CE-11001-03-15-000-2017-02898-01(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / VULNERACIÓN

DEL DERECHO A LA IGUALDAD / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL

DEBIDO PROCESO / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE /

RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN DE JUBILACIÓN / RÉGIMEN DE TRANSICIÓN /

INCLUSIÓN DE LA TOTALIDAD DE FACTORES SALARIALES DEVENGADOS EN EL ÚLTIMO AÑO DE SERVICIOS ¿Incurre en desconocimiento del precedente, vulnerando los derechos fundamentales a la igualdad, a la seguridad social, al debido proceso, la sentencia que en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, revocó la orden de reliquidar la pensión de vejez de una persona perteneciente al régimen de transición, teniendo en cuenta todos los factores salariales que esta devengó durante el último año de servicios? (…) se tiene que el Tribunal Administrativo de Nariño al dictar la sentencia del 20 de octubre de 2017, efectuó una errónea aplicación de las providencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 y SU 427 de 2016 proferidas por la Corte Constitucional, toda vez que los presupuestos fácticos y jurídicos que fundamentan dichas decisiones no se adecuan a la situación fáctica y jurídica del accionante, motivo por el cual no constituyen precedente de la controversia planteada. Al respecto debe ponerse de presente que, las decisiones adoptadas por la Corte Constitucional en sede de tutela, y aún aquellas de unificación, no son precedente de obligatorio cumplimiento para los tribunales y Jueces de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en tanto existen

sentencias de unificación dictadas como Tribunal supremo de la Jurisdicción y con fundamento en el artículo 271 de la Ley 1437 de 2011, que fijan el criterio unificado de la Corporación respecto de la determinación de índice base de liquidación de las pensiones sometidas al régimen de transición, y que en concreto señalan que en virtud del principio de inescendibilidad, para el efecto debe tenerse en cuenta la regulación contenida en la ley anterior y no lo previsto en el artículo 21 de la ley 100 de 1993. Así las cosas, la existencia de sentencias de unificación del Consejo de Estado hacían inaplicable los razonamientos realizados por la Corte Constitucional al resolver casos concretos en las sentencias de unificación antes referidas. Además se ha reiterado por parte de la Sección Segunda del Consejo de Estado y por esta Sala en pronunciamientos de tutela, que la sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional, únicamente aplica para personas que se encuentran en el régimen pensional de congresistas y de altas dignidades del Estado y que, en tal virtud, la regla de interpretación en ella contenida que se hizo extensiva a todos los regímenes especiales con la sentencia SU-230 de 2015.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de junio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-02898-01(AC)

Actor: SUSANA LUNA DE CASTRO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO La Sala procede a decidir la impugnación interpuesta por la señora Susana Luna de Castro, contra la sentencia de tutela del 25 de enero de 2018, proferida por la

Sección Quinta del Consejo de Estado.

I. SÍNTESIS DEL CASO La señora Susana Luna de Castro solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y acceso a la administración de justicia, los que estima vulnerados con ocasión de la sentencia del 20 de octubre de 20171 proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho número 86 001 33 31 001 2014 00526 01 promovido contra la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP.

Considera que tal providencia incurre en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente, al ordenar que la pensión sea calculada conforme a los postulados establecidos por la Corte Constitucional en sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, esto es, con el Ingreso Base de Liquidación – IBL del promedio de los últimos diez (10) años y sólo teniendo en cuenta la asignación básica y la bonificación de servicios, dejando de lado las demás prestaciones como son la prima de vacaciones, la prima de servicios, prima de navidad y auxilio de transporte. Manifiesta que liquidar una pensión con los factores salariales que habitualmente y de forma periódica se percibieron en el último año de servicios del empleado público que esta cobijado por el régimen de transición, constituye un precedente judicial

establecido por el órgano de cierre de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, que no puede ser desconocido por los jueces que integran dicha jurisdicción. Señala que los argumentos del Tribunal accionado no son suficientes para apartarse del precedente judicial que sobre la materia ha decantado la Sección Segunda del Consejo de Estado, como quiera que la sentencia C-258 de 2013 ha sido erróneamente interpretada, ya que no tiene los alcances dados, pues según este Alto Tribunal, los argumentos del citado fallo de constitucionalidad giran únicamente en torno de un régimen de privilegio, el cual se encuentra establecido en la Ley 4 de 1 Folios 243 a 255 del anexo No. 1 del expediente. 1992, por lo que considera no se puede extender sus efectos a los demás regímenes.

II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN II.1.El día 9 de noviembre de 2017 la Sección Quinta del Consejo de Estado admitió la solicitud de acción de tutela presentada por la señora Susana Luna de Castro2.

II.2. El 20 de noviembre de 2017 el Tribunal Administrativo de Nariño, a través de la magistrada Gloria Dorys Álvarez García, rindió informe en el que se opone a los argumentos de la tutela incoada, al considerar que con la sentencia proferida no se ha vulnerado ningún derecho fundamental invocado por el accionante, en la medida que actualmente existen dos posiciones en torno a la materia de reliquidación pensional, la primera de ellas, defendida por la Corte Constitucional, y la segunda, por el Consejo de Estado, respecto de las cuales en virtud del principio de autonomía e

independencia judicial, puede ser escogida cualquiera de ellas, pues ambas resultan jurídicamente válidas. En ese sentido, considera que no hay desconocimiento del precedente o defecto sustantivo, pues se ha decidido escoger una de las decisiones expuestas por las altas cortes, en torno al tema de reliquidación pensional3. II.3. El día 21 de noviembre el Subdirector de Defensa Judicial Pensional de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP intervino en la presente actuación, manifestando que la acción de tutela resulta improcedente, toda vez que i) no se incurrió en defecto sustantivo, ya que la decisión cuestionada se ajustó a la normatividad y la jurisprudencia constitucional que sobre el tema se ha desarrollado; ii) lo pretendido por la accionante es sustituir una decisión judicial ejecutoriada proferida por el juez natural de la causa que hizo tránsito a cosa juzgada; y iii) la acción constitucional no procede para el reconocimiento de prestaciones pensionales, máxime cuando ya se ha pronunciado el juez competente de la causa y no se demuestra la existencia de un perjuicio 2 Folios 33 y 34 de este cuaderno. 3 Ibídem, folios 40 a 43. irremediable, pues la actora devenga una pensión de vejez y cuenta con las coberturas propias del régimen de seguridad social4. II.4. Mediante auto de 11 de diciembre de 2017 la Sección Quinta del Consejo de Estado ordenó designar conjuez en atención a que no existe conceso en dicha Sala sobre las pretensiones relacionadas con la aplicación e

interpretación del parágrafo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. II.5. El Juez Único Administrativo del Circuito de Mocoa guardó silencio frente a las pretensiones del accionante.

III. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA La Sección Quinta del Consejo de Estado negó el amparo solicitado5 al estimar que la autoridad judicial accionada se acogió al precedente fijado por la Corte Constitucional, toda vez que la regla que fijó dicha Corporación en la sentencia C258 de 2013 y que reiteró en la SU-230 de 2015 prima frente a las demás de las altas Cortes, por ser el órgano encargado de la guarda de la Constitución, es que el IBL no era un aspecto sometido al régimen de transición y, por tanto, existe sujeción sobre esta materia a lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

En ese sentido, al calcular el IBL con base en el promedio de los últimos diez (10) años de servicio y los factores salariales fijados en el Decreto 1158 de 1994, no se desconoció el precedente aplicable al caso, de conformidad, con la regla establecida en las providencias de constitucionalidad y de unificación referida, y en consecuencia, no se configuró el defecto alegado. Precisó que la sentencia cuestionada proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, se dictó con posterioridad de la sentencia SU-230 de 2015, toda vez que fue proferida el 20 de octubre de 2017 y en el referido fallo la Corte reiteró la regla de decisión que había expuesto en la C-258 de 2013.

Respecto de la anterior providencia, los Consejeros de Estado Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez y Carlos Enrique Moreno Rubio, realizaron salvamento de voto, toda vez que a su juicio se debió acceder al amparo solicitado por el accionante, ante el desconocimiento del precedente de la Sección Segunda de 4 Ibídem, folios 40 a 68. 5 Ibídem, folios 107 a 118. esta Corporación, en lo que respecta a los presupuestos del régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993, que constituye la única ratio decidendi en la materia al interior del orden jurídico colombiano6.

IV. IMPUGNACIÓN Manifiesta la accionante que se desconoce que la Sección Segunda del Consejo de Estado no ha variado su postura por muchos años y que, por el contrario, en recientes pronunciamientos reitera su la postura a favor de la reliquidación atendiendo a la totalidad de factores salariales en el último año de servicio, criterio que aplica a empleados públicos sin régimen especial como el analizado en la Sentencia C-258 de 2013, que es únicamente aplicable al régimen privilegiado contenido en la Ley 4 de 1992.

Considera que no es cierto que existan posiciones divergentes entre la Corte Constitucional y el Consejo de Estado respecto a la aplicación de la Sentencia C-258 de 2013, como para concluir que prevalece la posición del Tribunal Constitucional. A su juicio, la Sección Segunda establece la forma cómo debe entenderse la sentencia de constitucionalidad, pero no la desconoce. Señala que el fallo del Tribunal Administrativo vulnera el derecho de igualdad, pues a pesar de que el Consejo de Estado en sede de tutela ha amparado en casos de

idéntica connotación fáctica al que es objeto de estudio, el a quo resolvió no brindar la protección solicitada, lo que a todas luces genera inseguridad jurídica7.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1. COMPETENCIA De conformidad con lo previsto por el numeral segundo del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 1983 de 2017, y en virtud del numeral 6º del artículo 13 del Acuerdo 58 del 15 de septiembre de 1999 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones, esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 6 Ibídem, folios 140 a 149. 7 Ibídem, folios 132 a 137. 5.2. CUESTIÓN PREVIA Mediante escrito de 21 de mayo de 20188, la doctora María Elizabeth García González, magistrada de la Sección Primera de la Corporación, manifestó encontrarse impedida para actuar, por cuanto tiene un interés directo en las resultas del proceso, dado que el asunto definido en la sentencia objeto de tutela tiene que ver con el alcance de la sentencia SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional y el régimen pensional de los Congresistas, que de conformidad con lo previsto en la Ley 4ª de 18 de mayo de 19929 y el Decreto 1359 de 12 de julio de 199310, está vinculado al sistema de pensiones de los Magistrados de las Altas Cortes. Por tal motivo, considera encontrarse incursa en la causal de impedimento consagrada en

el artículo 56, numeral 1º, del Código de Procedimiento Penal11. Respecto de la manifestación de impedimento de la doctora María Elizabeth García González, conviene recordar que, como bien lo ha sostenido esta Sección12, para la configuración de dicha causal deben concurrir dos presupuestos i) El objetivo: consistente en que en la actuación intervenga el juez y/o uno de sus parientes en cierto grado determinado por la ley. Es suficiente que el impedido afirme la existencia del parentesco o la calidad de juez para que se configure la causal; y ii) El subjetivo: relacionado con el hecho de que el juez o sus parientes, tengan interés calificado en las resultas del proceso. 8 Folio 210 de este cuaderno. 9 “Por la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política. (…)” 10 “Por el cual se establece un régimen especial de pensiones, así como de reajustes y sustituciones de las mismas, aplicable a los senadores y representantes a la cámara.” 11 ARTÍCULO 56. CAUSALES DE IMPEDIMENTO. Son causales de impedimento.

1. Que el funcionario judicial, su cónyuge o compañero o compañera permanente, o algún pariente suyo dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, tenga interés en la

actuación procesal. 12 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 15 de diciembre de 2015. Rad.: 2013 – 6956. Este interés se presenta en variadas situaciones que deben identificarse en cada caso concreto, y tienen como común denominador que los sujetos de quienes se predica la causal puedan resultar afectados o favorecidos con la decisión. En relación con este último aspecto, el juez que estudia el impedimento debe valorar si quien lo manifiesta o su pariente, tiene un interés calificado en el resultado del proceso, aspecto que desde luego exige que en cada caso particular se haga una valoración de las circunstancias de tiempo, modo y lugar. En el presente asunto, la Sala observa que, efectivamente, el alcance de la sentencia SU-230 de 2015 tiene una relación con la liquidación de la pensión de jubilación (Ley 4ª de 1992); y, en consideración a que lo decidido en el proceso de la referencia podría afectar la situación personal de la Magistrada María Elizabeth García González, estima la Sala que se encuentran acreditados los presupuestos para que se declare fundado el impedimento manifestado por ella. En consecuencia, se le separa del conocimiento del presente asunto. 5.3. HECHOS 3.2.1. La señora Susana Luna de Castro se desempeñó como funcionaria pública por más de veinte (20) años, siendo su último lugar de prestación de servicio la Registraduría Nacional del Estado Civil. Para el 1º de abril de 1994 tenía una edad superior a los cuarenta (40) años y quince (15) años de servicios.

3.2.2. El 11 de agosto de 2014 la señora Luna de Castro demandó a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho la nulidad de la Resolución No. UGM 021454 de 21 de diciembre de 2011, solicitando que se le reconozca y pague la reliquidación de su pensión de jubilación, teniendo en cuenta el promedio del setenta y cinco por ciento (75%) de todos los factores de salario devengados en el último año de servicio, tales como: asignación básica, incremento por antigüedad, subsidio de alimentación, bonificación por servicios y prima de vacaciones, navidad y servicios. 3.2.3. El Juzgado Único Administrativo del Circuito Judicial de Mocoa, mediante sentencia del 3 de febrero de 201613, declaró la nulidad parcial de la Resolución No. UGM 021454 del 21 de diciembre de 2011, y ordenó a la UGPP, a título de restablecimiento del derecho, reliquidar la pensión en un porcentaje equivalente al 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicio, incluyendo en su cálculo los siguientes factores salariales: asignación básica, incremento por antigüedad, subsidio de alimentación, bonificación por servicios, prima de servicios, vacaciones y navidad. 3.2.4. El 20 de octubre de 201714 el Tribunal Administrativo de Nariño revocó la sentencia de primera instancia, bajo el argumento que, según la posición adoptada por la Corte Constitucional en sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-427 de 2016, el monto de las mesadas pensionales debe ser

calculado, únicamente, i) con base en los factores constitutivos de salario, es decir, los que tuvieran carácter remunerativo del servicio, ii) sobre los cuales se hubieran efectuado las cotizaciones respectivas al sistema de seguridad social, y iii) en atención al promedio de lo devengado, por el trabajador, durante los últimos 10 años de servicio. En ese sentido, consideró que la accionante no tenía derecho a que su pensión fuera reliquidada con base en todos los factores salariales percibidos, en el último año de servicios. 5.4. PROBLEMA JURÍDICO Para resolver la presenta impugnación, la Sala abordará, para el caso concreto, el siguiente problema jurídico: ¿Incurre en desconocimiento del precedente, vulnerando los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, la sentencia que en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, revocó la orden de reliquidar la pensión de jubilación de una persona perteneciente al régimen de transición, teniendo en cuenta todos los factores salariales que devengó durante el últimos año de servicios? 5.5. ANÁLISIS DE LA SALA 5.5.1. El precedente judicial 5.5.1. 13 Folios 151 a 156 del Anexo No. 1 del Expediente. 14 Ibídem, folios 243 a 255. La Corte Constitucional15, al referirse a esta causal, ha precisado que: “El precedente es el conjunto de sentencias anteriores al caso estudiado por el juez, que debido a su pertinencia para resolver el problema jurídico planteado deben ser tenidas en cuenta por el juez o la autoridad a quien le competa”, y que la manera

para determinar cuándo el precedente resulta necesario para la solución del caso es si: “(i) la ratio decidendi de la sentencia que se evalúa como precedente, presenta una regla judicial relacionada con el caso a resolver posteriormente; (ii) se trata de un problema jurídico semejante, o a una cuestión constitucional semejante y (iii) los hechos del caso o las normas juzgadas en la sentencia son semejantes o plantean un punto de derecho semejante al que se debe resolver posteriormente”. De esta forma -concluye- “[…] el precedente utilizado debe guardar similitud entre los hechos, el problema jurídico planteado y en la normatividad útil izada para resolver los casos”. Bajo los parámetros indicados, un precedente se configura cuando la sentencia pretende resolver un idéntico problema, desde la perspectiva jurídica y fáctica, lo que supone un mismo aspecto jurídico a considerar y unos mismos hechos relevantes, probados y debidamente connotados. A estos efectos, el examen de los requisitos que deben cumplirse para que se ataque la sentencia en sede de tutela por desconocimiento del precedente, impone al actor la carga de identificar el problema jurídico que resolvió la sentencia cuestionada para compararlo con el problema jurídico resuelto por el precedente, determinando consecuentemente su identidad en los hechos y en el derecho. Visto desde esta perspectiva, el desconocimiento del precedente supone que la sentencia cuestionada se identifica con aquél en su objeto y causa, entendiéndose por el primero la pretensión jurídica analizada, y por la causa los hechos en que se funda dicha pretensión y los fundamentos normativos de la misma. No habrá

entonces desconocimiento del precedente si la sentencia analizada difiere en cualquiera de los aspectos indicados. Tampoco podrá invocarse el desconocimiento del precedente si la sentencia que difiere del mismo fundamenta su decisión en contra de manera razonable y suficiente, justificando tal posición, pues ello está dentro de la autonomía funcional del juez. 15 Sentencia T-1033 de 2012. 5.5.2. En el presente caso, la parte actora manifiesta que la sentencia censurada incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente establecido por la Sección Segunda del Consejo de Estado, al haberse proferido con fundamento en las Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 dictadas por la Corte Constitucional, que al abordar el estudio del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, determinan que todas las pensiones de servidores públicos y trabajadores oficiales debían liquidarse con base en lo devengado en los últimos diez (10) años de servicio y no con base en lo recibido durante el último año de servicios. La Sala advierte que los defectos alegados por la accionante se encuentran estrechamente relacionados, toda vez que la ocurrencia de uno conlleva a la configuración del otro, puesto que el debate sobre la interpretación y aplicación de la norma señalada surge a partir de los precedentes jurisprudenciales existentes en la materia. En ese orden, para la Sala, el cargo sobre el defecto sustantivo se subsume dentro la acusación por desconocimiento del precedente. En aras de efectuar el análisis planteado por el accionante y determinar si la sentencia atacada incurrió en el defecto señalado, es necesario precisar que la

discusión jurídica del presente caso gira respecto de los factores que deben ser tenidos en cuenta en el ingreso base de liquidación para efectos de liquidar la pensión de vejez de aquellas personas que son beneficiarias del régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en particular, si debe ser tenido en cuenta lo devengado por el trabajador durante el último año de servicios. Para determinar si el Tribunal Administrativo de Nariño incurrió en el defecto alegado, resulta pertinente establecer lo siguiente: i) una mirada al alcance normativo de los precedentes del Consejo de Estado y la Corte Constitucional; ii) la posición adoptada por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016 y SU-395 de 2017 iii) la jurisprudencia del Consejo de Estado en relación con los factores que deben incluirse en el IBL para liquidar las pensiones de jubilación, y iv) solución al caso en concreto.16 16 Se reiteran en esta oportunidad las consideraciones expuestas por la Sección Primera en sentencias de tutela de 15 de julio de 2016 (Radicación número: 11001-03-15-000-2016-0043600(AC), 6 de octubre de 2017 (Radicación número: 11001-03-15-000-2017-01980-00(AC), C. P: Roberto Augusto Serrato Valdés; 9 de marzo de 2017 (Radicación número: 11001-03-15-000-201603192-00 (AC); C. P: Roberto Augusto Serrato Valdés (E)); y 27 de julio de 2017 (Radicación

número: 11001-03-15-000-2016-03171-01(AC); C. P: Hernando Sánchez Sánchez). 5.5.3. Alcance normativo de los precedentes del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional Delimitar el alcance de las disposiciones que gobiernan las decisiones de los citados órganos de cierre, resulta cardinal a efectos de resolver el caso que se nos pone de presente. 5.5.3.1. Alcance normativo de los precedentes del Consejo de Estado Sobre el punto, ya esta Sección en un importante pronunciamiento del 8 de junio de 2018, resaltó que todas las sentencias del Consejo de Estado tienen valor como precedente del órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; que sus sentencias de unificación tienen valor vinculante para los Tribunales y Jueces; que pueden existir casos en los cuales no es procedente aplicarlas si los casos son disímiles o fundamentando razonadamente y con suficiencia la postura, y que el desconocimiento de una sentencia de unificación hace incurrir al Tribunal en un defecto sustantivo. El discernimiento que llevó a concluir lo expuesto en la oportunidad mencionada, vino acompañado de todo un análisis de las normas que regulan la función de unificación del Consejo de Estado y de los pronunciamientos que sobre el particular ha expedido la Corte Constitucional, en los cuales reconoce expresamente el carácter vinculante de las decisiones del órgano de cierre en lo contencioso administrativo. A estos efectos, dice en lo pertinente la sentencia de junio 8 de 2018, al tratar de la función de unificación de la jurisprudencia del Consejo de Estado, en las sentencias de la

Corte Constitucional: “[…] a propósito de la expedición de la Ley 1437 de 201117, al realizar el control de constitucionalidad del artículo 257 relativo al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia18, regulado en los 17 "por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 18 Sobre dicho recurso, la Corte Constitucional afirmó en la sentencia citada lo siguiente: “[…] Desde el punto de vista constitucional, lo anterior es concordante con la función de unificación que cumplen los órganos de cierre y con su papel creador de derecho; y desde la perspectiva legal, ello resulta procedente si se tiene en cuenta que la finalidad principal del recurso extraordinario es la de “asegurar la unidad en la interpretación del derecho” y que, en tal virtud, como efectos de la sentencia, se permite su procedencia “total” o “parcial”, pudiendo dictar aquella que “deba reemplazarla” o adoptar “las decisiones que correspondan”?.

En este contexto, es claro que el legislador definió de manera concreta al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia como una vía dirigida a preservar el precedente vertical, y a suscitar discusiones alrededor del mismo, buscando con ello la aplicación uniforme del derecho en las instancias inferiores al Consejo de Estado, lo que resulta acorde con el rol que le otorga la Constitución como órgano de cierre de lo contencioso administrativo, en los términos del artículo 237, numeral 1, de la Constitución[…]”. artículos 256 a 268 ibídem, y pronunciarse sobre el artículo 270 ejusdem, relacionado con las sentencias de unificación, la Corte Constitucional19 razonó de la siguiente manera:

“[…] uno de los principales objetivos del CPACA se enfocó en la necesidad de fortalecer la función de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado, de manera que sus providencias sean tenidas en cuenta por la administración y por los jueces que integran la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en su condición de órgano de cierre y máxima autoridad de la justicia administrativa20. Según se observa en los antecedentes legislativos, más allá de responder a un tema de igualdad de trato, se entendió que reforzar la citada función tendría una incidencia directa en la protección de los derechos, con miras a reducir la litigiosidad y fortalecer el principio de seguridad jurídica, tanto en sede administrativa como judicial21. Con el propósito de materializar este objetivo, el legislador consideró oportuno establecer una categoría especial de providencia proferida por el Consejo de Estado, que se denomina sentencia de unificación jurisprudencial, cuya creación se justificó en la necesidad de brindar absoluta claridad a la administración y a los jueces, sobre las líneas jurisprudenciales plenamente vinculantes22. Por virtud de esta categorización, se observa que no todas las decisiones que se profieren por el citado Tribunal adquieren la condición de sentencias de unificación, pues esa calidad se reservó para aquellas que se identifican como tales expresamente en la ley, buscando con ello brindar seguridad y certeza en relación con la proyección de sus efectos. […] Nótese cómo, según se infiere de lo expuesto, en la medida en que las sentencias de unificación cumplen una función específica referente a ordenar y clarificar las subreglas que se derivan de la

aplicación del derecho regulado, el CPACA le reconoce a estas sentencias no sólo un valor de precedente para los jueces y tribunales, sino que también proyecta su obligatoriedad a la actividad de la administración. En efecto, a juicio de este Tribunal, su carácter vinculante se explica primordialmente por razón del principio de legalidad, a partir del deber de sujeción que tienen las 19 Sentencia C-179 de 2016 20 CP art. 237.1 21 En la exposición de motivos se expuso que: “Por último, cabe destacar la intención del proyecto en cuanto al acatamiento de las decisiones judiciales, como una manifestación del Estado de Derecho. Por ello, la preocupación de la Comisión se centró en dos aspectos, a saber: uno, el respeto a las decisiones judiciales frente a casos similares y dos, el cumplimiento de las decisiones judiciales. // Para garantizar el respeto a las decisiones judiciales que constituyen jurisprudencia reiterada o de unificación, se propone como mecanismo el derecho a solicitar la extensión y adaptación de la jurisprudencia del Consejo de Estado, contenida en un fallo de unificación jurisprudencial en el que se haya reconocido una situación jurídica, siempre que, en lo pretendido exista similitud de objeto y causa con lo ya fallado”. Gaceta del Congreso No. 1173 de 2009. 22 En las memorias de los debates de la Comisión de Reforma se específica lo siguiente: “(…) Me parece muy importante buscar ese mecanismo, un mecanismo que permita eso que queremos, tanto el Gobierno como la jurisdicción, y es definir unas líneas jurisprudenciales que le permitan a uno decirle a los funcionarios del sector administrativo: ‘De aquí en adelante, frente a este tema,

ésta es la posición’; algo que pudiera haber sido discutido por la Sala Plena, las salas o las secciones, y que a partir de esas líneas jurisprud