jurídicas de la decisión Para resolver los problemas jurídicos planteados, se tratarán los siguientes asuntos: i) la carencia actual de objeto por hecho superado y iii) el análisis del sub examine en lo particular. 3.1. La carencia actual de objeto por hecho superado La Sala ha explicado en varias ocasiones1 que la acción de tutela ha sido instituida como un instrumento preferente y sumario, dirigido a la protección de derechos fundamentales que sean violentados o amenazados de una manera actual e inminente.

No obstante, existen eventos en los que la amenaza al derecho fundamental desaparece en el trascurso de la acción de tutela, o la vulneración del derecho fundamental amenazado se materializa en el curso del proceso, de suerte que el instrumento pierde efectividad, lo que hace inane la intervención del juez constitucional, tendiente a impartir órdenes para que cese dicho estado de cosas. En efecto, la Corte Constitucional, actualmente, ha sostenido que la terminación

del proceso de tutela por carencia actual de objeto puede presentarse en tres supuestos diferentes: (i) por hecho superado, (ii) por daño consumado y (iii) por una situación sobreviniente. Al respecto, dicha Alta Corporación, en la sentencia T-481 del 1 de septiembre de 2016, M.P. Alberto Rojas Ríos, señaló que: “La acción de tutela fue concebida como un mecanismo para la protección efectiva de los derechos fundamentales que son objeto de una amenaza o afectación actual. Por lo tanto, se ha sostenido en reiterada jurisprudencia que, ante la alteración o el desaparecimiento de las circunstancias que dieron origen a la vulneración de los derechos fundamentales objeto de estudio, la solicitud de amparo pierde su eficacia y sustento, así como su razón de ser como mecanismo extraordinario y expedito de protección judicial. Lo antedicho, pues, al desaparecer el objeto jurídico sobre el que recaería la eventual decisión del juez constitucional, cualquier determinación que se pueda tomar para salvaguardar las garantías que se encontraban en peligro, se tornaría inocua y contradiría el objetivo que fue especialmente previsto para esta acción.2 “A partir de los anteriores razonamientos, en sentencia T-494 de 1993 se destacó sobre este respecto, que: “La tutela supone la acción protectora del Estado que tiende a proteger un derecho fundamental ante una acción lesiva o frente a un peligro inminente que se presente bajo la forma de amenaza. Tanto la vulneración del derecho fundamental como su amenaza, parten de una objetividad, es decir, de una certeza sobre la lesión o amenaza, y ello exige que el evento sea actual, que

sea verdadero, no que haya sido o que simplemente -como en el caso sub examineque se hubiese presentado un peligro ya subsanado” (negrillas inexistentes en el texto original) “Es por esto, que la doctrina constitucional ha desarrollado el concepto de la “carencia actual de objeto” para identificar este tipo de eventos y, así, denotar la imposibilidad material en la que se encuentra el juez de la causa para dictar alguna orden que permita salvaguardar los intereses jurídicos que le han sido encomendados. Sobre el particular, se tiene que éste se constituye en el género que comprende el fenómeno previamente descrito, y que puede materializarse a través de las siguientes figuras: (i) “hecho superado”, (ii) “daño consumado” o (iii) 1 Ver, por ejemplo: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencias del 15 de noviembre de 2017, Expediente No. 2017-85-01, C.P. Alberto Yepes Barreiro y del 19 de octubre de 2017, Expediente No. 2017-2365-00, C.P. Rocío Araújo Oñate, entre otras. 2 El pasaje bajo transcripción presenta la siguiente nota de pie de página, con el número 5, la cual se transcribe literalmente: “Sentencias: SU-225 de 2013; T-317 de 2005”. de aquella que se ha empezado a desarrollar por la jurisprudencia denominada como el acaecimiento de una “situación sobreviniente”.3 Con base en el anterior marco referencial, el Máximo Tribunal Constitucional ha sostenido que: (i) El hecho superado obedece a lo regulado en el artículo 26 del Decreto Ley

2591 de 1991, atinente a la cesación de la actuación impugnada, la cual se materializa cuando en el trámite de una acción de tutela se demuestra que la autoridad demandada ha realizado las acciones necesarias para eliminar la vulneración de los derechos fundamentales. En palabras de la misma Corte Constitucional: “[L]a primera de estas figuras [hecho superado], regulada en el artículo 26 del decreto 2591 de 1991, comprende el supuesto de hecho en el que, entre el momento en que se interpone la demanda de amparo y el fallo, se evidencia que, como producto del obrar de la entidad accionada, se eliminó la vulneración a los derechos fundamentales del actor, esto es, tuvo lugar la conducta solicitada (ya sea por acción o abstención) y, por tanto, (i) se superó la afectación y (ii) resulta inocua cualquier intervención que pueda realizar el juez de tutela para lograr la protección de unos derechos que, en la actualidad, la accionada ha dejado de desconocer”. En sentido de lo anterior, para la aplicación del hecho superado resulta irrelevante determinar si la eliminación de la vulneración de los derechos fundamentales ocurre antes o después del fallo de primera instancia (Resalta esta Sección Quinta), lo que indica que el juez podría optar por analizar de fondo la conducta de la autoridad demandada, para determinar si en todo caso se vulneraron o no los derechos fundamentales. En efecto, la Corte Constitucional ha empleado esta figura incluso en aquellos casos en los cuales la cesación de la vulneración de los derechos fundamentales ocurre luego de que se ha proferido la decisión de segunda instancia, durante el

trámite de revisión ante ese Tribunal.4 En estas situaciones, aunque la vulneración de los derechos fundamentales se supere antes del pronunciamiento judicial de primera o segunda instancia, se ha destacado que no es perentorio para el fallador de instancia pronunciarse sobre la conducta desplegada por la autoridad demandada en tutela. En ese sentido, el juez constitucional puede optar por formular un juicio de reproche, en caso de que lo considere necesario, a fin de advertir sobre la no repetición de la conducta lesiva de los derechos afectados. Así lo ha indicado la Corte Constitucional: “En estos casos, “no es perentorio para los jueces de instancia, aunque sí para Corte en sede de Revisión,5 incluir en la argumentación de su fallo el análisis sobre la vulneración de los derechos fundamentales planteada en la demanda. Sin embargo puede hacerlo, sobre todo si considera que la decisión debe incluir observaciones acerca de los hechos del caso estudiado, incluso para llamar la 3 El pasaje bajo transcripción presenta la siguiente nota de pie de página, con el número 6, la cual se transcribe literalmente: “Ver sentencias T-988 de 2007, T-585 de 2010 y T-200 de 2013”. 4 Ver, por ejemplo: Corte Constitucional. Sentencia T-662/2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 5 El pasaje bajo transcripción presenta la siguiente nota de pie de página, con el número 45, la cual se transcribe literalmente: “Esto se debe a que la Corte Constitucional, como Juez de máxima jerarquía de la Jurisdicción Constitucional tiene el deber de determinar el alcance de los derechos fundamentales cuya protección se solicita”.

atención sobre la falta de conformidad constitucional de la situación que originó la tutela, o para condenar su ocurrencia y advertir la inconveniencia de su repetición, so pena de las sanciones pertinentes, si así lo considera”.6 Según la jurisprudencia de la Corte, lo que sí resulta ineludible en estos casos, es que la providencia judicial incluya la demostración de la reparación del derecho antes del momento del fallo, es decir que se demuestre el hecho superado7”.8 Pero en sede de revisión, la Corte Constitucional sí se debe pronunciar para formular un juicio de reproche, si ello hay lugar. Sobre dicho particular, la Alta Corporación en cita ha dicho lo siguiente: “Se está frente a un hecho superado cuando durante el trámite de amparo los acciones u omisiones que amenazan al derecho fundamental desaparecen por la satisfacción de la pretensión que sustenta la acción de tutela, por lo que la orden a impartir por parte del juez constitucional pierde su razón de ser, pues que el derecho ya no se encuentra en riesgo.9 “No obstante lo anterior, esta Corporación ha señalado que puede adelantar el estudio del asunto sometido a su conocimiento, pues le corresponde en sede de revisión, determinar el alcance de los derechos fundamentales cuya protección se solicita,10 pronunciarse sobre la vulneración invocada en la demanda conforme al artículo 24 del Decreto 2591 de 199111 y determinar si, con atención de las particularidades del caso, procede el amparo de la dimensión objetiva de los derechos conculcados.12 Dicho análisis puede comprender: i) observaciones sobre

los hechos del caso estudiado; ii) llamados de atención sobre la situación que originó la tutela; iii) el reproche sobre su ocurrencia y la advertencia sobre la garantía de no repetición;13 y iv) la posibilidad de adoptar las medidas de protección objetiva14”.15 Ahora bien, si la cesación de la lesión de los derechos fundamentales surge luego de que se ordene su amparo en la sentencia de primera instancia, es decir en cumplimiento de dicha decisión judicial, en todo caso el juez constitucional de primera instancia podrá entrar a analizar los argumentos de las alegaciones formuladas por las partes, para determinar si realmente había lugar o no a declarar tal vulneración. 6 El pasaje bajo transcripción presenta la siguiente nota de pie de página, con el número 46, la cual se transcribe literalmente: “Ver sentencia T-612 de 2009”. 7 El pasaje bajo transcripción presenta la siguiente nota de pie de página, con el número 47, la cual se transcribe literalmente: “Sentencia T-170/09”. 8 Corte Constitucional. Sentencia T-112/2010, M.P. Mauricio González Cuervo. 9 El pasaje bajo transcripción presenta la siguiente nota de pie de página, con el número 15, la cual se transcribe literalmente: “Sentencia T-311 de 2012 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva”. 10 El pasaje bajo transcripción presenta la siguiente nota de pie de página, con el número 16, la cual se transcribe literalmente: “Sentencia T-170 de 2009 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto”. 11 El pasaje bajo transcripción presenta la siguiente nota de pie de página, con el número 17, la cual se transcribe literalmente: “ARTICULO 24. PREVENCION A LA AUTORIDAD. Si al concederse la tutela hubieren

cesado los efectos del acto impugnado (…) en el fallo se prevendrá a la autoridad pública para que en ningún caso vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para conceder la tutela, y que, si procediere de modo contrario, será sancionada de acuerdo con lo establecido en el artículo correspondiente de este Decreto, todo son perjuicio de las responsabilidades en que ya hubiere incurrido. El juez también prevendrá a la autoridad en los demás casos en que lo considere adecuado para evitar la repetición de la misma acción u omisión”. 12 El pasaje bajo transcripción presenta la siguiente nota de pie de página, con el número 18, la cual se transcribe literalmente: “Sentencia T-576 de 2008 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto”. 13 El pasaje bajo transcripción presenta la siguiente nota de pie de página, con el número 19, la cual se transcribe literalmente: “Sentencia SU-225 de 2013 M.P. Alexei Julio Estrada”. 14 El pasaje bajo transcripción presenta la siguiente nota de pie de página, con el número 20, la cual se transcribe literalmente: “Sentencia T-576 de 2008 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto”. 15 Corte Constitucional. Sentencia T-662/2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. (ii) El daño consumado se produce cuando la vulneración del derecho fundamental que se pretendía evitar se materializa con posterioridad a la interposición de la acción de tutela. Al respecto ha sostenido el Tribunal Constitucional: “[L]a segunda de las figuras referenciadas [daño consumado], consiste en que a partir de la vulneración ius-fundamental que venía ejecutándose, se ha

consumado el daño o afectación que con la acción de tutela se pretendía evitar, de forma que ante la imposibilidad de hacer cesar la vulneración o impedir que se concrete el peligro, no es factible que el juez de tutela dé una orden al respecto”.16 (iii) Por último, de manera reciente, la Corte Constitucional ha distinguido el supuesto de hecho correspondiente a la situación sobreviniente, caso en el cual la vulneración de los derechos fundamentales cesa luego de la interposición de la acción de tutela, con ocasión del obrar del actor o de un tercero distinto a la autoridad demandada. La citada Corporación ha indicado lo siguiente sobre este supuesto de hecho para declarar la carencia actual de objeto: “[P]ara finalizar, se ha empezado a diferenciar por la jurisprudencia una tercera modalidad de eventos en los que la protección pretendida del juez de tutela termina por carecer por completo de objeto y es en aquellos casos en que como producto del acaecimiento de una “situación sobreviniente” que no tiene origen en el obrar de la entidad accionada la vulneración predicada ya no tiene lugar, ya sea porque el actor mismo asumió la carga que no le correspondía, o porque a raíz de dicha situación, perdió interés en el resultado de la litis. “Se tiene que, esta nueva y particular forma de clasificar las modalidades en que puede configurarse la carencia actual de objeto en una acción de tutela, parte de una diferenciación entre el concepto que usualmente la jurisprudencia ha otorgado a la figura del “hecho superado”17 y limita su alcance únicamente a aquellos eventos en los que el factor a partir del cual se superó la vulneración está

directamente relacionado con el accionar del sujeto pasivo del trámite tutelar. De forma que es posible hacer referencia a un “hecho superado” cuando, por ejemplo, dentro del trámite tutelar una E.P.S. entrega los medicamentos que su afiliado demandaba, y una “situación sobreviniente” cuando es el afiliado quien, al evidenciar la excesiva demora en su suministro, decide asumir su costo y procurárselos por sus propios medios.”18 En este orden, para la Sala es claro que cuando se satisface lo solicitado en la acción de tutela, se está ante un hecho superado y lo que el juez debe hacer es declarar la carencia de actual de objeto en el caso que se le presente a su conocimiento jurisdiccional. 3.2. Análisis del caso concreto 16 Corte Constitucional. Sentencia T-030/2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 17 El pasaje bajo transcripción presenta la siguiente nota de pie de página, con el número 8, la cual se transcribe literalmente: “Ya no entendido como la situación a partir de la cual los factores que dieron lugar a la interposición de la acción de tutela fueron superados por cualquier motivo (Ver Sentencias: SU-225 de 2013; T-630 de 2005; T-597 de 2008; T-170 de 2009; T-100 de 1995; T-570 de 1992; T-675 de 1996) sino que limita su campo de aplicación a aquellos eventos en los que dicha situación tuvo lugar con ocasión al obrar de la entidad accionada”. 18 Corte Constitucional. Sentencia T-481/2016, M.P. Alberto Rojas Ríos. Si se tiene en cuenta el marco normativo y jurisprudencial expuesto, sería del caso

que la Sala analizara la demora presentada en el trámite del proceso a cargo la autoridad judicial accionada, según lo puesto de presente en el escrito introductorio radicado por la parte actora a alturas de esta acción de tutela. A pesar de lo expresado en el párrafo anterior, se encuentra probado dentro del plenario que dicha Corporación Judicial profirió auto admisorio de la demanda, con respecto al proceso referenciado arriba, el cual fue notificado (ver hecho probado No. 2.6). Lo considerado en precedencia constituye acreditación, ante esta Sección Quinta, de la configuración del hecho superado. En consecuencia, corresponde hacer la declaración pertinente en la parte resolutiva de esta providencia, ya que cualquier orden que se dictara se tornaría inane, dado que la presunta vulneración cesó antes de la intervención de este juez constitucional de tutela.19

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO: DECLARAR la carencia actual de objeto por hecho superado, con respecto a la solicitud de amparo presentada por el señor Sixto Andrade Andrade.

SEGUNDO: ENVIAR el expediente de esta acción de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de que esta providencia no sea impugnada.

TERCERO: NOTIFICAR el presente fallo a las partes y a los vinculados, de acuerdo con lo establecido en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

La presente decisión se discutió y aprobó en sesión de la fecha.

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Presidente

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Consejera LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Consejera 19 Un análisis comparable con el siguiente se encuentra en los siguientes fallos: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencias del 30 de marzo de 2017, Expediente No. 20163440-01, C.P. Rocío Araújo Oñate; 6 de septiembre de 2017, Expediente No. 2017-1956-00, C.P. Rocío Araújo Oñate y 26 de septiembre de 2017, Expediente No. 2017-2120-00, C.P. Rocío Araújo Oñate.

ALBERTO YEPES BARREIRO

Consejero