CE-11001-03-15-000-2017-02834-00(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / VULNERACIÓN

DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / VULNERACIÓN DEL DERECHO DE

ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / VULNERACIÓN DEL

DERECHO A LA IGUALDAD / VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA

SEGURIDAD SOCIAL / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE /

RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN DE JUBILACIÓN / RÉGIMEN DE TRANSICIÓN /

CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA / INCLUSIÓN DE LA

TOTALIDAD DE LOS FACTORES SALARIALES DEVENGADOS DURANTE LOS ÚLTIMOS SEIS MESES DE SERVICIOS ¿[I]ncurre en desconocimiento del precedente, vulnerando los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y a la seguridad social, la sentencia que en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, revocó la orden de reliquidar la pensión de jubilación de una persona perteneciente al régimen de transición de la Contraloría General de la República, teniendo en cuenta todos los factores salariales que devengó durante los últimos seis (6) meses de servicios? (…) [E]n atención a que la sentencia cuestionada no se fundamentó en el precedente jurisprudencial establecido por la Sección Segunda de esta Corporación en materia de determinación del IBL para la liquidación de las pensiones de las personas cobijadas por el régimen de transición, el cual se ha mantenido sin modificación alguna, aún después de la expedición de las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, SU-210 de 2017, así como el Auto No. 229 de 10 de mayo de 2017 de la Corte Constitucional es de concluir que

incurrió en el defecto desconocimiento del precedente alegado por el actor.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., doce (12) de julio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-02834-00(AC)

Actor: VICENTE JAVIER LOZANO BUCHELI Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO Se decide Acción de Tutela interpuesta por el señor Vicente Javier Lozano Bucheli en contra del Tribunal Administrativo de Nariño (en adelante el Tribunal), con ocasión de la sentencia proferida el día 28 de julio de 2017, mediante la cual se revocó el fallo dictado por el Juzgado Octavo Administrativo de Oralidad del Circuito de Pasto (en adelante el Juzgado) dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con número de radicación 52001 3333 008 2013 00100 01.

I. SÍNTESIS DEL CASO El señor Vicente Javier Lozano Bucheli, actuando a través de apoderado, solicitó en ejercicio de la acción de tutela, que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la seguridad social, al considerar que le fueron vulnerados con ocasión del fallo de segunda instancia, proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño, que revocó la sentencia dictada por el Juzgado Octavo Administrativo de Oralidad del Circuito de Pasto, que el actor ejerció en contra de la

Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP (En adelante UGPP).

II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN 2.1. La acción fue admitida mediante auto del 18 de diciembre de 2017, en el que se ordenó notificar a los Magistrados del Tribunal Administrativo de Nariño y comunicar al Juez Octavo Administrativo de Oralidad del Circuito de Pasto, al Director de la UGPP y a la Contraloría General de la República. 2.2. La UGPP, por medio de comunicación de 19 de enero de 20181, solicitó que se nieguen las pretensiones del demandante y en consecuencia que se declare improcedente la acción de la referencia, por cuanto advierte que el demandante pretende modular un fallo por medio de la acción de tutela a pesar que el proceso ordinario fue a su favor.

Indicó que el Tribunal modificó acertadamente el fallo proferido por el Juez Octavo Administrativo de Oralidad del Circuito de Pasto, en lo relacionado con la reliquidación de la mesada pensional sobre los factores salariales, al acogerse a la postura definida por la Corte Constitucional sobre la materia en sentencias C-258 de 2013 y SU 427 de 2016. Concluyó advirtiendo que la acción de tutela es improcedente porque el fin del demandante es exclusivamente económico y de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional éste no es el mecanismo idóneo para reclamar éste tipo de prestaciones. 1 Visible a Folios 65 a 71 2.3. La Contraloría General de la República mediante memorial radicado el 19 de

enero de 20182, indicó que el Tribunal Administrativo de Nariño, en el marco de la autonomía judicial, realizó el ejercicio de interpretación del ordenamiento jurídico y determinó que la disposición jurídica aplicable al caso en concreto era la postura asumida por la Corte Constitucional en la sentencia SU 397 de 2017. Manifestó que la liquidación de la pensión del demandante debe efectuarse de conformidad con lo establecido por el Decreto 684 de 1994 y el Decreto 1158 de 1994, ya que en virtud de lo establecido en la Ley 100 de 1993, no es posible incluir los factores salariales contemplados en el Decreto 1045 de 1978, por cuanto la misma Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios señalaron que cualquier descuento sobre los factores, fuera de los considerados en dichas normas, es ilegal. Señaló que no es la Contraloría General de la República la llamada a reembolsar el monto reliquidado en caso de una eventual orden judicial, pues la obligación del ente de control se cumplió al efectuar los pagos seguridad social. Concluyó que esa institución acoge la reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la interpretación y alcance del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en sentencias tales como la C-258 de 2013, SU 230 de 2015 y SU 427 de 2017, en la que fija el criterio interpretativo sobre el monto y el ingreso base de liquidación en el marco del régimen de transición que afecta a los beneficiarios de regímenes

especiales de transición. 2.4. Las demás entidades notificadas guardaron silencio.

III. CONSIDERACIONES III.1. COMPETENCIA DE LA SECCIÓN De conformidad con lo previsto por el numeral quinto del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015 reformado por el Decreto 1983 de 2017 y en virtud del numeral 6º del artículo 1º del Acuerdo 55 del 5 de agosto de 2003 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones, esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 2 Visible a Folios 82 a 89 3.2. HECHOS 3.2.1. El señor Vicente Javier Lozano Bucheli se desempeñó como funcionario público por más de veinte (20) años, siendo su último lugar de prestación de servicio la Contraloría General de la República. Para el 1º de abril de 1994 tenía una edad superior a los cuarenta (40) años y quince (15) años de servicios. 3.2.2. El 1º de marzo de 2013 el señor Lozano Bucheli demandó a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho la nulidad las Resoluciones No. 000837 de abril 04 de 2012 y 013575, solicitando que se le reconozca el derecho de pensión y ésta sea calculada teniendo en cuenta el promedio del setenta y cinco por ciento (75%) de todos los factores de salario, devengados y certificados en los últimos seis (6) meses de servicio. 3.2.3. El juzgado Octavo Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Pasto,

mediante sentencia del 7 de septiembre de 20133, declaró la nulidad de las citadas resoluciones y ordenó a la UGPP, a título de restablecimiento del derecho, el pago de la pensión vitalicia de jubilación al demandante a partir del 12 de diciembre de 2011, con la inclusión de la asignación básica mensual, subsidio de alimentación, bonificación de servicios, prima de vacaciones y prima de navidad, y en general la totalidad de factores que retribuyan el salario y hayan sido devengados desde el 15 de abril de 1996 a octubre 15 de 1996. 3.2.4. Manifestó que el veintiocho 28 de julio de 20174 el Tribunal Administrativo de Nariño modificó la sentencia proferida el 7 de septiembre de 2013 por el Juez Octavo Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Pasto, bajo el argumento que según la tesis adoptada por la Corte Constitucional en sentencias C-258 de 2013 y SU-427 de 2017, únicamente pueden tomarse en cuenta aquellos factores que hayan sido devengados efectivamente por el beneficiario, que tengan carácter remunerativo del servicio y sobre los cuales se hubieren realizado las cotizaciones respectivas, en concordancia con el Acto Legislativo 01 de 2005, que señala el principio de sostenibilidad fiscal. 3 Visible a folios 227 a 236 del cuaderno principal en préstamo 4 Visible a folio 314 a 325 del cuaderno principal en préstamo 3.3. PROBLEMA JURIDICO El asunto a resolver por esta Sala de decisión consiste en determinar sí, ¿incurre en desconocimiento del precedente, vulnerando los derechos fundamentales a la

igualdad, al debido proceso y a la seguridad social, la sentencia que en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, revocó la orden de reliquidar la pensión de jubilación de una persona perteneciente al régimen de transición de la Contraloría General de la República, teniendo en cuenta todos los factores salariales que devengó durante los últimos seis (6) meses de servicios? 3.4. ANÁLISIS DEL ASUNTO 3.4.1. La Sala encuentra que los requisitos generales para intentar la acción se cumplen, en razón a que: i) se invoca la vulneración de derechos de orden fundamental como lo son los derechos a la igualdad, al debido proceso y a la seguridad social; ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial de los cuales se disponía (el Tribunal Administrativo de Nariño profirió fallo en segunda instancia, el 28 de julio de 2017); iii) la acción de tutela se presentó dentro de un término razonable5, pues la sentencia cuestionada fue proferida el 28 de julio de 2017 y fue notificada vía correo electrónico el 1 de agosto de esa misma anualidad6, y la acción de tutela fue radicada el 26 de octubre de 2017, es decir, ochenta y seis (86) días después; iv) La Sala observa que el actor acusa al fallo cuestionado de incurrir en una vía de hecho al desconocer el precedente jurisprudencia establecido por la Sección Segunda de ésta Corporación, en sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, Consejero Ponente Dr. Víctor Alvarado Ardila, que fijó los criterios de interpretación que deben tenerse sobre las

leyes 33 y 62 de 1985, frente al régimen de transición determinado por la Ley 100 de 1993, v) la situación que generó la vulneración de derechos fundamentales fue debidamente puntualizada en el escrito de tutela; y vi) no se trata de una providencia contentiva de una sentencia de tutela. 3.4.2. Se encuentra acreditado en el proceso que el señor Vicente Javier Lozano Bucheli trabajó como servidor público en la Contraloría de Nariño y en la Contraloría de la República por veinte (20) años distribuidos de la siguiente 5 Sentencia del treinta (5) de agosto de 2014, Consejero ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Radicado No. 11001-03-15-000-2012-02201-01, Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A., Demandado: Consejo de Estado – Sección Primera. 6 Visible a folio 326 del cuaderno principal del expediente en préstamo manera: en la primera entidad desde el 1º de Junio de 1975 al 31 de Julio de 1983 mientras que en la segunda desde el 1º de agosto de 1983 al 8 de septiembre de 1996. Asimismo que la última entidad de previsión a la cuál realizó aportes de pensión antes de trasladarse al Régimen de Ahorro Individual (En adelante RAI) fue Cajanal y que al 1º de abril de 1994 había cotizado al sector público más de quince (15) años de cotizaciones. Además que el demandante se retiró del servicio de forma definitiva el 9 de septiembre de 1996 y sólo adquirió el derecho a la pensión por jubilación el 12 de

diciembre de 2011 al cumplir cincuenta y cinco (55) años. 3.5. EL PRECEDENTE JUDICIAL. 3.5.1. La Corte Constitucional7, al referirse a esta causal, ha precisado que: “El precedente es el conjunto de sentencias anteriores al caso estudiado por el juez, que debido a su pertinencia para resolver el problema jurídico planteado deben ser tenidas en cuenta por el juez o la autoridad a quien le competa”, y que la manera para determinar cuándo el precedente resulta necesario para la solución del caso es si: “(i) la ratio decidendi de la sentencia que se evalúa como precedente, presenta una regla judicial relacionada con el caso a resolver posteriormente; (ii) se trata de un problema jurídico semejante, o a una cuestión constitucional semejante y (iii) los hechos del caso o las normas juzgadas en la sentencia son semejantes o plantean un punto de derecho semejante al que se debe resolver posteriormente”. De esta forma -concluye- “[…] el precedente utilizado debe guardar similitud entre los hechos, el problema jurídico planteado y en la normatividad útil izada para resolver los casos”. Bajo los parámetros indicados, un precedente se configura cuando la sentencia pretende resolver un idéntico problema, desde la perspectiva jurídica y fáctica, lo que supone un mismo aspecto jurídico a considerar y unos mismos hechos relevantes, probados y debidamente connotados. A estos efectos, el examen de los requisitos que deben cumplirse para que se ataque la sentencia en sede de tutela por desconocimiento del precedente, impone al actor la carga de identificar

el problema jurídico que resolvió la sentencia cuestionada para compararlo con el 7 Sentencia T-1033 de 2012. problema jurídico resuelto por el precedente, determinando consecuentemente su identidad en los hechos y en el derecho. Visto desde esta perspectiva, el desconocimiento del precedente supone que la sentencia cuestionada se identifica con aquél en su objeto y causa, entendiéndose por el primero la pretensión jurídica analizada, y por la causa los hechos en que se funda dicha pretensión y los fundamentos normativos de la misma. No habrá entonces desconocimiento del precedente si la sentencia analizada difiere en cualquiera de los aspectos indicados. Tampoco podrá invocarse el desconocimiento del precedente si la sentencia que difiere del mismo fundamenta su decisión en contra de manera razonable y suficiente, justificando tal posición, pues ello está dentro de la autonomía funcional del juez. 3.5.1.2. En el presente caso, la parte actora manifiesta que la sentencia censurada desconoció el precedente establecido por la Sección Segunda del Consejo de Estado, al haberse proferido con fundamento en la Sentencia SU-230 de 2015 dictada por la Corte Constitucional, que al abordar el estudio del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, determinó que todas las pensiones de servidores públicos y trabajadores oficiales debían liquidarse con base en lo devengado en los últimos diez (10) años de servicio y no con base en lo recibido durante los últimos seis (6) meses, en el caso de funcionarios de la Contraloría General de la República.

En aras de efectuar el análisis planteado por el accionante y determinar si la sentencia atacada incurrió en el defecto señalado, es necesario precisar que la discusión jurídica del presente caso gira respecto de los factores que deben ser tenidos en cuenta en el ingreso base de liquidación para efectos de liquidar la pensión de vejez de aquellas personas que son beneficiarias del régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en particular, si debe ser tenido en cuenta lo devengado por el trabajador durante los últimos seis (6) meses. Para determinar si el Tribunal Administrativo del Nariño incurrió en el defecto alegado, resulta pertinente establecer i) la posición adoptada por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, ii) la jurisprudencia del Consejo de Estado en relación con los factores que deben incluirse en el IBL para liquidar las pensiones de jubilación, ii) la postura determinada por la Corte Constitucional en sentencia SU 395 de 2017; y, iii) solución al caso en concreto.8 3.6.1. Alcance normativo de los precedentes del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional Delimitar el alcance de las disposiciones que gobiernan las decisiones de los citados órganos de cierre, resulta cardinal a efectos de resolver el caso que se nos pone de presente. 3.6.1.1. Alcance normativo de los precedentes del Consejo de Estado Sobre el punto, ya esta Sección en un importante pronunciamiento del 8 de junio de 2018, resaltó que todas las sentencias del Consejo de Estado tienen valor

como precedente del órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; que sus sentencias de unificación tienen valor vinculante para los Tribunales y Jueces; que pueden existir casos en los cuales no es procedente aplicarlas si los casos son disímiles o fundamentando razonadamente y con suficiencia la postura, y que el desconocimiento de una sentencia de unificación hace incurrir al Tribunal en un defecto sustantivo. El discernimiento que llevó a concluir lo expuesto en la oportunidad mencionada, vino acompañado de todo un análisis de las normas que regulan la función de unificación del Consejo de Estado y de los pronunciamientos que sobre el particular ha expedido la Corte Constitucional, en los cuales reconoce expresamente el carácter vinculante de las decisiones del órgano de cierre en lo contencioso administrativo. A estos efectos, dice en lo pertinente la sentencia de junio 8 de 2018, al tratar de la función de unificación de la jurisprudencia del Consejo de Estado, en las sentencias de la Corte Constitucional: “(…) a propósito de la expedición de la Ley 1437 de 20119, al realizar el control de constitucionalidad del artículo 257 relativo al recurso 8 Se reiteran en esta oportunidad las consideraciones expuestas por la Sección Primera en sentencias de tutela de 15 de julio de 2016 (Radicación número: 11001-03-15-000-2016-0043600(AC), 6 de octubre de 2017 (Radicación número: 11001-03-15-000-2017-01980-00(AC), C. P:

Roberto Augusto Serrato Valdés; 9 de marzo de 2017 (Radicación número: 11001-03-15-000-201603192-00 (AC); C. P: Roberto Augusto Serrato Valdés (E)); y 27 de julio de 2017 (Radicación número: 11001-03-15-000-2016-03171-01(AC); C. P: Hernando Sánchez Sánchez). 9 "por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. extraordinario de unificación de jurisprudencia10, regulado en los artículos 256 a 268 ibídem, y pronunciarse sobre el artículo 270 ejusdem, relacionado con las sentencias de unificación, la Corte Constitucional11 razonó de la siguiente manera: “[…] uno de los principales objetivos del CPACA se enfocó en la necesidad de fortalecer la función de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado, de manera que sus providencias sean tenidas en cuenta por la administración y por los jueces que integran la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en su condición de órgano de cierre y máxima autoridad de la justicia administrativa12. Según se observa en los antecedentes legislativos, más allá de responder a un tema de igualdad de trato, se entendió que reforzar la citada función tendría una incidencia directa en la protección de los derechos, con miras a reducir la litigiosidad y fortalecer el principio de seguridad jurídica, tanto en sede administrativa como judicial13. Con el propósito de materializar este objetivo, el legislador consideró oportuno establecer una categoría especial de providencia proferida por el Consejo de Estado, que se denomina

sentencia de unificación jurisprudencial, cuya creación se justificó en la necesidad de brindar absoluta claridad a la administración y a los jueces, sobre las líneas jurisprudenciales plenamente vinculantes14. Por virtud de esta categorización, se observa que no todas las decisiones que se profieren por el citado Tribunal adquieren la condición de sentencias de unificación, pues esa calidad se reservó para aquellas que se identifican como tales 10 Sobre dicho recurso, la Corte Constitucional afirmó en la sentencia citada lo siguiente: “[…] Desde el punto de vista constitucional, lo anterior es concordante con la función de unificación que cumplen los órganos de cierre y con su papel creador de derecho; y desde la perspectiva legal, ello resulta procedente si se tiene en cuenta que la finalidad principal del recurso extraordinario es la de “asegurar la unidad en la interpretación del derecho” y que, en tal virtud, como efectos de la sentencia, se permite su procedencia “total” o “parcial”, pudiendo dictar aquella que “deba reemplazarla” o adoptar “las decisiones que correspondan”?. En este contexto, es claro que el legislador definió de manera concreta al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia como una vía dirigida a preservar el precedente vertical, y a suscitar discusiones alrededor del mismo, buscando con ello la aplicación uniforme del derecho en las instancias inferiores al Consejo de Estado, lo que resulta acorde con el rol que le otorga la Constitución como órgano de cierre de lo contencioso administrativo, en los términos del artículo 237, numeral 1, de la Constitución[…]”.

11 Sentencia C-179 de 2016 12 CP art. 237.1 13 En la exposición de motivos se expuso que: “Por último, cabe destacar la intención del proyecto en cuanto al acatamiento de las decisiones judiciales, como una manifestación del Estado de Derecho. Por ello, la preocupación de la Comisión se centró en dos aspectos, a saber: uno, el respeto a las decisiones judiciales frente a casos similares y dos, el cumplimiento de las decisiones judiciales. // Para garantizar el respeto a las decisiones judiciales que constituyen jurisprudencia reiterada o de unificación, se propone como mecanismo el derecho a solicitar la extensión y adaptación de la jurisprudencia del Consejo de Estado, contenida en un fallo de unificación jurisprudencial en el que se haya reconocido una situación jurídica, siempre que, en lo pretendido exista similitud de objeto y causa con lo ya fallado”. Gaceta del Congreso No. 1173 de 2009. 14 En las memorias de los debates de la Comisión de Reforma se específica lo siguiente: “(…) Me parece muy importante buscar ese mecanismo, un mecanismo que permita eso que queremos, tanto el Gobierno como la jurisdicción, y es definir unas líneas jurisprudenciales que le permitan a uno decirle a los funcionarios del sector administrativo: ‘De aquí en adelante, frente a este tema, ésta es la posición’; algo que pudiera haber sido discutido por la Sala Plena, las salas o las secciones, y que a partir de esas líneas jurisprudenciales, el Gobierno pudiese adoptar, y los jueces también, actitud y acciones que permitieran evitar tanta proliferación de demandas innecesarias”. expresamente en la ley, buscando con ello brindar seguridad y

certeza en relación con la proyección de sus efectos. […] Nótese cómo, según se infiere de lo expuesto, en la medida en que las sentencias de unificación cumplen una función específica referente a ordenar y clarificar las subreglas que se derivan de la aplicación del derecho regulado, el CPACA le reconoce a estas sentencias no sólo un valor de precedente para los jueces y tribunales, sino que también proyecta su obligatoriedad a la actividad de la administración. En efecto, a juicio de este Tribunal, su carácter vinculante se explica primordialmente por razón del principio de legalidad, a partir del deber de sujeción que tienen las autoridades al imperio de la Constitución y la ley, y por ende, al necesario acatamiento de la regla de derecho emanada de las altas cortes15. Desde el punto de vista judicial, las sentencias de unificación emergen como el fallo que brinda certeza y seguridad sobre la regla de derecho que se debe aplicar a un caso que presenta una hipótesis semejante de decisión. Son providencias que al identificar de manera clara y uniforme el precedente aplicable, se imponen de manera forzosa por razón de la obligatoriedad del mandato de unificación que les asiste a los órganos de cierre, en este caso, al Consejo de Estado como máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo. En este sentido, las sentencias de unificación producen, de un lado, unos efectos inter partes o subjetivos, que alcanzan a las personas involucradas en el proceso de origen, sin que dicho propósito concrete la operatividad de este mecanismo, pues el mismo se enfoca, fundamentalmente, en la consolidación de unos

efectos vinculantes para todos los casos semejantes, brindado un carácter objetivo al respectivo fallo, ya que introduce una subregla o criterio de decisión judicial que deviene en obligatorio para todos los jueces que integran la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En todo caso, cabe aclarar que la obligatoriedad que tienen las sentencias de unificación, no excluye el deber genérico de seguir el precedente, respecto de las decisiones del Consejo de Estado que no tienen dicha condición. Así lo advirtió esta Corporación, en la Sentencia C-588 de 201216, al señalar que: “(…) en cuanto a la presunta omisión en el mecanismo de extensión de otras sentencias del Consejo de Estado 15 En la Sentencia C-634 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, se concluyó que: “El respeto del precedente judicial por parte de las autoridades administrativas se fundamenta (i) en el respeto del debido proceso y del principio de legalidad en materia administrativa (Arts. 29, 121 y 122 C.P.); (ii) en el hecho que el contenido y alcance normativo de la Constitución y la ley es fijado válida y legítimamente por las altas cortes, cuyas decisiones hacen tránsito a cosa juzgada y tienen fuerza vinculante; (iii) en que las decisiones de las autoridades administrativas no pueden ser arbitrarias y deben fundamentarse de manera objetiva y razonable; (iv) en que el desconocimiento del precedente y con ello del principio de legalidad, implica la responsabilidad de los servidores públicos (Arts. 6º y 90 C.P.); y (v) en que las actuaciones y decisiones de las autoridades

administrativas deben respetar la igualdad de todos ante la ley (Art. 13 C.P.).” 16 M.P. Mauricio González Cuervo. Énfasis por fuera del texto original. distintas de las de unificación jurisprudencial, téngase en cuenta que, como bien se ha dicho, estas sentencias de unificación cumplen la función especial y específica de ordenar y clarificar el precedente aplicable. En este sentido, es plenamente razonable que sean estas sentencias y no otras del Consejo de Estado, las llamadas a ser aplicadas en el mecanismo de extensión de jurisprudencia. Las demás sentencias del Consejo de Estado siguen teniendo su valor como precedente del órgano de cierre de lo contencioso-administrativo, pero son un tipo especial de providencias -las sentencias de unificación jurisprudenciala las que el Legislador, en ejercicio de su poder de configuración normativa, asignó la potestad de ser aplicadas en el mecanismo de extensión de jurisprudencia, que tienen la virtud de evitar la realización de un proceso y de facilitar el acceso directo al Consejo de Estado.” […] 6.6.5. Por consiguiente, en línea con el papel que el Constituyente les otorgó a los órganos de cierre de las distintas jurisdicciones, el CPACA asume como uno de sus objetivos impulsar el carácter unificador de la jurisprudencia del Consejo de Estado como máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo, para lo cual creó la categoría de las sentencias de unificación jurisprudencial, caracterizadas por su naturaleza ordenadora y vinculante, por lo que resultan exigibles frente a la resolución de casos con

identidad de supuestos fácticos y jurídicos, tanto en la vía administrativa como judicial, en aras de garantizar los principios de igualdad y de seguridad jurídica”. Luego del análisis expuesto, la citada sentencia de junio 8 de 2018, concluyó lo siguiente: (i) “Todas las sentencias del Consejo de Estado tienen valor como precedente del órgano de cierre de lo contencioso-administrativo, ya sea que se trate de sentencias de unificación o no y, en este orden, su desconocimiento constituye un defecto que vulnera el debido proceso. (ii) De manera particular, las sentencias de unificación del Consejo de Estado constituyen precedente vinculante para los Tribunales y jueces conforme lo señaló la Corte Constitucional en la sentencia antes citada, de modo que el criterio jurisprudencial establecido por el órgano de cierre solo puede ser modificado por éste. (iii) En el evento en que un Tribunal o un Juez considere que el precedente no es aplicable al caso concreto y decide apartarse de él, debe exponer: (i) las razones claras, lógicas y precisas que justifican el apartamiento de las decisiones anteriores; y (ii) argumentos suficientes y razonados, a partir de los cuales debe darse una respuesta diferente al problema jurídico planteado. Lo anterior, en tanto, “no basta que el tribunal considere que la interpretación actual es un poco mejor que la anterior”. (iv) Además, el desconocimiento de una sentencia de unificación hace incurrir al Tribunal en un defecto sustantivo que faculta al usuario judicial a interponer acción de tutela, en aquellos casos en los cuales no resulte viable acudir al recurso extraordinario de unificación de

jurisprudencia, el cual está limitado al cumplimiento de unos requisitos que no en todos los eventos se reúnen, particularmente en aquellos en los cuales ese desconocimiento se produce en la decisión del Tribunal Administrativo que revoca la decisión de primera instancia, caso para el cual el legislador no previó dicho recurso extraordinario. Bajo este panorama, la vinculación al precedente judicial y la consecuente censura cuando el funcionario judicial se aparta de él sin exponer motivos de orden jurídico suficientes y preponderantes, busca asegurar la eficacia de los principios y derechos fundamentales a la igualdad, a la buena fe, a la seguridad jurídica y a la confianza legítima que, a su vez, garantizan la protección del debido proceso y el acceso efectivo a la administración de justicia. Lo anterior encuentra su fundamento en el criterio desarrollado por la Corte Constitucional17,