CE-11001-03-15-000-2017-02825-00(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedente por incumplir el requisito de subsidiariedad / SUBSIDIARIEDAD - Omisión en el agotamiento de otros mecanismos de defensa judicial / RECURSO DE APELACIÓN - El accionante no expuso sus argumentos en el recurso de apelación al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho [L]a Sala encuentra que la acción de tutela no cumple con el requisito de subsidiariedad, por cuanto los motivos con fundamento en los cuales se solicita el amparo y se pretende dejar sin efectos la sentencia proferida el 24 de julio de 2017 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca no fueron planteados en el recurso de apelación, cuando debieron exponerse al interior del medio de control mismo, antes de acudir a la acción de tutela, es decir, la naturaleza subsidiaria de esta acción constitucional no permite acudir a ella para proponer asuntos no debatidos ante el juez natural ni haber dado la oportunidad al Tribunal accionado de pronunciarse sobre los mismos al interior del medio de control. (…). De acuerdo con lo anterior, se declarará improcedente la acción de tutela presentada por el Distrito Especial de Buenaventura en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 37 / DECRETO 1069

DE 2015 - ARTÍCULO 2.2.3.1.2.1

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales cuando se vulneran derechos fundamentales, consultar: Consejo de Estado, sentencia del 31 de julio de 2012, exp.11001-03-15-000-200901328-01(AC), C.P. María Elizabeth García González. En relación con la regla general del plazo razonable para interponer la acción de tutela contra las decisiones judiciales proferidas por el Consejo de Estado como órgano de cierre, consultar: Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 201202201(IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Sobre los requisitos especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, ver: Corte Constitucional, sentencia de 8 de junio de 2005, exp: C-590, M.P. Jaime Córdoba Triviño. Acerca del requisito de subsidiariedad, ver: Corte Constitucional, sentencia T-377 de 22 de julio de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá, D. C., quince (15) de diciembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-02825-00(AC)

Actor: DISTRITO ESPECIAL DE BUENAVENTURA

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE, SALA DE DECISION PRIMERA La Sala decide la acción de tutela presentada por el Distrito Especial de Buenaventura, mediante apoderado judicial, en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, con ocasión de la sentencia proferida el 24 de julio de 2017, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nro. 76109-33-33-001-2015-00238-01, promovido por la sociedad

Ferretería Multialambres Ltda.

I. LA SOLICITUD DE TUTELA El Distrito Especial de Buenaventura, mediante apoderado judicial, sostiene que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, vulnera sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, y los principios de confianza legítima y de protección del patrimonio público, con fundamento en los siguientes

hechos:

1. Indica que el 15 de noviembre de 2012, el Jefe del grupo de Fiscalización de la Administración Tributaria del Distrito Especial de Buenaventura, libró requerimiento ordinario No 0321-2-1330-2012 a la empresa Ferretería Multialambres Ltda., solicitando información sobre todas las personas naturales o jurídicas a las cuales esa Ferretería les realizó ventas en la jurisdicción del Distrito Especial de Buenaventura, durante los años 2007, 2008, 2009, 2010 y 2011.

2. Informa que la sociedad Ferretería Multialambres Ltda., respondió al requerimiento en escrito radicado el 24 de enero de 2013, el cual fue suscrito por el representante legal y el revisor fiscal.

3. Sostiene que el 11 de junio de 2013, se le envió un emplazamiento a la mencionada empresa por no declarar, el cual fue notificado el 18 de septiembre de 2013.

4. Afirma que, el10 de octubre de 2013, la sociedad Ferretería Multialambres Ltda., refutó lo expuesto por el Director Administrativo y Financiero de la

Alcaldía del Distrito Especial de Buenaventura.

5. Indica que el 11 de noviembre de 2013, el Profesional Universitario Administración Tributaria – Rentas – Distrito Especial de Buenaventura, mediante Resolución Nro. 0321-1-54-0515-2013 sancionó a la Ferretería Multialambres Ltda., por no declarar impuesto de industria y comercio por los años gravables 2011 y 2012, por valor de $45.857.238, acto notificado el 18 de enero de 2014.

6. Indica que la sociedad mencionada interpuso recurso de reconsideración el 20 de marzo de 2014, el cual fue resuelto por el Director de Administración y Gestión Financiera de la alcaldía, a través de la Resolución No 0320-54019-2015 del 11 de marzo de 2015, la cual fue notificada el 6 de mayo de

2015.

7. Informa que la Ferretería Multialambres Ltda. presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra las resoluciones que le impusieron las sanciones y el Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Buenaventura, en sentencia del 30 de septiembre de 2016, declaró la nulidad de los actos y condenó al Distrito Especial de Buenaventura, al considerar que el acto administrativo que resolvió el recurso de reconsideración el 11 de marzo de 2015 fue notificado el 6 de mayo, cuando ya se había configurado el silencio administrativo positivo en favor

de la Ferretería Multialambres Ltda.

8. Manifiesta que la Dirección de Administración y Gestión Financiera del

Distrito Especial de Buenaventura, mediante apoderado judicial, interpuso recurso de apelación contra el precitado fallo, el cual fue confirmado por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante fallo del 24 de julio de 2017.

9. Sostiene que la decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca “incurre en violación flagrante de la Constitución política, en cuanto desconoce sin ninguna justificación el precedente jurisprudencial e incurre en error fáctico al decidir en contravía de la evidencia probatoria, incurriendo así en violación de los derechos fundamentales a la igualdad y el debido proceso, el desconocimiento al principio de confianza legítima que atenta gravemente contra el patrimonio público del Distrito Especial de Buenaventura al negar el derecho constitucional que le asiste en relación con los tributos de su propiedad, como es el impuesto de industria y comercio, necesarios para garantizar el bienestar y desarrollo de la región”. 10.En relación con el desconocimiento de precedente judicial señala que el Tribunal accionado desconoció las sentencias siguientes: - De 28 de junio de 2010, Sección Cuarta del Consejo de Estado, Exp.

Nro. 08001-23-31-000-2007-00576-01 - De 16 de noviembre de 2001, Sección Cuarta del Consejo de Estado, Exp. 05001-23-25-000-1995-00231-01 - De 29 de septiembre de 2011, Sección Cuarta del Consejo de Estado, Exp. Nro. 18413 - De 17 de mayo de 1993, Sección Cuarta del Consejo de Estado, Exp. Nro. 4647 11.Argumenta que se desconoce el debido proceso porque el fallo es contra

evidente, pues en el expediente administrativo hay pruebas que evidencian la actividad comercial de la sociedad sancionada en el Distrito Especial de Buenaventura.

II. PRETENSIONES Con fundamento en lo anterior, la accionante formula las siguientes peticiones: “Ordenar a la Sección Segunda del Tribunal Administrativo del Valle, revocar las sentencias de primera instancia, al igual que la de segunda instancia, a favor del Distrito de Buenaventura redactándola nuevamente conforme a derecho y se declare a la compañía FERRETERIA MULTIALAMBRES LTDA es sujeto pasivo del impuesto de Industria y Comercio en el Distrito Especial de Buenaventura y por ende estaba obligada a presentar la declaración y a pagar el impuesto causado en el periodo gravable 2011”

III. TRÁMITE DE LA TUTELA Mediante auto de 30 de octubre de 2017 este Despacho admitió la solicitud de tutela promovida por el Distrito Especial de Buenaventura, mediante apoderado judicial, en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y vinculó como tercero con interés en los resultados del proceso a la sociedad Multialambres

Ltda.

IV. INTERVENCIONES

IV.1 Intervención de Multialambres Ltda. El representante legal de la sociedad Multialambres Ltda., manifiesta que la acción de tutela es improcedente, pues lo que pretende el accionante es que se revoquen las sentencias de primera y segunda instancia por no estar de acuerdo con su contenido y no porque se le haya vulnerado un derecho constitucional. Manifiesta que el accionante no demuestra la vulneración de sus derechos fundamentales, sino que se limita a transcribir sentencias, que no resuelven casos

iguales o similares.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1. Competencia Esta Sala es competente para pronunciarse sobre la acción de tutela promovida por el Distrito Especial de Buenaventura, mediante apoderado judicial, en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, de conformidad con lo establecido en el artículo 37 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 19911, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 26 de mayo de

20152. V.2. Problema Jurídico A la Sala le corresponde establecer: i) Si la acción de tutela presentada por el Distrito Especial de Buenaventura cumple los requisitos generales de procedibilidad. ii) si el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, al proferir la sentencia de 24 de julio de 2017 dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho Nro. 76109333300120150023801 vulneró los derechos fundamentales a la 1 "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política". 2 "Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho." igualdad y al debido proceso del accionante, por desconocimientos de precedentes y defecto fáctico, como lo enuncia el accionante. A fin de resolver tales interrogantes, resulta pertinente pronunciarse de manera previa sobre: i) Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad; para luego ii) resolver el caso concreto. V.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

Requisitos generales y especiales de procedibilidad En sentencia de 31 de julio de 20123, la Sala Plena del Consejo de Estado cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial4, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: 3 Radicación: 2009-01328-01(IJ). Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. 4 Sentencia T-619 de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio.

1. Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello.

2. Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido.

3. Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma.

4. Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión.

5. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.

6. Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial.

7. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.

8. Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política.

De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una

demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”5 que se encaje en dichos parámetros. Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001-03-15-000-2012-02201-01, Consejero Ponente, Jorge Octavio Ramírez Ramírez. V.4. El Caso Concreto V.4.1. Inobservancia de los requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencias judiciales La parte actora sostiene que la decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca “incurre en violación flagrante de la Constitución política, en cuanto desconoce sin ninguna justificación el precedente jurisprudencial e incurre en error

fáctico al decidir en contravía de la evidencia probatoria, incurriendo así en violación de los derechos fundamentales a la igualdad y el debido proceso, el 5 Corte Constitucional. Sentencia T225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. desconocimiento al principio de confianza legítima que atenta gravemente contra el patrimonio público del Distrito Especial de Buenaventura al negar el derecho constitucional que le asiste en relación con los tributos de su propiedad, como es el impuesto de industria y comercio, necesarios para garantizar el bienestar y desarrollo de la región”. En relación con el desconocimiento de precedente judicial señala que el Tribunal accionado desconoció las sentencias siguientes, relacionadas con el hecho generador del impuesto de industria y comercio: - De 28 de junio de 2010, Sección Cuarta del Consejo de Estado, Exp. Nro. 08001-23-31-000-2007-00576-01 - De 16 de noviembre de 2001, Sección Cuarta del Consejo de Estado, Exp. 05001-23-25-000-1995-00231-01 - De 29 de septiembre de 2011, Sección Cuarta del Consejo de Estado, Exp. Nro. 18413 - De 17 de mayo de 1993, Sección Cuarta del Consejo de Estado, Exp. Nro. 4647 Argumenta la representante del Distrito Especial de Buenaventura que en el fallo del 24 de julio de 2017, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca desconoce el debido proceso porque está demostrado que la empresa Ferretería Multialambres Ltda., realizó actividad comercial en la jurisdicción del Distrito

Especial de Buenaventura. Con el fin de establecer si se presentan los defectos que la parte actora atribuye a la sentencia en mención, es pertinente señalar que en el fallo dictado el 24 de julio de 2017, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca resolvió el recurso de apelación presentado por el Distrito Especial de Buenaventura en contra de la sentencia de 30 de septiembre de 2016, mediante la cual el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Buenaventura accedió a las pretensiones de la demandante Ferretería Multialambres Ltda. En este sentido es relevante señalar que ninguna de las dos sentencias dictadas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nro. 7610933-33-001-2015-00238-01, promovido por Ferretería Multialambres Ltda., en contra del Distrito Especial de Buenaventura se fundamenta en la naturaleza de las actividades adelantadas por la sociedad demandante ni ahonda en el contenido de la Resolución Nro. 0321-1-54-0515-2013 que sancionó a la Ferretería Multialambres Ltda., por no declarar impuesto de industria y comercio por el año gravable 2011, año gravable 2012, por valor de $45.857.238. Examinada la decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, se advierte que confirma la declaratoria de nulidad de las Resoluciones Nro. 0321-1-54-05152013 y No 0320-54-019-2015, con fundamento en que la entidad demandada notificó ésta última resolución - mediante la cual se pronunció sobre el recurso de reconsideración -, el 6 de mayo de 2015, cuando ya se había trascurrido más de

un año de interpuesto y, en tal virtud, se había configurado el silencio administrativo positivo. Lo anterior como quiera que fue éste aspecto, la configuración del silencio administrativo positivo, el fundamento del recurso de apelación presentado por el Distrito Especial de Buenaventura y que, en consecuencia, resolvió el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en la sentencia de 24 de julio de 2017. En este orden, la Sala encuentra que la acción de tutela no cumple con el requisito de subsidiariedad, por cuanto los motivos con fundamento en los cuales se solicita el amparo y se pretende dejar sin efectos la sentencia proferida el 24 de julio de 2017 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca no fueron planteados en el recurso de apelación, cuando debieron exponerse al interior del medio de control mismo, antes de acudir a la acción de tutela, es decir, la naturaleza subsidiaria de esta acción constitucional no permite acudir a ella para proponer asuntos no debatidos ante el juez natural ni haber dado la oportunidad al Tribunal accionado de pronunciarse sobre los mismos al interior del medio de control. Nótese que la ausencia del requisito de subsidiariedad surge por la omisión de la parte actora de exponer las razones que en su sentir soportaban la legalidad de los actos administrativos demandados – y que expone en la tutelaen primer lugar dentro del proceso Nro. 76109-33-33-001-2015-00238-01 y no alegarlos cuando ya el proceso ha finiquitado, utilizando la acción constitucional de tutela como un medio para suplir el no haber esgrimido dichos argumentos en el curso del medio

de control. En este sentido, la Corte Constitucional ha indicado que “[…] la acción constitucional no constituye un mecanismo alternativo o paralelo para dirimir problemas jurídicos que deben ser decididos mediante el trámite ordinario”6. 6 Cfr. Sentencia T-377 de 2016, Corte Constitucional. De acuerdo con lo anterior, se declarará improcedente la acción de tutela presentada por el Distrito Especial de Buenaventura en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

VI. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

F A L L A: PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela promovida por el Distrito Especial de Buenaventura en contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por las razones aquí expuestas.

SEGUNDO: REMÍTASE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Presidente

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ HERNÁNDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ