CE-11001-03-15-000-2017-02822-00(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - Inexistencia / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO - Por incumplimiento de carga argumentativa del actor / INEXISTENCIA DE TÍTULO ÚNICO DE IMPUTACIÓN APLICABLE A LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR ACTOS TERRORISTAS Los demandantes alegan que las autoridades judiciales demandadas desconocieron los precedentes sobre el título de imputación aplicable a la responsabilidad extracontractual del Estado derivada de atentados terroristas contra instituciones públicas. La Sala considera infundado este defecto, toda vez que no existe un único título de imputación aplicable en los casos de la responsabilidad extracontractual del Estado derivada de actos terroristas. En efecto (…) el defecto por desconocimiento del precedente judicial endilgado por el actor, según el cual en estos casos debe aplicarse el título de imputación del daño especial, resulta infundado, puesto que para el momento en el cual fueron proferidas las sentencias enjuiciadas no existía, ni actualmente existe, una regla absoluta al respecto, como se evidenció previamente (…) En el presente caso (…) en la solicitud de amparo los actores no especificaron cuáles fueron las pruebas objeto de una indebida valoración por parte del juez, ni aquéllas que fueron dejadas de valorar para concluir que el daño era imputable a las entidades demandadas, carga mínima que debe satisfacerse para la prosperidad de esta clase de cargo. Por tal razón, ante el incumplimiento de la carga argumentativa mínima requerida para alegar la existencia de un defecto fáctico, la Sala también

negará este cargo.

NOTA DE RELATORÍA: En relación con la inexistencia de un único título de imputación aplicable a los casos de responsabilidad extracontractual del Estado por actos terroristas por actos violentos a terceros o actos terroristas, ver la sentencia del 20 de junio de 2017, exp. 25000-23-26-000-1995-00595-01(18860),

M.P. Ramiro Pazos Guerrero, de esta Corporación.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO

Bogotá, D.C., ocho (8) de febrero de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-02822-00(AC)

Actor: ANA JULIA HOYOS DE MUÑOZ Y OTROS

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SAN ANDRÉS, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA Y OTRO La Sala decide la solicitud de amparo presentada por los señores Ana Julia Hoyos de Muñoz y otros contra los Tribunales Contenciosos Administrativos del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y de Valle del Cauca, y

el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Cali.

1. ANTECEDENTES 1.1. Solicitud Mediante escrito radicado el 25 de octubre de 20171 ante la Secretaría General del Consejo de Estado, los señores Ana Julia Hoyos de Muñoz, Fanny Muñoz Hoyos, Mayer Nuvia Muñoz Hoyos (en nombre propio y en representación de sus

menores hijos Yhon Frank Bravo Muñoz, Anyi Paola Bravo Muñoz, Diana Carolina Bravo Muñoz, Luis Fernando Bravo Muñoz, Juliana Bravo Muñoz, Anyela Bravo Muñoz) Reinaldo Muñoz Hoyos (en nombre propio y en representación de sus menores hijos Yordyn Estaban Muñoz Muñoz y Nathalia Muñoz Chaux), Luis Muñoz, Irene Ordóñez Muñoz, Jennyfer Gómez Muñoz, Luz Marina Chaux Rivera, Dalier Ilieni Muñoz Muñoz, Lizeth Adriana Muñoz Muñoz, Arleyo Muñoz Hoyos (en nombre propio y en representación de su menor hija Yaner Liset Muñoz), Britder Muñoz Muñoz, Paola A. Chavarriaga Alzate, Yimi Muñoz Muñoz, Ary Muñoz Hernández, Luz Nelly Narvaez Certuche, Lecny Muñoz Muñoz y Modesta Muñoz Silva (en nombre propio y en representación de su menor hija Lina Marcela Muñoz Muñoz), interpusieron acción de tutela para que se amparen sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso, acceso a la administración de justicia, reparación integral y vida digna. Tales derechos los consideraron vulnerados con ocasión de la sentencia dictada el 25 de abril de 2017 por el Tribunal Contencioso Administrativo del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, que confirmó la providencia de 24 de febrero de 2015 del Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Cali, que negó las pretensiones de reparación directa en el proceso tramitado bajo el radicado No. 76-001-33-31-0042010-00140.

1.2. Hechos La Sala sintetiza los supuestos fácticos de la demanda así:  El señor Joel Muñoz Hoyos murió en el atentado terrorista dirigido contra las instalaciones del Palacio de Justicia de Cali, acaecido el día 31 de agosto de 2008.  Por el anterior hecho, los familiares del señor Muñoz Hoyos interpusieron una demanda de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional y Ejército Nacional, y el municipio de Santiago de Cali, la cual le correspondió por reparto al Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Cali.  En sentencia de 24 de febrero de 2015 el Juzgado negó las pretensiones de la demanda, debido a que no se pudo demostrar en el proceso que: (i) la omisión de las entidades demandadas en el cumplimiento de sus deberes de cuidado y protección haya propiciado el atentado terrorista; o, (ii) que el atentado 1 Ver folios 1 a 19. terrorista fuese un hecho previsible para las entidades demandadas y que éste se dirigió contra alguna de éstas.  La sentencia de primera instancia fue apelada por los demandantes, quienes solicitaron la aplicación del título de imputación del daño especial. Así mismo, alegaron que en el proceso obraban pruebas que permitían demostrar la existencia de una falla en el servicio.  La alzada fue resuelta por el Tribunal Contencioso Administrativo del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, como tribunal de descongestión,2 el cual confirmó la decisión de negar las pretensiones de la

demanda en sentencia de 25 de abril de 2017. En esta providencia el ad quem concluyó que la teoría del daño especial no era aplicable al presente caso y que no se demostró que el daño fuera imputable a las autoridades demandadas.  Contra la anterior decisión, los demandantes interpusieron recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, el cual fue rechazado de plano por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, en auto de 25 de julio de 2017, por no superarse la cuantía dispuesta en el artículo 257 del C.P.A.C.A. 1.3. Fundamentos de la acción A juicio de los actores, las sentencias atacadas incurrieron en los siguientes defectos:  Defecto por desconocimiento del precedente: Los demandantes alegan que se desconocieron los precedentes sobre el título de imputación aplicable a la responsabilidad extracontractual del Estado derivada de atentados terroristas contra instituciones públicas, para lo cual citó las siguientes providencias: (i) sentencia de 7 de julio de 2011 de la Subsección “C” de la Sección Tercera del Consejo de Estado, radicado 05001-23-24-000-1994-00332-01 (20835); (ii) sentencia de 19 de abril de 2012 de la Sección Tercera del Consejo de Estado, radicado 21.515; (iii) sentencia de 11 de diciembre de 2003 de la Sección Tercera del Consejo de Estado, radicado 12916 y 13627; (iv) sentencia de 23 de septiembre de 1994 de la Sección Tercera del Consejo de Estado,

expediente 8577. Con fundamento en las anteriores providencias, explicó que en el presente caso se debió haber aplicado el título de imputación del daño especial.  Defecto fáctico: Los actores manifestaron que no se tuvo en cuenta que el daño se originó en un atentado realizado por las FARC contra una institución del Estado. En ese sentido, afirmaron que el Tribunal, de manera equívoca, concluyó que no se allegaron pruebas que demostraran que las entidades demandadas tenían conocimiento de la posible ocurrencia del atentado terrorista, “(…) cuando dicha actuación se convirtió en un hecho notorio a nivel 2 El conocimiento del proceso debía corresponder al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. nacional por cuanto en la ciudad ya había (sic) existido para la época distintos ataques terroristas como el acaecido (…)”. 1.4. Pretensiones En la tutela se solicitó el siguiente amparo: “(…) 5.1. Se nos amparen los derechos fundamentales de (sic) igualdad, debido proceso, reparación integral de los perjuicios en conexidad con la vida digna y demás derechos que los Honorables Consejeros consideren que en esta ocasión, se nos están violando en condición de víctimas de un atentado terrorista. 5.2. Se ordene a la accionada, que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de la sentencia de tutela, se revoque la sentencia No (sic) de fecha 25 de abril de 2017, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, y consecuentemente la sentencia de 24 de febrero de 2015,

proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Cali dentro del proceso con radicado 2010-00140, mediante las cuales se negaron las pretensiones de la demanda, y en su lugar que se disponga que la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL (sic) NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – EJÉRCITO NACIONAL y el MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI, son responsables administrativa y extracontractualmente por los perjuicios causados a los accionantes con motivo del fallecimiento del señor JOEL MUÑOZ HOYOS, que devino con ocasión al atentado terrorista de fecha 31 de agosto de 2008 perpetuado en contra del Palacio de Justicia de la ciudad de Cali, y con ello se ordene el pago de los perjuicios según lo solicitado en la demanda de reparación directa impetrada, y bajo los términos que el Honorable Consejo de Estado disponga. 5.3. Se ordene a la Corporación Judicial infractora que una vez producida la decisión definitiva en el asunto en cuestión, remita, a ese estrado, copia de las respectivas providencias judiciales con las formalidades de ley, so pena de las sanciones de ley por desacato a lo ordenado mediante sentencia de tutela (…)” 1.5. Trámite en primera instancia Luego de su inicial inadmisión3 y su posterior subsanación, el Despacho admitió la demanda a través de auto de 23 de noviembre de 2017,4 en el cual se ordenó notificar a las autoridades judiciales demandadas; y vincular como terceros a la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional y Ejército Nacional y al

Municipio de Santiago de Cali, en su calidad de partes demandadas en el proceso ordinario. 1.6. Contestaciones 1.6.1. Municipio de Santiago de Cali 3 Ver folio 64. 4 Ver folios 77 y 78. A través de correo electrónico remitido el 05 de diciembre de 20175 y de escrito posteriormente radicado en físico,6 el Director del Departamento Administrativo de Gestión Jurídica Pública de la Alcaldía de Santiago de Cali rindió informe en el cual solicitó negar las pretensiones de la demanda por los siguientes motivos: Explicó que de conformidad con las providencias enjuiciadas, no se demostró que el municipio de Santiago de Cali hubiera incurrido en el incumplimiento de sus deberes funcionales en relación con el fallecimiento del señor Joel Muñoz Hoyos, razón por la cual dicho daño no podía ser imputado a esa entidad territorial. Por último, alegó que en el presente caso no se cumple con el presupuesto de la inmediatez, toda vez que la sentencia cuestionada fue proferida el 25 de abril de

2017. 1.6.2. Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional Mediante correo electrónico enviado el 4 de diciembre de 2017,7 el Secretario General de la Policía Nacional rindió informe en el cual pidió negar las pretensiones de la demanda por las siguientes razones: Alegó que el juicio valorativo realizado en las providencias atacadas fue objetivo e imparcial y que lo que se busca a través de la presente acción es reabrir una discusión ya fenecida, toda vez que la decisión adoptada no fue favorable a los intereses de los actores.

Agregó que en la demanda ni siquiera se señalan las pruebas que en sentir de los

actores dilucidaban que para la época de los hechos la ciudad de Cali se encontraba a merced de ataques terroristas. Luego, el apoderado de esta entidad indicó que los precedentes citados en la demanda no eran aplicables al caso concreto, ya que en dichas providencias se discutió la responsabilidad extracontractual del Estado por ataques terroristas dirigidos contra estaciones de policía. Así mismo, aseveró que en el proceso ordinario no se presentaron elementos de juicio que permitieran imputar el daño a la Policía Nacional. Finalmente, concluyó que la solicitud de amparo es improcedente porque no se demostró la existencia de un perjuicio irremediable y debido a que no existió violación a las garantías del debido proceso. 1.6.3. Tribunal Contencioso Administrativo del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina 5 Ver folios 107 a 111. 6 Ver folios 138 a 141. 7 Ver folios 124 a 128. Los Magistrados del Tribunal remitieron el informe en correo electrónico enviado el 4 de diciembre de 2017,8 en el cual pidieron desestimar las pretensiones de la demanda debido a que los actores omitieron cumplir la carga argumentativa necesaria para interponer la acción de tutela, pues lo que realmente pretenden es constituir una tercera instancia para atacar el fallo que les fue desfavorable. Finalmente, advirtieron que la sentencia atacada fue suficientemente argumentada y congruente, para concluir que no se demostró la vulneración de derecho fundamental alguno.

2. CONSIDERACIONES

2.1. Competencia

Esta Sala es competente para asumir el conocimiento de la presente demanda, de conformidad con lo establecido en el Decreto 2591 de 1991, el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 de 2017, y el artículo 2° del Acuerdo 55 de 2003 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2. El asunto bajo análisis Corresponde a la Sala determinar si las autoridades judiciales demandadas, al negar las pretensiones de la demanda de reparación directa formulada por los actores para obtener la indemnización de los perjuicios causados por la muerte del señor Joel Muñoz Hoyos, incurrieron en los defectos alegados en el escrito de tutela. Para resolver la cuestión planteada la Sala analizará los siguientes temas: (i) la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) el estudio de los presupuestos adjetivos de procedencia de la solicitud de amparo; y, (iii) en caso de superarse tales requisitos, se realizará el análisis del caso concreto. 2.3. La procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales La Sección Quinta del Consejo de Estado, mayoritariamente,9 venía considerando que la acción de tutela contra providencia judicial era improcedente por dirigirse contra una decisión judicial. Solo en casos excepcionales se admitía su procedencia, eventos éstos que estaban relacionados con un vicio procesal ostensible y desproporcionado que lesionara el derecho de acceso a la administración de justicia en forma individual o en conexidad con el derecho de defensa y contradicción. 8 Ver folios 129 a 134. 9 Sobre el particular, el Consejero Ponente mantuvo una tesis diferente sobre la procedencia de la acción de

tutela contra providencia judicial que se puede consultar en los salvamentos y aclaraciones de voto que se hicieron en todas las acciones de tutela que conoció la Sección. Ver, por ejemplo, salvamento a la sentencia Consejera Ponente: Dra. Susana Buitrago Valencia. Radicación: 11001031500020110054601. Accionante: Oscar Enrique Forero Nontien. Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, y otro. Sin embargo, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 201210 unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema.11 Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.12 Señaló la Sala Plena en el fallo en mención: “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio

radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.”13 (Negrilla fuera de texto) A partir de esa decisión de la Sala Plena, la Corporación debe modificar su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente como expresamente lo indica la decisión de unificación. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”. Al efecto, en virtud de reciente sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014,14 la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para 10 Sala Plena. Consejo de Estado. Rad. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Consejera Ponente: María Elizabeth García González. 11 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 12 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra

providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia”. 13 Sala Plena. Consejo de Estado. Rad. No. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de TutelaImportancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Consejera Ponente: María Elizabeth García González. 14 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características. A partir de esa decisión, se dejó en claro que la acción de tutela se puede interponer contra decisiones de las Altas Cortes, específicamente, las del Consejo de Estado, autos o sentencias, que desconozcan derechos fundamentales, asunto que en cada caso deberá probarse y, en donde el actor tendrá la carga de argumentar las razones de la violación. En ese sentido, si bien la Corte Constitucional se ha referido en forma amplia15 a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, no ha distinguido con claridad cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo -improcedencia sustantivay cuáles impiden analizar el

fondo del asunto -improcedencia adjetiva-. Por tanto, la Sala verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez; iii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado. Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá principalmente: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 2.4. El estudio de los presupuestos adjetivos de procedencia de la solicitud de amparo A continuación, la Sala verificará que la solicitud de tutela cumpla los presupuestos generales de procedibilidad. Estos son: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) la subsidiariedad; y, iii) la inmediatez, es decir, que se hayan

agotado los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección de los derechos que se dicen vulnerados. 15 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. En relación con el primer requisito, no existe reparo alguno, toda vez que la solicitud de amparo no se dirige contra una providencia adoptada en ejercicio de la acción de tutela. Respecto al segundo requisito, la Sala concluye que este presupuesto se encuentra superado toda vez que la parte actora agotó los recursos ordinarios, interpuso el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, el cual fue rechazado, y los defectos alegados no podrían alegarse mediante la interposición del recurso extraordinario de revisión. Finalmente, frente al tercer requisito, correspondiente a la inmediatez, la Sala concluye que éste también se encuentra satisfecho, por las siguientes razones. En sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014,16 la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que seis (6) meses es suficiente para acudir y solicitar el amparo de los derechos fundamentales que se estimen vulnerados con ocasión de providencias judiciales.

En el presente caso, la parte actora atacó la sentencia dictada el 25 de abril de 2017 por el Tribunal Contencioso Administrativo del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, la cual se notificó mediante edicto fijado los días 12, 13 y 14 de junio de 2017. Dado que la solicitud de amparo fue presentada el 26 de octubre de 2017, la Sala considera que ésta se interpuso en un plazo razonable contado desde la ejecutoria de la providencia atacada. Consecuentemente, al estar superados los presupuestos adjetivos de procedencia de la acción, la Sala abordará los defectos propuestos por la parte actora en el escrito de tutela. 2.5. Defecto por desconocimiento del precedente Los demandantes alegan que las autoridades judiciales demandadas desconocieron los precedentes sobre el título de imputación aplicable a la responsabilidad extracontractual del Estado derivada de atentados terroristas contra instituciones públicas, para lo cual citó las siguientes providencias: (i) sentencia de 7 de julio de 2011 de la Subsección “C” de la Sección Tercera del Consejo de Estado, radicado 05001-23-24-000-1994-00332-01 (20835); (ii) sentencia de 19 de abril de 2012 de la Sección Tercera del Consejo de Estado, radicado 21.515; (iii) sentencia de 11 de diciembre de 2003 de la Sección Tercera 16 CONSEJO DE ESTADO. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.:. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos

Alimenticios. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. del Consejo de Estado, radicado 12916 y 13627; (iv) sentencia de 23 de septiembre de 1994 de la Sección Tercera del Consejo de Estado, expediente

8577. Con fundamento en los anteriores precedentes, explicó que en el presente caso se debió haber aplicado el título de imputación del daño especial.

La Sala considera infundado este defecto, toda vez que no existe un único título de imputación aplicable en los casos de la responsabilidad extracontractual del Estado derivada de actos terroristas, contrariamente a lo sostenido por los actores. En efecto, antes del año 2011, la Sección Tercera utilizó de manera indiscriminada los títulos de imputación de falla del servicio, riesgo excepcional y daño especial, para el juzgamiento de este tipo de casos.17 Luego, “(…) [e]n el año 2011, la Sección Tercera del Consejo de Estado se dividió en tres subsecciones las cuales continuaron aplicando de manera indiscriminada los regímenes objetivos de daño especial y riesgo excepcional, y el régimen subjetivo de falla del servicio en casos de responsabilidad del Estado por actos violentos de terceros. Ante el movimiento pendular que se presentaba en las posiciones jurisprudenciales, el pleno de la Sección Tercera del Consejo de Estado con ocasión del estudio de un caso acaecido en el municipio de Silvia, Cauca, en el que se endilgaba la responsabilidad del Estado por actos violentos perpetrados por grupos de las FARC a la estación de policía de dicho municipio

donde resultó afectado un inmueble de propiedad de un civil, señaló que, así como la Constitución de 1991 no privilegió ningún título de imputación a fin de atribuirle responsabilidad al Estado, tampoco el juez contencioso administrativo podía escoger un único título de imputación para juzgar este tipo de casos, toda vez que en función de la situación fáctica probada dentro del proceso los escenarios podrían variar (…)”.18 En ese sentido, la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado advirtió lo siguiente en la sentencia de 19 de abril de 2012, al determinar el título de imputación aplicable frente a un acto violento realizado por las FARC: “(…) El debate sobre la responsabilidad estatal en casos como el que hoy se estudia, ha sido objeto de diferentes pronunciamientos por parte de esta Sección, situación claramente comprensible en un país como el nuestro, caracterizado por una larga tradición de enfrentamientos protagonizados por grupos alzados en armas en contra de los diferentes órdenes estatales, conflicto en el que se ha visto afectada la población civil, tanto en su integridad como en sus bienes. Sin embargo, en este tipo de eventos siempre ha existido dificultad al momento de encuadrar el juicio de responsabilidad, pues en muchos de tales casos el daño por el cual se reclama indemnización ha sido causado por el actuar de los grupos subversivos y no por el de los agentes del Estado, con lo que, 17 Al respecto ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia de 20 de junio de 2017. Expediente 250002326000199500595-01 (18.860). C.P.: Dr. Ramiro Pazos Guerrero. En

esta providencia se explica el balance jurisprudencial de los distintos títulos de imputación que ha usado la Sección Tercera del Consejo de Estado para estudiar los casos de responsabilidad del Estado por actos violentos de terceros. 18 Ibídem. aparentemente, se estaría en presencia de una causal eximente de responsabilidad como es el hecho de un tercero. Es por lo anterior que la Sección, cuando en esos casos no ha podido vislumbrar la existencia de una falla en el servicio, ha considerado que el Estado no por ello se encuentra exonerado de responder, sino que, ha encontrado fundamento a la declaratoria de responsabilidad en el daño sufrido por la víctima en tanto que ha considerado que el padecimiento de ese daño desborda el equilibrio de las cargas públicas y rompe con los principios de solidaridad y equidad. (…) Con la expedición de la Carta Política de 1991, se introdujo una cláusula general de responsabilidad del Estado que expresamente señala: “El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas19.”. Analizados los antecedentes históricos de esta disposición se tiene que el Constituyente estimó la necesidad de fundamentar un sistema de responsabilidad estatal que, en concordancia con la jurisprudencia ya decantada en principio por la H Corte Suprema de Justicia y posteriormente por esta Sección, fuera comprensiva no sólo de los regímenes tradicionales de falla y culpa, sino que, además, abarcara los de estirpe objetiva, entre ellos, expresamente, la concepción del daño especial. (…)

Resulta claro, entonces, que la razón de ser del artículo 90 fue la de resaltar el papel central de la víctima - y no del Estadoen la dilucidación de los casos en los cuales se controvirtiera la existencia de la responsabilidad estatal. Tal visión resulta concordante con la consagración del Estado Colombiano como un Estado Social de Derecho en el cual la dignidad de los individuos ha pasado a ser la base y el centro del ordenamiento jurídico. (…) En ese orden de ideas, la Sección Tercera ha entendido que la consagración del nuevo ordenamiento constitucional resulta omnicomprensiva de todos los reg