CE-11001-03-15-000-2017-02829-01(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / CONSULTA

POPULAR EN ASUNTO MINERO ENERGÉTICO - Competencia de los

municipios / SOLICITUD DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL

[E]n en términos generales, el legislador no previó dentro del trámite para llevar a cabo la consulta popular en el orden territorial ninguna etapa de concertación entre las entidades del orden nacional y territorial… De la normativa y jurisprudencia expuesta la Sala advierte que en los eventos en que la consulta popular convocada por el Gobierno Municipal, verse sobre asuntos relacionados con la explotación de recursos naturales no renovables ubicados en el subsuelo, se deben tener en cuenta los siguientes aspectos (…) solamente pueden ser sometidos a consulta popular del orden territorial los asuntos que correspondan a las competencias de los Departamentos, Municipios y Distritos. (…) En materia de recursos naturales no renovables del subsuelo, tanto la Nación como las entidades territoriales tienen competencias concurrentes. (…)El Tribunal, en atención a que la Sección Cuarta de esta Corporación tiene una línea jurisprudencial que considera que el ordenamiento jurídico no prevé la obligación de los Municipios de concertar o incluir en el proceso de consulta popular a las entidades del orden Nacional, bajo el entendido de que el uso del suelo y el ordenamiento territorial son competencia de los Municipios y Distritos, solicitó que el asunto fuese llevado a Sala Plena para efecto de unificar la posición de este Alto Tribunal al respecto, más aún si se tiene en cuenta que en el fallo impugnado se dispuso que todos los Municipios que pretendan efectuar consultas populares sobre asuntos mineros deben agotar esta etapa, so pena de considerarse la iniciativa inconstitucional.

Sobre el particular, cabe señalar que aunque el asunto en estudio es de trascendencia nacional y al parecer, al interior de la Corporación existen posiciones dísimiles al respecto, la Sala deberá denegar dicha solicitud en atención a que, en materia de tutela el órgano de cierre es la Corte Constitucional, la cual, como es de público conocimiento, se encuentra discutiendo sobre la procedencia y alcance de las consultas populares respecto al desarrollo de las actividades del sector minero energético, con ocasión de la acción de tutela presentada por la empresa (M.E.C. Ltda.) contra el Tribunal Administrativo del Meta que, mediante sentencia, avaló la consulta popular sobre el desarrollo de actividades de exploración sísmica, perforación exploratoria y producción de hidrocarburos en el Municipio de Cumaral, Meta. Aunado al hecho de que, como se explicó en precedencia, los efectos de la presente sentencia no pueden extederse a la generalidad. En atención a que no prosperó ninguno de los argumentos que sustentaron el recurso de apelación, la Sala confirmará la sentencia impugnada, conforme se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 152 LITERAL D / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 311 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 313

NUMERAL 7 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 332 / LEY 134 DE 1994 – ARTÍCULO 51 / LEY 1757 DE 2015 – INCISO 1 ARTÍCULO 18 / LEY 1757 DE

2015 – INCISO 1 ARTÍCULO 31 / LEY 1757 DE 2015 – INCISO 1 ARTÍCULO 53

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto al criterio que fue rectificado, acerca de la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, exp. 11001-03-15-000-2009-01328-01(IJ), C.P.

María Elizabeth García González. Sobre la procedencia excepcional y los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, ver: Corte Constitucional, sentencia de 8 de junio de 2005, exp. C-590, M.P. Jaime Córdoba Triviño. Acerca de los requisitos para la procedencia excepcional de la acción de tutela contra sentencia de tutela, ver: Corte Constitucional, sentencia de 1 de octubre de 2015, exp. SU-627, M.P. Mauricio González Cuervo. Con respecto a los requisitos especiales, considerados causales concretas, que de configurarse autorizan al juez de tutela a dejar sin efecto una providencia judicial, ver: Corte Constitucional, sentencia de 3 de septiembre de 2009, exp. T-619, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

CONSEJERA PONENTE: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Bogotá, D.C., treinta (30) de agosto de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 11001-03-15-000-2017-02829-01(AC)

ACTOR: EDILBERTO BELLO Y OTROS

DEMANDADO: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCION PRIMERA SUBSECCION A La Sala decide la impugnación interpuesta por los Magistrados de la Sección Primera –Subsección “A”- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca contra la sentencia de 23 de abril de 2018, mediante la cual la Sección Quinta del Consejo de Estado, amparó el derecho fundamental al debido proceso de los actores y de los coadyuvantes.

I – ANTECEDENTES

I.1. La Solicitud

Los ciudadanos EDILBERTO BELLO, PEDRO JOSÉ TORRES, JOHN FREDDY

NIÑO, PEDRO PABLO BAQUERO, JOHN CESAR TORRES, OSCAR

CHIPATECUA, JUAN CARLOS CIFUENTES, PLINIO ENRIQUE AYALA,

GERLAN FERNANDO AGUILAR, EDILBERTO LÓPEZ, LUIS ALBERTO

CAGUA, EDILSON LEAL, JULIAN GIOVANY HERNÁNDEZ, MARTÍN EMILIO

ROJAS NIETO, VÍCTOR JULIO HERNÁNDEZ, MAURICIO TRUJILLO, RAÚL

ANDRÉS PINILLA, RICARDO RODRÍGUEZ, CARLOS ARTURO RODRÍGUEZ,

INGRITH KATHERINE CÁRDENAS, JUVER DARÍO GONZÁLEZ, LEONARDO

GUERRERO, FRANCESCOLLY DÍAZ, GONZÁLO CAGUA, LUIS PARMENIO

DÍAZ, LUIS ALEJANDRO BAQUERO, YEISON ALEJANDRO ROJAS, JOSÉ

ALEJANDRO RODRÍGUEZ, HENRY DAVID CRUZ, HEINER ALFREDO REY,

LINA MARIANA BAQUERO, JAMES FRANDEY TORO, MAURICIO ALBERTO LORA, WILLY JOSÉ CORZO LINARES y BLANCA BUITRAGO TORRES, en nombre propio, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitaron la protección de sus derechos fundamentales al trabajo y a la libertad de escoger profesión y oficio, presuntamente vulnerados por la Sección Primera –Subsección “A”- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en adelante el Tribunal. I.2.- Hechos Del expediente se advierten los siguientes hechos. En atención a la creciente actividad minera y a las solicitudes de ampliación de nuevas licencias, permisos y demás, el Alcalde del Municipio de Une solicitó al Concejo que emitiera un concepto sobre la conveniencia de realizar una consulta popular de conformidad con lo previsto en la Ley 134 de 31 de mayo de 19941. En respuesta, los integrantes del Concejo mediante Oficio de 13 de junio de 2017, emitieron concepto favorable para la realización de la consulta popular, con el fin de que se efectuara la siguiente pregunta: “¿ESTÁ USTED DE ACUERDO, SI O

NO, CON LA AMPLIACIÓN DE PLAZOS DE EXPLOTACIÓN, RENOVACIÓN DE

LICENCIAS U OTORGAMIENTO DE NUEVOS TÍTULOS QUE PERMITAN

EJECUTAR EN EL MUNICIPIO DE UNE CUNDINAMARCA PROYECTOS Y

ACTIVIDADES MINERAS?”.

Siendo ello así, el Alcalde del Municipio de Une solicitó al Tribunal que se pronunciara sobre la constitucionalidad de la pregunta. El expediente fue radicado bajo el número 2017-00967-00, al interior del cual, mediante sentencia de 24 de agosto de 2017, el Tribunal consideró que la pregunta era constitucional, razón por la que el Alcalde, a través del Decreto 100 de 11 de septiembre de 2017, convocó a los habitantes a elecciones que se llevarían a cabo el 12 de noviembre de 2017, según la fecha fijada por la Registraduría Nacional del Estado Civil; no obstante, por Decreto 135 de 10 de ese mes y año, se suspendió el proceso electoral por solicitud del Registrador Delegado para Asuntos Electorales, quien manifestó que no era clara la fuente de financiación del proceso. Los accionantes en su escrito de tutela manifestaron que eran trabajadores de la sociedad Gravillera Albania S.A. y consideraron que la decisión del Tribunal afecta su derecho fundamental al trabajo, toda vez que prestan sus servicios para el desarrollo del proyecto minero 15590, de tal manera que, si el Municipio continúa con el desarrollo de la consulta popular, se limita la duración del contrato de concesión, lo que afectaría su estabilidad laboral. Expresaron que con los resultados de la consulta popular, no solo se prohibiría el ulterior desarrollo de actividades extractivas en el Municipio, sino que también se les impide a los trabajadores de todos los niveles el desarrollo de sus labores productivas, de las cuales derivan su sustento. Argumentaron que de continuarse con la consulta popular en contra de las actividades mineras se estaría limitando el objeto del contrato de concesión y de

operación minera, que cumple con las disposiciones ambientales y de minería, y con ello se afecta su estabilidad laboral en la empresa en la cual laboran. 1 “Por la cual se dictan normas sobre participación ciudadana”. Resaltaron que también se les vulnera su derecho a escoger profesión y oficio, habida cuenta que de prosperar la consulta popular ya no podrían tener un trabajo digno, pues debido a su experiencia, se les restringen los lugares donde puedan emplearse, por lo que se verían obligados a buscar otros campos de acción y aprender un nuevo oficio o ejercer su profesiones en otros municipios y, por ende, alejarse de sus familias y arraigo. Aseguraron que la industria minera en el Municipio de Une viene de mucho tiempo atrás, lo que ha generado que su enfoque sea en este oficio pues los han capacitado para ello y, a su vez, dicha actividad constituye su principal fuente de ingreso y el de sus familias. La Sección Quinta mediante auto de 2 de noviembre de 2017, inadmitió la demanda por cuanto en el expediente no obraba prueba alguna que acreditara la legitimación en la causa de los accionantes para solicitar el amparo de sus derechos fundamentales, así como tampoco argumentan los motivos que los llevó a considerar que tanto la sentencia de 24 de agosto de 2017 dictada por el Tribunal, como el Decreto 109 de 2017, que convoca a los ciudadanos a participar en la consulta popular, adolece de algún defecto y, en consecuencia, resultan violatorios de sus derechos fundamentales invocados como vulnerados. Los accionantes en su respuesta arguyeron que su legitimación en la causa se deriva de que su sustento deviene de las labores mineras desarrolladas en el

Municipio de Une, en el cual se quiere efectuar una consulta popular que busca la prohibición de desarrollar actividades mineras en dicho territorio. En relación con los defectos de que adolece la providencia del Tribunal, además de reiterar los argumentos relacionados con su derecho al trabajo y a la libre escogencia de profesión y oficio, adujeron que la decisión fue tomada con fundamento en la sentencia T-445 de 2016 dictada por la Corte Constitucional, cuyos efectos son inter partes y además, desplazó los pronunciamientos de la Sala Plena de esa Corporación, como son los fallos C-123 de 2014, C-035 y C273 de 2016. Alegaron que también omitió estudiar la concordancia que debe existir entre el fin (exposición de motivos) y el medio (texto de la pregunta). Indicaron que en la parte motiva del acto contentivo de la convocatoria se hace alusión a la protección del medio ambiente, no obstante, no hay que desconocer que este derecho entra en tensión con otros postulados constitucionales, como es el caso del derecho al trabajo. Explicaron que la convocatoria a la consulta se cimienta en situaciones hipotéticas y temores infundados, debido a la interpretación de apartes normativos y estudios generales sobre los cuales no hay certeza científica aplicable al caso en concreto del Municipio. Sostuvieron que de conformidad con lo expuesto por la Corte Constitucional en su jurisprudencia, la forma de garantizar los derechos laborales de los mineros artesanales, tradicionales e informales, es formalizando esta actividad a través de las empresas en las que podrán acceder a la seguridad social y salarios dignos de

acuerdo con su trabajo. Señalaron que el Concejo y el Municipio de Une olvidaron que las competencias para regular el tema ambiental están determinadas por la Constitución y la Ley. A su juicio, con la decisión del Tribunal se aprobó una pregunta ilegal e inconstitucional que modifica los derechos adquiridos de los mineros, como es el caso de la empresa Gravillera Albania S.A., que de buena fe adquirió el derecho para aprovechar los minerales del subsuelo. Se refirieron a las sentencias de 30 de mayo2 y 25 de octubre de 20173 dictadas por el Consejo de Estado, en las que se hace referencia a las competencias de la Nación y los Municipios en materia de territorio y los efectos de las consultas populares. Consideraron que la primera parte de la pregunta sometida a control constitucional lleva implícita la modificación de los derechos adquiridos y, en consecuencia, la orden de frenar las operaciones mineras adquiridas por los titulares, lo que trae consigo la cancelación de los contratos laborales. Explicaron que el fallo del Tribunal es incongruente, pues, de una parte, se refiere a la necesidad de la objetividad de la pregunta, pero en el caso concreto da vía libre a una pregunta que vulnera los derechos adquiridos de los mineros y no evalúa las normas que regulan la materia minera, como es el caso de las Leyes 685 de 15 de agosto de 20014 y 1753 de 9 de junio de 20155, las cuales otorgan el derecho a los concesionarios de títulos mineros a prorrogar sus contratos hasta por un término de 30 años. Pusieron de manifiesto que el artículo 33 de la Ley 136 de 2 de junio 19946 prevé

que cuando el desarrollo de proyectos mineros, entre otros, amenace con crear un cambio significativo en el uso del suelo que dé lugar a una transformación en las actividades tradicionales de un municipio, se debe realizar la consulta popular. Respecto de dicha norma, la Corte Constitucional en sentencia C-150 de 2015, sostuvo que en este evento, las autoridades deberán aplicar el referido mecanismo de participación ciudadana dentro de los parámetros de proporcionalidad y racionalidad, acatando los límites que condicionan el obrar de la administración. Finalmente, sostuvieron lo siguiente: “[…] En este mismo orden de ideas, solicitamos al honorable Consejo de Estado analizar si en este caso se demostró efectivamente la certeza sobre el supuesto Daño Ambiental que podría causar la ejecución de proyectos mineros en el territorio de Une – Cundinamarca, y exigida en la jurisprudencia de la Corte Constitucional antes señalada. En este orden de ideas, solicitamos al Despacho considerar que el mejor escenario para ponderar los impactos positivos y negativos de un proyecto minero es el 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 30 de mayo de 2017 C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto (E), radicación número: 11001-03-15-000-2017-01198-00. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 25 de octubre de 2017 C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, radicación número: 11001-03-15-000-2017-02516-00. 4 “Por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones”.

5 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”“. 6 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. procedimiento de licenciamiento ambiental de competencia de las autoridades ambientales. Para concluir, resulta incomprensible para nosotros, que se exija para la citación de la consulta popular que “se amenace con crear un cambio significativo en el uso del suelo”, pero esto no lo haya evaluado el Tribunal, pues no vemos donde está el cambio significativo, pues llevamos trabajando en la mina veintiún 21 años, y ahora nos dicen que esto va a cambiar el uso del suelo […]”. I.3. Pretensiones Solicitaron el amparo de sus derechos fundamentales y, en consecuencia, que se declare la inconstitucionalidad de la consulta popular convocada por el Municipio de Une, con el fin de que se les otorgue la posibilidad de participar en “[…] el proceso de constitucionalidad de la pregunta que pretende el municipio de Une formular dentro de la Consulta Popular […]”. I.4.- Coadyuvancia de la acción La Sección Quinta al interior de la providencia impugnada consideró que era necesario tener como coadyuvantes de la acción a las sociedades Gravillera Albania S.A. y Holcim Colombia S.A., al Ministerio de Minas y Energía, al Departamento Nacional de Planeación, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, debido a que ostentan la titularidad de los derechos fundamentales invocados y por las funciones que les

corresponde cumplir en el marco de las competencias de la Nación en materia de minería. La Sala advierte que de las personas en mención, solamente las sociedades Gravillera Albania S.A. y Holcim Colombia S.A, manifestaron su interés de ser tenidas en cuenta como coadyuvantes de la acción. De otra parte, el Personero del Municipio de Une y el ciudadano Luis Alfredo Leal Villalba, en su calidad de Veedor Ciudadano del Medio Ambiente, solicitaron ser reconocidos como coadyuvantes de la parte pasiva de la controversia. En consecuencia, a continuación se enunciarán los principales argumentos expuestos por las personas referidas en precedencia. I.4.1.- La sociedad Gravillera Albania S.A, a través de su representante legal expuso lo siguiente: Que el 9 de febrero de 1995 el Ministerio de Minas y Energía le otorgó a la sociedad APOMIN S.A. el contrato de concesión para mediana minería núm. 15590 por el término de 30 años, cuyo objeto era la explotación y apropiación del mineral y materiales de construcción en un área de 250 hectáreas en el Municipio de Une. Hizo referencia a los diferentes actos administrativos expedidos por las autoridades competentes, a través de los cuales se autorizó la cesión de derechos y obligaciones de la licencia núm. 15590 a diversas empresas y los permisos de concesión de aguas y emisiones atmosféricas, entre otros, hasta que finalmente, el contrato de concesión quedó en cabeza de la empresa HOLCIM Colombia S.A. con el cual suscribió el contrato de operación minera HC-121-2012, con una duración de 8 años prorrogables.

Señaló que, en la actualidad, cuenta con un equipo de 60 empleados que tienen un contrato laboral directo con la empresa y, además, aseguró que Holcim Colombia S.A., en oficio 20175510094052 de 26 de abril de 2017, avisó a la Agencia Nacional de Minería sobre la cesión a su favor del 100% de los derechos y obligaciones derivados del título 155590. Expresó que, por el momento, los derechos del contrato de concesión le corresponden a Holcim Colombia S.A., y con ocasión del contrato de operación suscrito con dicha empresa, le asiste interés en las resultas del proceso, pues es titular de un derecho adquirido. Manifestó que el Tribunal no tuvo en cuenta su posición, ni sus derechos adquiridos, por lo que es procedente su coadyuvancia. Consideró que era necesario que se protejan sus derechos adquiridos, pues vio la posibilidad de desarrollar un proyecto minero que cuenta con un título y licenciamiento ambiental, lo cual no fue tenido en cuenta por el Tribunal, más aún si la pregunta trae como consecuencia la modificación de los derechos adquiridos y, por ende, la transgresión de la confianza legítima, buena fe, expectativa legítima, seguridad jurídica y libertad de empresa. Explicó que, la industria extractiva en el país se viene desarrollando de manera legítima cuando se ejecuta de conformidad con la normativa minera y ambiental, cuya actividad genera beneficios al Estado que se traducen en salud, educación y satisfacción de necesidades básicas insatisfechas de las mismas entidades territoriales, por lo que no resulta viable alegar que el Estado prioriza la minería sobre el medio ambiente y el desarrollo sostenible.

Adujo que, contrario a lo que se cree, las industrias extractivas no se contraponen al medio ambiente y desarrollo sostenible, pues lo que se persigue es el aprovechamiento racional de los recursos para satisfacer las necesidades de las generaciones actuales, lo que exige la protección de los recursos naturales, en especial, los no renovables, con el fin de que se pueda armonizar dicha actividad con el ambiente en atención al crecimiento económico. Manifestó que la primera parte de la pregunta objeto de consulta rompe con el principio de legalidad, pues pretende eliminar derechos de los particulares, como es el caso de las prórrogas del contrato de concesión. Indicó que en la parte motiva de la convocatoria predispone al votante en relación con la actividad minera y posteriormente la asocia a la afectación negativa al Municipio, lo que se aleja de la actividad extractiva, la cual se puede desarrollar sin que se vean agraviadas las comunidades, razón por la que es necesario que se fomente la minería legal, con el fin de que se ejerza control y vigilancia ambiental. Consideró que la pregunta también vulnera los derechos de los trabajadores del sector minero, razón por la que los habitantes del Municipio no pueden desconocer la Constitución y la jurisprudencia de las altas cortes, la cuales se han pronunciado sobre la potestad del Estado para dirigir la economía, en especial, para desarrollar la industria extractiva bajo los preceptos de desarrollo sostenible y protección del medio ambiente. Señaló que los habitantes del Municipio de Une deben ser informados adecuadamente sobre los aspectos reales que contiene la convocatoria y la pregunta formulada, así como de las consecuencias económicas y sociales que

conlleva una respuesta positiva o negativa, pues la prohibición de la actividad minera trae como consecuencia la disminución de sus ingresos provenientes de las rentas, impuestos y regalías, pérdida de empleos directos e indirectos, baja del comercio de otros sectores productivos. Sostuvo que no se pueden prohibir las actividades extractivas de tajo en el Municipio, toda vez que están garantizadas en la Constitución Política. Agregó que la pregunta no puede ser presentada de forma absoluta, pues afectaría a otros sectores de la economía regional y cadenas productivas como, por ejemplo, la construcción, habida cuenta que no podría extraerse material de arrastre para uso en viviendas o corredores viales. Describió diferentes aspectos que tiene en cuenta para la operación del título 15590, con el fin de evidenciar el cumplimiento de la normativa en materia minera y ambiental, lo que es esencial para explotar el subsuelo que es de propiedad del Estado, de conformidad con lo previsto en los artículos 332 y 334 de la Constitución Política. Además, citó apartes de las sentencias C-524 de 1995 y T049 de 1999, en las que la Corte Constitucional se refiere al derecho a la libertad de empresa, el cual considera vulnerado por la decisión del Tribunal. Precisó que, la minería al ser una de las actividades económicas que más genera ingresos anualmente al país, el legislador, de acuerdo con el artículo 58 de la Constitución Política, le otorga el rango de constitucional como una actividad de utilidad pública, aunado al hecho de que constituye una fuente de empleo para las familias que viven en las zonas aledañas al proyecto. I.4.2.- Holcim Colombia S.A., vinculada al proceso mediante auto de 6 de febrero

de 2018, puso de manifiesto las reglas que, a juicio de la Corte Constitucional en sentencia T-445 de 2016, debe contener la pregunta objeto de consulta popular, que son: i) que no comprometa la libertad del elector; ii) lealtad y claridad; iii) no deben ser inductivas; iv) debe contener notas introductorias; y v) debe existir una alta probabilidad entre la finalidad indicada en la pregunta introductoria y el medio propuesto por la pregunta. Sostuvo que, de conformidad con lo considerado por la Corte Constitucional, la consulta popular no puede ser empleada para vulnerar derechos fundamentales, como es el caso, pues la consulta pretendida agrede los derechos deprecados por los actores, evento en el cual se debe dar aplicación al test de proporcionalidad, con el fin de determinar el derecho a amparar, así como también deben tenerse en cuenta los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, cuya aplicación trae como consecuencia que no se puedan desconocer los cometidos estatales y los derechos de terceros. Aseguró que la labor desarrollada en el Municipio de Une se llevó a cabo bajo el amparo de la ley y en atención a las necesidades de las comunidades y protegiendo el medio ambiente. Señaló, al igual que lo hicieron las demás entidades vinculadas al proceso, que la consulta popular tiene límites y que sus efectos son hacia el futuro, razón por la que no se encuentra ajustado a derecho que se interrogue sobre la ampliación de los plazos de explotación y renovación de licencias ambientales y títulos mineros, pues sobre éstos ya existen situaciones jurídicas consolidadas que no pueden ser modificadas por una decisión popular.

I.4.3.- El Ministerio de Minas puso de manifiesto que el Tribunal vulneró el derecho fundamental al debido proceso por cuanto no siguió el procedimiento previsto en la ley y la jurisprudencia de las altas Cortes, así como tampoco tuvo en cuenta las competencias legales asignadas a cada autoridad del orden nacional y territorial. Indicó que la Corte Constitucional ha sido enfática en señalar que las autoridades del orden nacional deben concertar con las del orden territorial la planeación del suelo y subsuelo, lo cual se debe efectuar antes de iniciar el procedimiento de consulta popular, no sin antes olvidar que la competencia sobre el subsuelo sigue siendo de la Nación, con la salvedad de que se debe acordar con los entes territoriales las medidas necesarias para la protección del ambiente sano, entre otros, mediante la aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. Citó diversos apartes de sentencias dictadas por la Corte Constitucional, que se refieren a aspectos como: los principios de Estado Unitario y autonomía territorial, estado social de derecho, licencia ambiental, la propiedad del suelo, subsuelo y recursos no renovables, utilidad pública, etc, para concluir que la actividad minero energética es de utilidad pública e interés social, cuya reglamentación está a cargo del legislativo y del gobierno nacional, razón por la que el desarrollo de la misma no vulnera o usurpa las facultades de los municipios, más aún si se tiene en cuenta que los recursos no renovables alojados en el subsuelo son de propiedad del Estado. Consideró que el Tribunal desconoció la reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional en la que se ha sostenido que el Estado Colombiano es un Estado

Social de Derecho, organizado en República Unitaria, descentralizado, con autonomía de sus entidades territoriales, democrático y participativo, lo que implica que se debe buscar un pleno equilibrio y coexistencia, sin que ninguno de los principios en mención sea absoluto en perjuicio de otro. Explicó que, la distribución de competencias entre la Nación y las Entidades Territoriales genera tensión, habida cuenta que el principio unitario permite la existencia de parámetros generales que deben seguirse en todo el territorio y, por su parte, la autonomía territorial exige la salvaguarda de un espacio de decisión propio a las autoridades territoriales. Por ello, la Corte consideró que la unidad del Estado no puede ser utilizada como pretexto para desconocer la capacidad de autogestión de los entes territoriales y, a su turno, la autonomía de estas no puede ser entendida hasta el punto de hacer nugatorias las competencias naturales de las instancias centrales. Adujo que, la Corte Constitucional estableció unos límites a los principios de descentralización y al de unidad, como son: que el primero debe desarrollarse dentro de los límites de la Constitución y la Ley y, el segundo, debe respetar un espacio esencial de autonomía enmarcada en el ámbito en que se desarrolla esta última. Expresó que cuando la autonomía territorial rompe la idea de Estado Unitario, se genera una desconfiguración del Estado, lo que se advierte en el fallo del Tribunal. Anotó que, no se opone a los mecanismos de participación ciudadana y resalta los esfuerzos de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado para trazar nuevos escenarios de diálogo social en cada una de las etapas del proceso minero

energético y destacó que lo preocupante es que por medio de una consulta popular se derogue territorialmente la legislación vigente y se desconozca la estructura del Estado prevista en el artículo 1° de la Constitución Política. Precisó que, la sentencia T-445 de 2016, cuyos efectos son interpartes, ha sido entendida por algunos Tribunales como una competencia territorial que puede pasar por encima del orden nacional, lo que genera una evidente desconfiguración constitucional. Destacó que las autoridades territorial y nacional tienen el deber constitucional de coordinar el uso del suelo y la planeación minero energética, lo que no se está ejecutando y, por tanto, viola de manera directa el debido proceso y las competencias constitucionales y legales asignadas a la Nación. Precisó que a la referida conclusión han llegado diversos Tribunales Administrativos del País y citó apartes de sus sentencias. Consideró que, instituir la consulta popular como mecanismo exclusivo para definir la ejecución de proyectos minero – energéticos, dificulta la prevención del daño antijurídico frente a eventuales reclamaciones judiciales relacionadas con derechos adquiridos por parte de las empresas afectadas que han obtenido sus títulos habilitantes con arreglo a las leyes aplicables y a las cuales se les ha vulnerado el principio de buena fe. Señaló la importancia de