CE-11001-03-15-000-2017-02863-01(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTEInexistencia / LÍMITE INDEMNIZATORIO POR RETIRO DEL CARGO DE EMPLEADO NOMBRADO EN PROVISIONALIDAD Resalta la Sala que el fallo controvertido fue proferido el 16 de marzo de 2017, es decir, con posterioridad a la publicación de la sentencias SU-556 de 2014 y SU053 del de 2015. Por ello, correspondía al operador jurídico aplicar el límite a las indemnizaciones previsto por la Corte Constitucional. Las razones esgrimidas son suficientes para concluir que el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina no vulneró el derecho fundamental invocado por la actora, puesto que no incurrió en desconocimiento del precedente judicial o defecto sustantivo. Por el contrario, aplicó el criterio fijado por la Corte Constitucional, según el cual, procedía imponer límite a las indemnizaciones por despidos injustos de los funcionarios públicos. Conforme con las razones expuestas, se confirmará la sentencia del 13 de diciembre de 2017, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, objeto de impugnación.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA

Bogotá, D.C., cinco (5) de abril de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-02863-01(AC)

Actor: LUCY ALEXANDRA URREGO LIBREROS

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SAN ANDRÉS, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA La Sala decide la impugnación presentada por la actora contra la sentencia del 13 de diciembre de 2017, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, que negó el amparo del derecho fundamental invocado.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones La señora Lucy Alexandra Urrego Libreros, mediante apoderado, ejerció acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, por considerar vulnerado el derecho fundamental al debido proceso. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “Primero: Que declare el amparo de las garantías superiores invocadas y en consecuencia, a fin de que se modifique el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de San Andrés, providencia y Santa Catalina, en su numeral segundo, que determinó que la suma a pagar por indemnización no sea inferior a seis meses ni puede exceder 24 meses de salario, más cuando a la fecha mi cliente no ha sido vinculada al cargo que para el cual fue desvinculada por el Municipio de Tuluá de Docente en el área técnica mecánica industrial de la Institución Educativa Técnico Industrial Carlos Sarmiento Lora, que aún no ha sido aún (sic) ofertado para concurso.

Ordenar que de conformidad con los principios determina (sic) en el fallo judicial proferido por el honorable Tribunal Administrativo de San Andrés Providencia y Santa Catalina, que declaró en justicia la nulidad del acto demandado y a título de restablecimiento del derecho, la cancelación a mi

poderdante (sic) todos sus prestaciones, emolumentos y demás haberes laborales causados y dejados de percibir desde su fecha de su retiro de la entidad, 13 de abril de 2010, hasta la fecha en que se produzca su reintegro efectivo, descontándose lo percibido desde el 16 de julio de 2013, cuando fue nombrada como docente en otro cargo, en razón a los (sic) consideraciones anteriores.”1

2. Hechos Se advierten como hechos relevantes, los siguientes: El municipio de Tuluá nombró a la actora, en provisionalidad, en el cargo de docente de la Institución Técnica Industrial Carlos Sarmiento Lora, mediante Decreto No. 0346 de 22 de septiembre 2006, del cual tomó posesión el 30 de septiembre de ese mismo año. Posteriormente, el 28 de diciembre de 2006, la Alcaldía de Tuluá nombró a la actora en provisionalidad en el área media técnica de la mencionada institución educativa.

El 7 de abril de 2010, mediante acto administrativo No. 310-015.0966, la Secretaría de Educación Municipal de la Alcaldía de Tuluá terminó la vinculación de la actora a partir del 13 de abril de 2010, con fundamento en la publicación de la lista de elegibles del cargo. La actora presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el municipio de Tuluá, en la que solicitó la nulidad de la decisión que la desvinculó del cargo, con fundamento en que en el concurso de méritos no se ofertó el empleó que ocupaba. El 12 de junio de 2013, el Juzgado Segundo Administrativo de descongestión de

Buga dictó sentencia de primera instancia y negó las pretensiones de la demanda. Esa decisión fue apelada por la parte actora. El 16 de marzo de 2017, el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina resolvió la apelación y revocó la decisión de primera instancia. En consecuencia, declaró la nulidad del acto administrativo demandado y ordenó reintegrar a la señora Urrego Libreros al cargo que ocupaba. Además, ordenó el pago de los sueldos, prestaciones y emolumentos dejados de percibir, según lo establecido por la Corte Constitucional en las sentencias SU-556 de 2014 y SU053 de 2015, así: - Tercero: Ordénase al municipio de Tuluá a pagarle a la señora Lucy Alexandra Urrego Libreros, los sueldos, prestaciones sociales, emolumentos y demás haberes laborales causados y dejados de percibir 1 Folio 6 cuaderno de tutela. desde la fecha de su retiro de la entidad y hasta la fecha en que se produzca su reintegro sin que la suma a pagar por indemnización sea inferior a seis (6) meses ni pueda exceder de veinticuatro (24) meses de salario. El 18 de julio de 2017, en cumplimiento del fallo judicial, la Alcaldía de Tuluá profirió la Resolución No. 200-059-0426, en la que ordenó el pago de todos los emolumentos dejados de percibir desde la desvinculación, 13 de abril de 2010, hasta el 13 de abril de 2012, es decir, por un término de 24 meses.

Adujo la actora que el Tribunal no debió limitar los pagos por un término de 24, comoquiera que la condena debió realizarse hasta el momento en que consiguió un nuevo empleo, esto es, el 13 de julio de 2013. Por ello, afirmó que la decisión del Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina incurrió en defecto sustantivo y desconocimiento del precedente judicial.

3. Oposición El Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina solicitó que se niegue el amparo solicitado por la parte actora, porque no argumentó por qué la tutela incurrió en alguno de los requisitos especiales de tutela contra providencia judicial.

Así mismo, manifestó que la sentencia controvertida fue suficientemente argumentada, observó el precedente establecido por la Corte Constitucional en las sentencias SU-053 de 2015 y SU-556 de 2014, aplicables al caso concreto, y es congruente en sus partes considerativa y resolutiva.

4. Intervenciones de terceros con interés La Alcaldía Municipal de Tuluá contestó la tutela y solicitó que se niegue el amparo solicitado por la actora, con fundamento en que la autoridad judicial demandada no incurrió en defecto sustantivo o desconocimiento del precedente judicial, pues aplicó el precedente establecido en la sentencia SU-556 de 2014, atinente al monto de la indemnización de servidores públicos nombrados en

provisionalidad, desvinculados de un cargo de carrera sin motivación.

5. Providencia impugnada La Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, mediante sentencia del 13 de diciembre de 2017, negó la acción de tutela con fundamento en que la

autoridad judicial demandada aplicó en debida forma el precedente establecido por la Corte Constitucional en la sentencia SU-556 de 2014, que, en el caso de servidores públicos provisionales desvinculados por actos sin motivación, limitó el monto de los emolumentos dejados de percibir a no menos de 6 meses ni más de 24 meses.

6. Impugnación La actora impugnó la anterior decisión con fundamento en los mismos argumentos expuestos en la demanda.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».

Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En el presente caso, la señora Lucy Alexandra Urrego Libreros pretende la protección del derecho fundamental al debido proceso que considera vulnerado por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.

2. Acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los

derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley. La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser eficaz para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado como mecanismo transitorio, siempre que esté plenamente acreditada la razón para conceder la tutela. A partir del año 2012, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. Además, debe examinar si el demandante identificó y

sustentó la causal específica de procedibilidad y expuso las razones que sustentan la violación o amenaza de los derechos fundamentales. No son suficientes las simples inconformidades frente a las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada vulneró o dejó en situación de amenaza derechos fundamentales. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: a) defecto sustantivo, b) defecto fáctico, c) defecto procedimental absoluto, d) defecto orgánico, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente y h) violación directa de la Constitución. Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. La tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales. Es de esa manera que se estudia una providencia judicial mediante el mecanismo

excepcional de la acción de tutela.

3. Problema jurídico En los términos de la impugnación ¿incurrió el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina en desconocimiento del precedente judicial o defecto sustantivo al limitar el pago de los emolumentos dejados de percibir a no menos de 6 meses ni más de 24 meses?

Caso concreto En el presente caso, la actora afirma que la autoridad judicial incurrió en defecto sustantivo y desconocimiento del precedente judicial al limitar el restablecimiento del derecho a un término no inferior a 6 meses ni superior a 24 meses. En la sentencia del 16 de marzo de 2017, el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, en cuanto al restablecimiento del derecho a favor de la señora Urrego Libreros, dispuso: “(…) se deberán cancelar los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir, así como el pago el pago de los aportes por éste periodo a las entidades de seguridad social. Se entenderá, para todos los efectos, que no hay solución de continuidad, desde la fecha de retiro hasta que se produzca el reintegro efectivo, descontando de ese monto las sumas que por cualquier concepto laboral, público o privado, dependiente o independiente, haya recibido la demandante, sin que la suma a pagar por concepto de indemnización sea inferior a seis (6) meses ni pueda exceder de veinticuatro (24) meses de salario. El reintegro se ordena así, atendiendo los criterios jurisprudenciales aplicables al sub lite establecidos por la Corte Constitucional en las sentencias de unificación SU-053 de 2015, concordada con la SU-556 de

2014”. (Subrayas fuera del texto original) De modo que el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina aplicó lo previsto en las sentencias SU-556 de 2014 y SU-053 de 2015, que respecto a la indemnización de los empleados públicos nombrados en provisionalidad, dispuso que la suma a pagar por concepto de salarios y prestaciones dejados de percibir hasta el momento de la sentencia no podía ser inferior a 6 meses ni superior a 24 meses. Desde ya la Sala anticipa que resultan razonables y, por lo tanto, aplicables, las consideraciones expuestas en las sentencias de unificación de la Corte Constitucional, por las siguientes razones: En las sentencias SU-556 de 2014 y SU-053 de 2015 la Corte Constitucional estableció que en los casos de empleados, nombrados en provisionalidad, desvinculados sin motivación, debe disponerse el reintegro, sin solución de continuidad, con el correspondiente pago de los salarios y prestaciones efectivamente dejados de percibir con un mínimo de 6 meses y un máximo de 24. Al respecto, conviene aclarar que el artículo 241 de la Constitución Política confía a la Corte Constitucional la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, de manera que las decisiones de esa Corporación y la ratio decidendi de los fallos que emite en ejercicio del control concreto y abstracto de constitucionalidad, hacen tránsito a cosa juzgada constitucional y tienen fuerza vinculante para los operadores jurídicos. Ahora, en relación con los fallos de tutela emitidos por la Corte Constitucional, al cumplir la función de revisión eventual, debe tenerse en cuenta que, si bien el

artículo 48 de la Ley 270 de 1996 establece que estos únicamente son obligatorios respecto de la controversia en las que son emitidos, tal disposición se refiere a la parte resolutiva o decisum, pues, los apartes de la motivación, que constituyen la ratio decidendi, sí resultan de obligatorio acatamiento, “Esto en razón de la jerarquía del sistema de fuentes formales de derecho y el principio de supremacía constitucional, que obligan a la aplicación preferente de las disposiciones de la Carta Política y, en consecuencia, de los contenidos normativos identificados por la jurisprudencia constitucional, en ejercicio de su labor de intérprete autorizado del Texto Superior”2. Por lo tanto, las sentencias que emite la Corte Constitucional, en condición de máximo juez de la jurisdicción constitucional, al estudiar la constitucionalidad de las leyes, al ejercer la revisión eventual de sentencias de tutela y al unificar jurisprudencia, tienen fuerza vinculante porque fijan cómo deben interpretarse las normas. Justamente fue en ejercicio de la facultad de fijar interpretaciones jurídicas, que la Corte Constitucional dictó la sentencia SU-556 de 2014, reiterada en sentencia SU-053 de 2015, para unificar criterios sobre cómo debe restablecerse el derecho en los casos en que, mediante acto administrativo ilegal, se desvincula a empleados. Además, resalta la Sala que el fallo controvertido fue proferido el 16 de marzo de 2017, es decir, con posterioridad a la publicación de la sentencias SU-556 de 2014 y SU-053 del de 2015. Por ello, correspondía al operador jurídico aplicar el límite a

las indemnizaciones previsto por la Corte Constitucional. 2 Sentencia C-634 del 24 de agosto de 2011. Las razones esgrimidas son suficientes para concluir que el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina no vulneró el derecho fundamental invocado por la actora, puesto que no incurrió en desconocimiento del precedente judicial o defecto sustantivo. Por el contrario, aplicó el criterio fijado por la Corte Constitucional, según el cual, procedía imponer límite a las indemnizaciones por despidos injustos de los funcionarios públicos. Conforme con las razones expuestas, se confirmará la sentencia del 13 de diciembre de 2017, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, objeto de impugnación. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

F A L L A

1. CONFIRMAR el fallo del 13 de diciembre de 2017, proferido por la Sección

Segunda, Subsección A del Consejo de Estado.

2. Enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ