CE-11001-03-15-000-2017-02845-00(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE

VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES / AUSENCIA DE

DEFECTO FÁCTICO / VALORACIÓN DEL CONCEPTO DEL MINISTERIO

PÚBLICO

[L]a Sala deberá determinar si el Tribunal Administrativo de Santander, al proferir la providencia del 16 de agosto de 2017, vulneró los derechos fundamentales a la igualdad, participación en asuntos públicos y libre expresión del [accionante], al incurrir, supuestamente, en el defecto fáctico por «falta de pronunciamiento sobre el concepto del Ministerio Público» (…) La supuesta omisión del Tribunal Administrativo de Santander no se enmarca en el ámbito del defecto fáctico, el cual, en suma, recoge problemas intrínsecos relacionados con los soportes probatorios. En ese sentido, el concepto del Ministerio Público no constituye un medio probatorio. De acuerdo con lo establecido en los numerales 1, 3 y 7 del artículo 277 de la Constitución Política; los artículos 23, 30, 37 y 44 del Decreto 262 de 2000; 300 y 303 de la Ley 1437 de 2011 y; 45 y 46 de la Ley 1564 de 2012, corresponde al Ministerio Público intervenir como sujeto procesal especial, cuando sea necesario en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo en defensa de los intereses generales, del orden jurídico, del patrimonio público o de los derechos y garantías fundamentales. Además, los conceptos que emite el Ministerio Público no son vinculantes, de

suerte que sirven como un criterio de orientación para el juez al momento de resolver la cuestión que se plantea dentro de un proceso, el cual podrá acogerlo o no, en virtud de los principios de independencia y autonomía judiciales.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 277 NUMERAL 1 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 277 NUMERAL 3 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 277 NUMERAL 7 / DECRETO 262 DE 2000 / LEY 1437

DE 2011 - ARTÍCULO 300 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 303 / LEY 1564 DE 2012 - ARTÍCULO 45 / LEY 1564 DE 2012 - ARTÍCULO 46

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D.C., veintidós (22) de febrero de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-02845-00(AC)

Actor: JAIME EDUARDO ARTEAGA DE BRIGARD Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Se decide la acción de tutela promovida por Jaime Eduardo Arteaga de Brigard en contra de la sentencia del 16 de agosto de 2017, proferida por el Tribunal

Administrativo de Santander.

1. Antecedentes 1.1. La acción de tutela El ciudadano Jaime Eduardo Arteaga de Brigard, identificado con cédula de

ciudadanía 79.685.884 de Bogotá, interpone en nombre propio acción de tutela en contra de la providencia del 16 de agosto de 2017, a través de la cual el Tribunal Administrativo de Santander declaró constitucional la pregunta formulada para una consulta popular, minera, en el municipio de El Peñón (Santander). 1.2. Las pretensiones El accionante busca el amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad, libertad de expresión y participación en la conformación, ejercicio y control del poder político; en consecuencia, que se «[declare] sin valor y efecto la providencia atacada» y se «orden[e] al Tribunal declarar inconstitucional la pregunta que se pretende formular en el marco de la Consulta Popular [prevista] para el municipio de El Peñón, Santander». 1.3. Hechos de la solicitud Los hechos que narra el accionante son, en síntesis, los siguientes: 1.3.1. El Concejo Municipal de El Peñón aprobó una consulta popular con la siguiente pregunta: « ¿Está usted de acuerdo sí o no que en la jurisdicción del municipio de El Peñón, Santander, se realicen actividades de exploración y explotación minera y petrolera?». 1.3.2. Para dar cumplimiento al requisito de la revisión previa de constitucionalidad, por oficio del 30 de mayo de 2017, el alcalde del municipio de El Peñón remitió al Tribunal Administrativo de Santander la solicitud del análisis de la pregunta objeto de consulta popular. 1.3.3. Surtido el correspondiente trámite legal, mediante providencia del 16 de agosto de 2017, la mencionada autoridad judicial encontró ajustada a la Carta

Política la pregunta. 1.3.4. No obstante lo anterior, el accionante afirma que no se tuvo en cuenta el concepto del Ministerio Público que consideró contraria a la Constitución la consulta. 1.4. Fundamentos jurídicos del accionante Por un lado, el accionante manifiesta que la acción de tutela cumple con los requisitos generales de procedencia establecidos por la Corte Constitucional, en tanto (i) el asunto es de relevancia constitucional, en la medida que persigue la protección del derecho fundamental al debido proceso vulnerado por la autoridad judicial accionada al efectuar un control constitucional sobre el texto de la pregunta y no sobre la aplicación del mecanismo de participación; (ii) se agotó el trámite judicial previsto en el ordenamiento jurídico para efectuar el control de constitucionalidad de la consulta popular (subsidiaridad); (iii) la providencia objeto de tutela se profirió el 16 de agosto de 2017 y la solicitud de amparo fue promovida el 17 de octubre de 2017 (inmediatez); (iv) se identificaron los hechos que generan la vulneración del debido proceso; y, (v) no se dirige contra un fallo de tutela. Por otro lado, sostiene que la autoridad judicial demandada incurrió en un defecto «fáctico» porque omitió «por completo» pronunciarse sobre los argumentos presentados por el Ministerio Público y las asociaciones de cultivadores y ganaderos de El Peñón, quienes estaban en contra de permitir la consulta popular. Asimismo, alega que la decisión del Tribunal desconoció sus derechos fundamentales a la igualdad, participación y libertad de expresión, puesto que

admitió la constitucionalidad de una consulta que versa sobre el destino de unos recursos naturales propiedad «de todos los colombianos, entendidos como Nación o Estado». Por último, menciona toda una serie de beneficios económicos y presupuestales, que a su juicio se verían afectados por la posible pérdida de regalías derivada de la negativa de los consultados sobre la explotación minera en el municipio de El Peñón.

2. Actuación procesal 2.1. Trámite La acción de tutela fue admitida por esta Corporación mediante auto del 3 de noviembre de 2017, en el que además se ordenó notificar como demandados a los integrantes del Tribunal Administrativo de Santander; y al alcalde del municipio del El Peñón (Santander), como tercero interesado en la resultas del proceso, para que en ejercicio de su derecho de defensa, y en el término de tres días, rindieran el respectivo informe.

2.1.1. Intervenciones 2.1.1.1. Del Tribunal Administrativo de Santander Mediante escrito del 16 de noviembre de 2017, el magistrado ponente de la decisión, Rafael Gutierrez Solano, pidió declarar la improcedencia de la acción de tutela, al considerar que no se evidencia la existencia de alguna actuación de la que se pueda derivar la vulneración de los derechos fundamentales aducidos por el accionante. Afirmó que la providencia atacada cumplió a cabalidad con las etapas propias del proceso, adoptándose el criterio que consideró ajustado a la legalidad, en virtud de la autonomía interpretativa de los jueces. Sostuvo que durante el trámite del control previo de constitucionalidad, se realizó un estudio sobre el cumplimiento de los requisitos formales de este mecanismo de

participación, cuyo resultado permitió concluir que el texto sometido a consulta se ajustaba a la Constitución Política y a la ley. Resaltó que en varios acápites de la decisión censurada se estudió la jurisprudencia constitucional que rige la materia, como las sentencias C-180 de 1994, C-795 de 2000, C-006 de 2002, C-123 de 2014 y T-445 de 2016, sin que se hubiese efectuado una interpretación errónea de estas. Por último, indicó que ya existe un pronunciamiento de tutela de primera instancia contra la misma providencia que ataca el accionante, el cual fue proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado mediante sentencia del 25 de octubre de

2017. 2.1.1.2. De la Alcaldía Municipal de El Peñón En escrito de 15 de noviembre de 2017, el alcalde municipal solicitó que se rechacen las pretensiones del accionante, pues considera que el Tribunal Administrativo de Santander realizó una revisión previa de constitucionalidad con total sujeción al debido proceso.

Afirmó que en el trámite de control previo de constitucionalidad de la consulta popular, la autoridad judicial accionada evidenció que el Concejo Municipal de El Peñón cumplió con lo establecido en los artículos 21 y 32 de la Ley 1757 de 2015, así como el artículo 52 de la Ley 134 de 1994, frente a la elaboración del texto que se iba a someter a votación. Finalmente, trajo a colación la sentencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado de 25 de octubre de 2017, radicado 2017-02516-00, pues considera de

gran relevancia tener presente lo allí establecido, toda vez que «en [dicho] trámite se estudió de manera detallada gran parte de los mismos planteamientos realizados por el hoy accionante».

3. Consideraciones 3.1. Competencia De acuerdo con el numeral 5.º del Artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1983 de 2017, según el cual «Las acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada», esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela dirigida contra el Tribunal Administrativo de Santander. 3.2. Problema jurídico De encontrarse procedente el ejercicio de la presente acción de tutela, la Sala deberá determinar si el Tribunal Administrativo de Santander, al proferir la providencia del 16 de agosto de 2017, vulneró los derechos fundamentales a la igualdad, participación en asuntos públicos y libre expresión del ciudadano Jaime Eduardo Arteaga de Brigard, al incurrir, supuestamente, en el defecto fáctico por «falta de pronunciamiento sobre el concepto del Ministerio Público».1

Con el fin de dilucidar el anterior problema, la Sala considera necesario abordar el estudio los siguientes temas: i) la excepcionalidad de la acción de tutela contra providencias judiciales; ii) verificación del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la tutela; iii) examen de los requisitos especiales de procedibilidad: el defecto fáctico; iv) marco normativo y jurisprudencial: La consulta popular en Colombia; v) hechos probados; vi) análisis de la Sala; y, vii)

conclusión. 3.2.1. La excepcionalidad de la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela fue prevista en el artículo 86 de la Constitución Política como un medio a través del cual toda persona puede reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales «cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública». El Decreto 2591 de 1991 reglamentó su ejercicio, y en los artículos 11, 12 y 40, estableció la posibilidad de emplearla para controvertir sentencias ejecutoriadas. Sin embargo, dichos artículos fueron declarados inexequibles por la Corte 1 Constitucional en la sentencia C-543 de 1992, pues consideró que atentaban contra los principios de la cosa juzgada y de la seguridad jurídica, además de que transgredían la autonomía e independencia judicial y las normas de competencia fijadas por la Constitución. No obstante lo anterior, la ratio decidendi de la mentada sentencia abrió la posibilidad para que, de manera excepcional y como mecanismo transitorio, la acción de tutela procediera en aquellos casos en los que «el juez incurriera en dilaciones injustificadas, actuaciones de hecho que desconozcan derechos fundamentales o cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable». Bajo este entendido, la jurisprudencia constitucional2 ha evolucionado en torno a la consideración de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, desarrollando diferentes reglas para su estudio, las cuales

finalmente convergieron en la sentencia C-590 de 20053, donde la Corte concentró y diferenció las causales genéricas y específicas de procedibilidad necesarias para verificar la oportunidad del amparo. Como causales genéricas de procedibilidad señaló las siguientes: (i) que la cuestión sea de evidente relevancia constitucional; (ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial, salvo que se trate de evitar un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, contado a partir del hecho que originó la vulneración; (iv) cuando se trate de una irregularidad procesal, que se señale, de manera clara, el efecto determinante que tiene en la sentencia; (v) que se identifiquen los hechos que generaron la vulneración, los derechos lesionados y que se haya alegado tal violación en el proceso judicial siempre que haya sido posible; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela. A su vez, como causales específicas de procedibilidad, recogió las siguientes: (i) defecto orgánico, (ii) defecto procedimental absoluto, (iii) defecto fáctico, (iv) defecto material o sustantivo, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente, (viii) violación directa de la Constitución; 2 T-079 de 1993, T-158 de 1993, T-173 de 1993, T-231 de 1994, T-118 de 1995, T-492 de 1995, T567 de 1998, SU-047 de 1999, T-382 de 2001, T-1031 de 2001, T-441 de 2003, T-462 de 2003, T589 de 2003, T-949 de 2003, T-200 de 2004, T-774 de 2004. 3 Reiteradas en la sentencias SU-813 de 2007 y SU-913 de 2009. resaltando el hecho de que para que proceda el amparo, debe estar plenamente demostrada al menos una de ellas. El Consejo de Estado, en sentencia del 31 de julio de 20124, unificó su jurisprudencia en torno a la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, admitiendo que debe acometerse su estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales relacionados con el acceso a la administración de justicia, el debido proceso y el derecho de defensa, para lo cual habrán de seguirse los parámetros fijados por la ley y la jurisprudencia. Asimismo, como garantía del principio de la seguridad jurídica, en sentencia de 5 de agosto de 20145, acogió un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, como tiempo razonable para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejercía oportunamente, es decir, con inmediatez, que debe estudiarse según cada caso concreto, de acuerdo con los presupuestos señalados para el efecto por la Corte Constitucional. 3.2.2. Verificación del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra la providencia 16 de agosto de

2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander Antes de examinar el fondo del asunto relacionado con la vulneración del derecho fundamental al debido proceso, como cuestión previa, la Sala debe ocuparse del análisis de los requisitos generales de procedibilidad y su demostración en la solicitud de amparo de la referencia.

1. El asunto tiene relevancia constitucional: Sí, pues se centra en la discusión de una presunta vulneración de derechos fundamentales como la igualdad

(artículo 13 de la Constitución) y libertad de expresión (artículo 20 ejusdem). 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. María Elizabeth García González. Expediente radicado 11001-03-15-000-2009-01328-01(IJ). 5 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. Jorge Octavio Ramírez, expediente radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).

2. Se agotaron los medios de defensa judicial: Sí, comoquiera que ni la Ley 134 de 1994 ni la Ley 1757 de 2015, reguladoras del derecho a la participación ciudadana, establecen la procedencia de algún recurso contra la sentencia que resuelve la revisión de constitucionalidad de la convocatoria a una consulta popular del orden municipal junto con el texto de la pregunta.

3. Se presentó con inmediatez: Sí, dentro de un término razonable, puesto que la providencia acusada fue proferida 16 de agosto de 2017 y la acción de tutela se radicó ante esta Corporación el día 17 de octubre del mismo año (folio 1), con lo

cual se dan por satisfechos los parámetros fijados por la Sala Plena del Consejo de Estado.

4. Los hechos y los argumentos en que se fundamenta la acción de tutela son claros y guardan coherencia lógica y temporal.

5. La presente demanda no se dirige a controvertir una sentencia de tutela, puesto que la providencia censurada fue proferida al interior de un trámite de revisión previa de constitucionalidad.

Conforme a lo anterior, el presente asunto reúne las exigencias requeridas para que prospere el estudio de la posible vulneración de los derechos fundamentales invocados, por lo que se procederá a desarrollar el examen de las causales especiales de procedibilidad, en tanto presupuesto necesario para el estudio de la acción de tutela contra providencias judiciales. 3.3. Causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales Además del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, el accionante debe demostrar que la vulneración que imputa a la providencia judicial se adecúa, al menos, a una de las causales específicas de procedibilidad del amparo6 contra providencias judiciales, es decir, que la actuación judicial se encuentre inmersa en alguno de los siguientes 6 Mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional reunió las causales genéricas y específicas de procedibilidad del amparo contra providencias judiciales, estableciendo un total de ocho causales. vicios o defectos: a) el defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de

competencia para ello; b) el defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido; c) el defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; d) el defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) el error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales; f) la decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; g) el desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado; y, finalmente, h) la violación directa de la Constitución, que se predica cuando, de manera ostensible y flagrante, la decisión del órgano judicial contradice los postulados recogidos en la Carta Política. Como se observa, aunque en cada caso concreto se confirme la procedencia

general de la acción de tutela, es necesario verificar la presencia de alguno de los defectos mencionados, pues se trata de controvertir una decisión judicial, cuya alteración, indefectiblemente, implica afectar la estabilidad y la seguridad jurídica del ordenamiento jurídico. En el presente asunto, como el accionante señala que en la providencia del 16 de agosto de 2017, el Tribunal Administrativo de Santander incurrió en el denominado defecto fáctico, la Sala procederá con el análisis de este y su posible configuración dentro del fallo. 3.3.1. El defecto fáctico La jurisprudencia constitucional ha definido el defecto fáctico como aquél que surge cuando resulta evidente que el apoyo probatorio en que un juez se fundamentó para resolver determinado asunto es absolutamente inadecuado o insuficiente, y este error en la apreciación probatoria influye de forma determinante en la decisión adoptada. En la sentencia SU-159 de 2002, la Corte Constitucional lo describió de la siguiente manera: [S]í bien el juzgador goza de un amplio margen para valorar el material probatorio en el cual ha de fundar su decisión y formar libremente su convencimiento, ‘inspirándose en los principios científicos de la sana crítica (arts. 187 C.P.C y 61 C.P.L)’, dicho poder jamás puede ejercerse de manera arbitraria; su actividad evaluativa probatoria implica, necesariamente, la adopción de criterios objetivos, no simplemente supuestos por el juez, racionales, es decir, que ponderen la magnitud y el impacto de cada una de las pruebas allegadas,

y rigurosos, esto es, que materialicen la función de administración de justicia que se les encomienda a los funcionarios judiciales sobre la base de pruebas debidamente recaudadas. Asimismo, la Corte ha fijado el alcance del defecto identificando dos dimensiones en las que se puede manifestar: una positiva y otra negativa. La primera, cuando el juez (i) acepta una prueba que es ilícita, ya sea por ilegal o inconstitucional, o (ii) da por probados supuestos de hecho, sin que exista prueba de ellos. La segunda dimensión, que se materializa en aquellos eventos en que el operador judicial: (a) ignora o no valora una realidad probatoria determinante en el desenlace del proceso; (b) decide sin el apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; o (c) no decreta pruebas en los procedimientos en que está legal y constitucionalmente obligado.7 Bajo este marco, cabe entender el defecto fáctico como aquel que surge por la omisión en el decreto y la práctica de las pruebas, la no valoración del acervo probatorio, el desconocimiento de las reglas de la sana crítica y, en definitiva, el derivado de problemas intrínsecos relacionados con los soportes probatorios. 7 Corte Constitucional, sentencia T-447 de 2016.

4. Marco normativo y jurisprudencial: La consulta popular en Colombia De acuerdo con la reciente jurisprudencia de la Corte Constitucional8, participar en una consulta popular es el ejercicio del derecho fundamental contenido en el artículo 40 de la Constitución Política, por el cual «Todo ciudadano tiene derecho

a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político (…) », y cuya interpretación debe guardar armonía con el artículo 103 ejusdem, en tanto prevé que «la ciudadanía ejerce la soberanía popular a través del voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular [etc]», siendo la participación en una consulta popular «el ejercicio del derecho político fundamental que todo ciudadano posee».9 La Constitución en sus artículos 104 y 105 establece el marco general de la consulta popular. El primero de ellos prevé que el presidente de la República, con la firma de todos sus ministros, y previo concepto favorable de la Cámara Alta del Congreso, podrá consultar al pueblo decisiones de trascendencia nacional. En este escenario, la decisión del pueblo será obligatoria y no podrá realizarse en concurrencia con otra elección. Por su parte, el segundo precepto consagra el mecanismo de participación ciudadana a nivel territorial, indicando que los gobernadores y alcaldes pueden realizar consultas populares para decidir sobre asuntos de competencia del respectivo departamento o municipio. Los artículos 297, 319 y 321 de la Carta recogen varios supuestos en los que es obligatorio realizar una consulta popular como requisito para la formación de una nueva entidad territorial. Así, se requiere celebrar una consulta cuando: (i) el Congreso de la República cree un nuevo Departamento; (ii) dos o más municipios que tengan relaciones económicas, sociales y físicas deseen integrarse en un área metropolitana; y, (iii) para el ingreso de un municipio a una provincia ya constituida previo el cumplimiento de los requisitos y formalidades que determine la ley orgánica de ordenamiento territorial (artículo 105 CP).

Normativamente, la Ley Estatutaria 134 de 1994 desarrolló los requisitos para la convocatoria y celebración de este mecanismo electoral. Así, en su artículo 8, definió a la consulta popular como aquella institución mediante la cual, una 8 Sentencia T-121 de 2017. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 9 Ibídem. pregunta de carácter general sobre un asunto de trascendencia nacional, departamental, municipal, distrital o local, es sometido por el presidente de la República, el gobernador o el alcalde, según el caso, a consideración del pueblo para que éste se pronuncie formalmente al respecto. Asimismo, precisó que, en todos los casos, la decisión del pueblo es obligatoria. La Corte Constitucional llevó a examen la precitada Ley, y en la Sentencia C-180 de 1994, definió a la consulta popular como «la posibilidad que tiene el gobernante de acudir ante el pueblo para conocer y percibir sus expectativas, y luego tomar una decisión sobre un aspecto de relevancia y ámbito local». En otros términos, como la opinión que una determinada autoridad solicita a la ciudadanía sobre un aspecto específico de interés nacional, regional o local, que la obliga a traducirla en acciones concretas. Así lo indicó en el fallo: A manera de presentación general de este mecanismo, debe anotarse que el proyecto visualiza la consulta como una indagación de la opinión ciudadana acerca de una pregunta de carácter general que realiza el Presidente de la República, el gobernador o el alcalde respectivo, redactada en forma clara, de modo tal que sea respondida por el pueblo con un "SI" o un "NO".

En cuanto al ámbito local se refiere, los artículos 51 a 57 de la misma ley estatutaria permitieron a los gobernadores y alcaldes convocar consultas populares para que la ciudadanía decidiera sobre asuntos departamentales, municipales, distritales o locales. No obstante, precisaron que las preguntas de la consulta debían estar redactadas de forma clara, y de tal manera que pudieran contestarse con un simple «si» o un «no». La norma también indicó que en una consulta popular de carácter territorial, el gobernador o el alcalde debían preguntar a la asamblea departamental o al concejo municipal sobre la conveniencia de llevar a cabo el evento en los mismos términos y con los mismos requisitos que en la consulta nacional. Esto es, con el visto bueno de dichas corporaciones, por lo cual, si este concepto fuera desfavorable, el gobernador o el alcalde no podrían realizar la consulta. Asimismo, la norma determinó que el texto de la consulta debería ser remitido al tribunal administrativo competente para que se pronunciara dentro de los 15 días siguientes sobre su constitucionalidad, para luego, con su beneplácito y en el caso de las consultas populares de los entes territoriales, el convocante llevara a cabo la consulta en los dos meses siguientes. Cabe mencionar, que conforme al artículo 55 de la Ley 134 de 1994, la decisión tomada en la consulta es obligatoria, entendiéndose como tal «la pregunta que obtuvo el voto afirmativo de la mitad más uno de los sufragios válidos, siempre y cuando haya participado no menos de la tercera parte de los electores que componen el respectivo censo electoral».

En relación con la iniciativa para solicitar la convocatoria de una consulta popular de carácter territorial, la Ley 1757 de 2015 amplió la competencia de quienes pueden llamar a su celebración. De esta forma, además del alcalde o del gobernador, se suma como convocante la iniciativa ciudadana10, pudiendo el 10% del censo electoral del respectivo departamento, municipio o distrito «solicitar que se consulte al pueblo un asunto de interés de la comunidad» (artículo 31). Recientemente, en la sentencia C-150 de 2015, la Corte Constitucional llevó a cabo el control previo y automático al proyecto de ley que se convirtió en la Ley 1757 de 2015. Entre otros aspectos, en la providencia fijó varias reglas jurisprudenciales sobre la convocatoria de consultas populares de orden local. Una de ellas, de relevancia para este asunto, tiene que ver con la posibilidad de acudir a la acción de tutela como mecanismos idóneo y eficaz para reclamar el cumplimiento de las normas que regulan tal mecanismo y, en particular, para exigir el cumplimiento de la decisión adoptada por el electorado. En definitiva, la consulta popular es un medio a través del cual el pueblo «manifiesta su voluntad para que una Corporación pública, posteriormente y en un acto jurídico independiente, tome una decisión que viabilice dicha manifestación, sin perjuicio del control judicial que pueda hacerse de dichos actos»11, lo cual la diferencia de otros mecanismos de participación en que no constituye un método para promover o derogar directamente una norma jurídica (como lo es el referendo), o para implementar una política pública (en el caso del

plebiscito). 10 Artículo 9: Para que los mecanismos de participación ciudadana superen la etapa de recolección de apoyos deben presentar ante la correspondiente Registraduría del Estado Civil la cantidad de apoyos determinadas en la Constitución y esta ley. (…) d) Para solicitar una consulta popular de origen ciudadano en las entidades territoriales se requiere del apoyo de un número no menor del diez por ciento (10%) de ciudadanos que hagan parte del respectivo ce