CE-11001-03-15-000-2017-02904-00(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / VULNERACIÓN

DEL DERECHO A LA IGUALDAD / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL

DEBIDO PROCESO / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE /

RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN DE JUBILACIÓN / RÉGIMEN DE TRANSICIÓN /

INCLUSIÓN DE LA TOTALIDAD DE FACTORES SALARIALES DEVENGADOS EN EL ÚLTIMO AÑO DE SERVICIOS ¿Incurre en desconocimiento del precedente, vulnerando los derechos fundamentales a la igualdad, a la seguridad social, al debido proceso, la sentencia que en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, revocó la orden de reliquidar la pensión de vejez de una persona perteneciente al régimen de transición, teniendo en cuenta todos los factores salariales que esta devengó durante el último año de servicios? (…) se tiene que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (…) efectuó una errónea aplicación de las providencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 y SU 427 de 2016 proferidas por la Corte Constitucional, toda vez que los presupuestos fácticos y jurídicos que fundamentan dichas decisiones no se adecuan a la situación fáctica y jurídica del accionante, motivo por el cual no constituyen precedente de la controversia planteada. Al respecto debe ponerse de presente que, las decisiones adoptadas por la Corte Constitucional en sede de tutela, y aún aquellas de unificación, no son precedente de obligatorio cumplimiento para los tribunales y Jueces de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en tanto existen sentencias de unificación dictadas

como Tribunal supremo de la Jurisdicción y con fundamento en el artículo 271 de la Ley 1437 de 2011, que fijan el criterio unificado de la Corporación respecto de la determinación de índice base de liquidación de las pensiones sometidas al régimen de transición, y que en concreto señalan que en virtud del principio de inescendibilidad, para el efecto debe tenerse en cuenta la regulación contenida en la ley anterior y no lo previsto en el artículo 21 de la ley 100 de 1993. Así las cosas, la existencia de sentencias de unificación del Consejo de Estado hacían inaplicable los razonamientos realizados por la Corte Constitucional al resolver casos concretos en las sentencias de unificación antes referidas. Además se ha reiterado por parte de la Sección Segunda del Consejo de Estado y por esta Sala en pronunciamientos de tutela, que la sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional, únicamente aplica para personas que se encuentran en el régimen pensional de congresistas y de altas dignidades del Estado y que, en tal virtud, la regla de interpretación en ella contenida que se hizo extensiva a todos los regímenes especiales con la sentencia SU-230 de 2015.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., seis (6) de julio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-02904-00(AC)

Actor: MARGARITA MARTÍNEZ DE MARTÍNEZ

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN

SEGUNDA, SUBSECCIÓN A La Sala decide la acción de tutela interpuesta por Margarita Martínez de Martínez, a través de apoderado judicial, en contra del fallo proferido el 10 de agosto de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho bajo radicado 11001 33 35 019 2015 00912 01.

I. SINTESÍS DEL CASO La señora Margarita Martínez de Martínez solicitó la tutela de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al mínimo vital y a la seguridad social, que estimó vulnerados con ocasión de la sentencia de 10 de agosto de 2017 por medio de la cual el Tribunal accionado revocó la sentencia proferida por el Juzgado 19 Administrativo del Circuito de Bogotá y, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la actora en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones, en adelante

Colpensiones. Adujo que dicha providencia incurrió en defecto sustantivo, por indebida aplicación de la Ley 100 de 1993 y la Ley 33 de 1985, y desconoció el precedente contenido en la sentencia de unificación de 4 de agosto de 20101 y en la sentencia de 9 de marzo de 20172, proferidas por la Sección Segunda de esta Corporación. En consecuencia, solicitó dejar sin efectos la providencia cuestionada y que se ordene al Tribunal proferir sentencia donde disponga la reliquidación de su pensión de vejez incluyendo la totalidad de factores salariales devengados durante el

último año de servicios.

II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN 2.1. Mediante auto de 7 de diciembre de 2017 la Sala declaró fundado el impedimento manifestado por la Consejera María Elizabeth García González y en consecuencia se le separó del conocimiento de la presente acción de tutela. 1 Proferida dentro del proceso bajo radicado 25000-23-25-000-2006-07509-01 (0112-09). 2 Proferida dentro del proceso bajo radicado 68001-23-31-000-2011-00949-01 (2237-14). 2.2. El día 23 de febrero de 2018, el despacho sustanciador admitió la acción de tutela y ordenó notificar a los magistrados que integran la Subsección “A” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y comunicar al Juez 19 Administrativo del Circuito de Bogotá y al representante legal de Colpensiones, estos últimos, en atención al interés que les asiste en las resultas de este proceso, por cuanto podrían verse afectados con la decisión que se adopte en el presente trámite. 2.3. El representante legal de Colpensiones allegó informe en el que señaló que en el caso concreto debe observarse la sentencia C-258 de 7 de mayo de 2013 que estableció la interpretación válida del régimen de transición consagrado en la Ley 100 de 1993, esto es, que permite aplicar algunos aspectos del régimen de transición como lo son la edad, tiempo y monto, pero que, en todo caso, el concepto del ingreso base de liquidación debe entenderse conforme a las reglas señaladas en los incisos 2 y 3 del artículo 36 de la Ley 100 y ajustado únicamente

a los factores salariales sobre los cuales se hayan realizado cotizaciones durante la vida laboral. Agregó que, ante la disparidad de criterios que en la materia se presenta entre la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, se debe seguir lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley 1437 de 2011 según el cual se debe aplicar de forma preferente la interpretación dada por la Corte Constitucional, pues es la tesis reiterada en sentencias C-634 de 2011, C-085 de 1995 y C-539 de 2011. Por lo anterior, solicitó que se declare improcedente la acción al no haberse vulnerado ningún derecho fundamental con la providencia judicial de 10 de agosto de 2017. 2.3. Aun cuando las demás partes fueron correctamente notificadas y comunicadas de la admisión de la presente acción, no se allegó contestación adicional.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA

3.1. Competencia. De conformidad con lo previsto por el numeral segundo del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 1983 de 2017, y en virtud del numeral 6º del artículo 1º del Acuerdo 55 del 5 de agosto de 2003 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones, esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 3.2. Hechos 3.2.1. Mediante Resolución núm. 055866 de 27 de noviembre de 2008, modificada por la Resolución núm. 027834 de 21 de septiembre de 2010, Colpensiones reconoció el pago de la pensión de vejez a favor de la señora Margarita Martínez de

Martínez. Por considerar que la prestación referida no incluía la totalidad de factores salariales devengados en el último año de servicios, la actora solicitó, sin éxito, que la Colpensiones reliquidara su pensión. 3.2.2. Inconforme con dicha decisión la actora presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de los actos que negaron la reliquidación solicitada. A título de restablecimiento del derecho solicitó que se ordenara realizar la reliquidación de la pensión de jubilación con inclusión de todos los factores salariales devengados en el año anterior al retiro del servicio. 3.2.3. A la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, la demandante contaba con 41 de edad (nació el 18 de febrero de 19523), por lo que se encontraba dentro del régimen de transición. 3.2.4. Mediante sentencia proferida en audiencia inicial el 7 de marzo de 2017, el Juzgado 19 Administrativo del Circuito de Bogotá declaró la nulidad de los actos demandados y ordenó a Colpensiones reliquidar la pensión de vejez de la actora, con base en el 75% del salario promedio devengado por la actora en el último año de servicios. 3.2.4. En contra de dicha decisión la entonces demandada interpuso recurso de apelación y mediante sentencia de 10 de agosto de 2017, la Subsección “A” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, revocó la sentencia de primera instancia y negó las pretensiones de la demanda. A dicha decisión arribó

tras reiterar que desde el 3 de noviembre de 2015 acogió la postura de señalada por la Corte Constitucional en sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 3 Folio 37 del Expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho nro. 2015-00912. 2016 y SU 395 de 2017, en virtud de las cuales el régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993 contempla los aspectos de edad, monto y tasa de remplazo de la pensión y excluye el ingreso base de liquidación, razón por la cual éste debe establecerse en la forma indicada en el artículo 21 y 36, inciso 3, de la Ley 100. 3.3. Problema Jurídico. Para resolver la presente acción, la Sala abordará el siguiente problema jurídico: ¿Incurre en desconocimiento del precedente, vulnerando los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al mínimo vital, la sentencia que en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, revocó la orden de reliquidar la pensión de vejez de una persona perteneciente al régimen de transición, teniendo en cuenta todos los factores salariales que devengó esta durante el último año de servicios? 3.4. Análisis del asunto 3.4.1. La Sala encuentra que la presente acción cumple con los requisitos generales para su examen, en razón a que: i) se invoca la presunta vulneración de derechos de orden fundamental como lo son, la igualdad, el debido proceso, el mínimo vital y la seguridad social; ii) se surtieron las dos instancias del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y contra la providencia que se controvierte

no procede recurso adicional4; iii) la acción de tutela se presentó dentro de un término razonable5, toda vez que se radicó menos de dos meses después de notificada la providencia que se ataca; iv) las irregularidades que se le endilgan a la sentencia, esto es, el defecto sustantivo y el desconocimiento del precedente, afectan la decisión de fondo, por cuanto tienen un efecto decisivo y determinante en la sentencia; v) la situación que generó la vulneración de derechos fundamentales fue debidamente puntualizada en el escrito de tutela y además, en tanto que la solicitud se fundamenta en la inconformidad con lo resuelto en la sentencia de segunda instancia, la controversia planteada no pudo haber sido 4 Los recursos extraordinarios de revisión y de unificación de jurisprudencia, no resultan procedentes en el caso, por lo que se entiende agotado el medio de defensa judicial que tenía a su alcance la actora. 5Sentencia del treinta (5) de agosto de 2014, Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Radicado No. 11001-03-15-000-2012-02201-01, Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A., Demandado: Consejo de Estado – Sección Primera. alegada en el curso del proceso; y vi) no se trata de una providencia contentiva de una sentencia de tutela. 3.4.2. Se encuentra acreditado en el proceso que la señora Margarita Martínez de Martínez es beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en razón a que para la fecha de entrada en vigencia de esta norma, la demandante tenía 41 años de edad (nació el 18 de febrero de 1952).

3.4.3. El precedente judicial La Corte Constitucional6, al referirse a esta causal, ha precisado que: “El precedente es el conjunto de sentencias anteriores al caso estudiado por el juez, que debido a su pertinencia para resolver el problema jurídico planteado deben ser tenidas en cuenta por el juez o la autoridad a quien le competa”, y que la manera para determinar cuándo el precedente resulta necesario para la solución del caso es si: “(i) la ratio decidendi de la sentencia que se evalúa como precedente, presenta una regla judicial relacionada con el caso a resolver posteriormente; (ii) se trata de un problema jurídico semejante, o a una cuestión constitucional semejante y (iii) los hechos del caso o las normas juzgadas en la sentencia son semejantes o plantean un punto de derecho semejante al que se debe resolver posteriormente”. De esta forma -concluye- “[…] el precedente utilizado debe guardar similitud entre los hechos, el problema jurídico planteado y en la normatividad utilizada para resolver los casos”. Bajo los parámetros indicados, un precedente se configura cuando la sentencia pretende resolver un idéntico problema, desde la perspectiva jurídica y fáctica, lo que supone un mismo aspecto jurídico a considerar y unos mismos hechos relevantes, probados y debidamente connotados. A estos efectos, el examen de los requisitos que deben cumplirse para que se ataque la sentencia en sede de tutela por desconocimiento del precedente, impone al actor la carga de identificar el problema jurídico que resolvió la sentencia cuestionada para compararlo con el problema jurídico resuelto por el precedente, determinando consecuentemente su

identidad en los hechos y en el derecho. Visto desde esta perspectiva, el desconocimiento del precedente supone que la sentencia cuestionada se identifica con aquél en su objeto y causa, entendiéndose 6 Sentencia T-1033 de 2012. por el primero la pretensión jurídica analizada, y por la causa los hechos en que se funda dicha pretensión y los fundamentos normativos de la misma. No habrá entonces desconocimiento del precedente si la sentencia analizada difiere en cualquiera de los aspectos indicados. Tampoco podrá invocarse el desconocimiento del precedente si la sentencia que difiere del mismo fundamenta su decisión en contra de manera razonable y suficiente, justificando tal posición, pues ello está dentro de la autonomía funcional del juez. En el presente caso, la parte actora manifiesta que la sentencia censurada desconoció el precedente establecido por la Sección Segunda del Consejo de Estado, al haberse proferido con fundamento en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016 y SU 395 de 2017, dictadas por la Corte Constitucional, que al abordar el estudio del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, determinó que todas las pensiones de servidores públicos y trabajadores oficiales debían liquidarse con base en lo devengado en los últimos diez (10) años de servicio y no con base en lo recibido durante el último año. Por lo mismo, considera la actora que la sentencia atacada incurrió en defecto material o sustantivo al aplicar de forma incorrecta lo dispuesto en la Ley 100 de

1993 y la Ley 33 de 1985, al negar la pensión de jubilación con el 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio. Del anterior planteamiento la Sala advierte que los defectos alegados por la accionante se encuentran estrechamente relacionados, toda vez que la ocurrencia de uno conlleva a la configuración del otro, puesto que el debate sobre la interpretación y aplicación de las normas señaladas surge a partir de los precedentes jurisprudenciales existentes en la materia. En ese orden, para la Sala, el cargo sobre el defecto sustantivo se subsume dentro la acusación por desconocimiento del precedente. En aras de efectuar el análisis planteado por la accionante y determinar si la sentencia atacada incurrió en el defecto señalado, es necesario precisar que la discusión jurídica del presente caso gira respecto de los factores que deben ser tenidos en cuenta en el ingreso base de liquidación para efectos de liquidar la pensión de vejez de aquellas personas que son beneficiarias del régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en particular, si debe ser incluido lo devengado por la trabajadora durante el último año de servicio. Para determinar si la Subsección “A” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en el defecto alegado, resulta pertinente establecer lo siguiente: i) una mirada al alcance normativo de los precedentes del Consejo de Estado y la Corte Constitucional; ii) la posición adoptada por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de

2016 y SU-395 de 2017 iii) la jurisprudencia del Consejo de Estado en relación con los factores que deben incluirse en el IBL para liquidar las pensiones de jubilación, y iv) solución al caso en concreto7. 3.4.4. Alcance normativo de los precedentes del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional Delimitar el alcance de las disposiciones que gobiernan las decisiones de los citados órganos de cierre, resulta cardinal a efectos de resolver el caso que se nos pone de presente. 3.4.4.1. Alcance normativo de los precedentes del Consejo de Estado Sobre el punto, ya esta Sección en un importante pronunciamiento del 8 de junio de 2018, resaltó que todas las sentencias del Consejo de Estado tienen valor como precedente del órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; que sus sentencias de unificación tienen valor vinculante para los Tribunales y Jueces; que pueden existir casos en los cuales no es procedente aplicarlas si los casos son disímiles o fundamentando razonadamente y con suficiencia la postura, y que el desconocimiento de una sentencia de unificación hace incurrir al Tribunal en un defecto sustantivo. El discernimiento que llevó a concluir lo expuesto en la oportunidad mencionada, vino acompañado de todo un análisis de las normas que regulan la función de unificación del Consejo de Estado y de los pronunciamientos que sobre el particular ha expedido la Corte Constitucional, en los cuales reconoce expresamente el carácter vinculante de las decisiones del órgano de cierre en lo contencioso administrativo. A estos efectos,

dice en lo pertinente la sentencia de junio 8 de 2018, al tratar de la función de 7 Se reiteran en esta oportunidad las consideraciones expuestas por la Sección Primera en sentencias de tutela de 15 de julio de 2016 (Radicación número: 11001-03-15-000-2016-0043600(AC), 6 de octubre de 2017 (Radicación número: 11001-03-15-000-2017-01980-00(AC), C. P: Roberto Augusto Serrato Valdés; 9 de marzo de 2017 (Radicación número: 11001-03-15-000-201603192-00 (AC); C. P: Roberto Augusto Serrato Valdés (E)); y 27 de julio de 2017 (Radicación número: 11001-03-15-000-2016-03171-01(AC); C. P: Hernando Sánchez Sánchez). unificación de la jurisprudencia del Consejo de Estado, en las sentencias de la Corte Constitucional: “[…] a propósito de la expedición de la Ley 1437 de 20118, al realizar el control de constitucionalidad del artículo 257 relativo al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia9, regulado en los artículos 256 a 268 ibídem, y pronunciarse sobre el artículo 270 ejusdem, relacionado con las sentencias de unificación, la Corte Constitucional10 razonó de la siguiente manera: “[…] uno de los principales objetivos del CPACA se enfocó en la necesidad de fortalecer la función de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado, de manera que sus providencias sean tenidas en cuenta por la administración y por los jueces que integran la

Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en su condición de órgano de cierre y máxima autoridad de la justicia administrativa11. Según se observa en los antecedentes legislativos, más allá de responder a un tema de igualdad de trato, se entendió que reforzar la citada función tendría una incidencia directa en la protección de los derechos, con miras a reducir la litigiosidad y fortalecer el principio de seguridad jurídica, tanto en sede administrativa como judicial12. Con el propósito de materializar este objetivo, el legislador consideró oportuno establecer una categoría especial de providencia proferida por el Consejo de Estado, que se denomina sentencia de unificación jurisprudencial, cuya creación se justificó en la necesidad de brindar absoluta claridad a la administración y a los jueces, sobre las líneas jurisprudenciales plenamente vinculantes13. Por virtud de esta categorización, se observa que no 8 "Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 9 Sobre dicho recurso, la Corte Constitucional afirmó en la sentencia citada lo siguiente: “[…] Desde el punto de vista constitucional, lo anterior es concordante con la función de unificación que cumplen los órganos de cierre y con su papel creador de derecho; y desde la perspectiva legal, ello resulta procedente si se tiene en cuenta que la finalidad principal del recurso extraordinario es la de “asegurar la unidad en la interpretación del derecho” y que, en tal virtud, como efectos de la sentencia, se permite su procedencia “total” o “parcial”, pudiendo dictar aquella que “deba

reemplazarla” o adoptar “las decisiones que correspondan”?. En este contexto, es claro que el legislador definió de manera concreta al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia como una vía dirigida a preservar el precedente vertical, y a suscitar discusiones alrededor del mismo, buscando con ello la aplicación uniforme del derecho en las instancias inferiores al Consejo de Estado, lo que resulta acorde con el rol que le otorga la Constitución como órgano de cierre de lo contencioso administrativo, en los términos del artículo 237, numeral 1, de la Constitución[…]”. 10 Sentencia C-179 de 2016 11 CP art. 237.1 12 En la exposición de motivos se expuso que: “Por último, cabe destacar la intención del proyecto en cuanto al acatamiento de las decisiones judiciales, como una manifestación del Estado de Derecho. Por ello, la preocupación de la Comisión se centró en dos aspectos, a saber: uno, el respeto a las decisiones judiciales frente a casos similares y dos, el cumplimiento de las decisiones judiciales. // Para garantizar el respeto a las decisiones judiciales que constituyen jurisprudencia reiterada o de unificación, se propone como mecanismo el derecho a solicitar la extensión y adaptación de la jurisprudencia del Consejo de Estado, contenida en un fallo de unificación jurisprudencial en el que se haya reconocido una situación jurídica, siempre que, en lo pretendido exista similitud de objeto y causa con lo ya fallado”. Gaceta del Congreso No. 1173 de 2009. 13 En las memorias de los debates de la Comisión de Reforma se específica lo siguiente: “(…) Me parece muy importante buscar ese mecanismo, un mecanismo que permita eso que queremos,

todas las decisiones que se profieren por el citado Tribunal adquieren la condición de sentencias de unificación, pues esa calidad se reservó para aquellas que se identifican como tales expresamente en la ley, buscando con ello brindar seguridad y certeza en relación con la proyección de sus efectos. […] Nótese cómo, según se infiere de lo expuesto, en la medida en que las sentencias de unificación cumplen una función específica referente a ordenar y clarificar las subreglas que se derivan de la aplicación del derecho regulado, el CPACA le reconoce a estas sentencias no sólo un valor de precedente para los jueces y tribunales, sino que también proyecta su obligatoriedad a la actividad de la administración. En efecto, a juicio de este Tribunal, su carácter vinculante se explica primordialmente por razón del principio de legalidad, a partir del deber de sujeción que tienen las autoridades al imperio de la Constitución y la ley, y por ende, al necesario acatamiento de la regla de derecho emanada de las altas cortes14. Desde el punto de vista judicial, las sentencias de unificación emergen como el fallo que brinda certeza y seguridad sobre la regla de derecho que se debe aplicar a un caso que presenta una hipótesis semejante de decisión. Son providencias que al identificar de manera clara y uniforme el precedente aplicable, se imponen de manera forzosa por razón de la obligatoriedad del mandato de unificación que les asiste a los órganos de cierre, en este caso, al Consejo de Estado como máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo. En este sentido, las sentencias de unificación producen, de un lado, unos efectos inter partes o subjetivos, que alcanzan a las

personas involucradas en el proceso de origen, sin que dicho propósito concrete la operatividad de este mecanismo, pues el mismo se enfoca, fundamentalmente, en la consolidación de unos efectos vinculantes para todos los casos semejantes, brindado un carácter objetivo al respectivo fallo, ya que introduce una subregla o criterio de decisión judicial que deviene en obligatorio para todos los jueces que integran la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. tanto el Gobierno como la jurisdicción, y es definir unas líneas jurisprudenciales que le permitan a uno decirle a los funcionarios del sector administrativo: ‘De aquí en adelante, frente a este tema, ésta es la posición’; algo que pudiera haber sido discutido por la Sala Plena, las salas o las secciones, y que a partir de esas líneas jurisprudenciales, el Gobierno pudiese adoptar, y los jueces también, actitud y acciones que permitieran evitar tanta proliferación de demandas innecesarias”. 14 En la Sentencia C-634 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, se concluyó que: “El respeto del precedente judicial por parte de las autoridades administrativas se fundamenta (i) en el respeto del debido proceso y del principio de legalidad en materia administrativa (Arts. 29, 121 y 122 C.P.); (ii) en el hecho que el contenido y alcance normativo de la Constitución y la ley es fijado válida y legítimamente por las altas cortes, cuyas decisiones hacen tránsito a cosa juzgada y tienen fuerza vinculante; (iii) en que las decisiones de las autoridades administrativas no pueden ser arbitrarias y

deben fundamentarse de manera objetiva y razonable; (iv) en que el desconocimiento del precedente y con ello del principio de legalidad, implica la responsabilidad de los servidores públicos (Arts. 6º y 90 C.P.); y (v) en que las actuaciones y decisiones de las autoridades administrativas deben respetar la igualdad de todos ante la ley (Art. 13 C.P.).” En todo caso, cabe aclarar que la obligatoriedad que tienen las sentencias de unificación, no excluye el deber genérico de seguir el precedente, respecto de las decisiones del Consejo de Estado que no tienen dicha condición. Así lo advirtió esta Corporación, en la Sentencia C-588 de 201215, al señalar que: “[…] en cuanto a la presunta omisión en el mecanismo de extensión de otras sentencias del Consejo de Estado distintas de las de unificación jurisprudencial, téngase en cuenta que, como bien se ha dicho, estas sentencias de unificación cumplen la función especial y específica de ordenar y clarificar el precedente aplicable. En este sentido, es plenamente razonable que sean estas sentencias y no otras del Consejo de Estado, las llamadas a ser aplicadas en el mecanismo de extensión de jurisprudencia. Las demás sentencias del Consejo de Estado siguen teniendo su valor como precedente del órgano de cierre de lo contencioso-administrativo, pero son un tipo especial de providencias -las sentencias de unificación jurisprudenciala las que el Legislador, en ejercicio de su poder de configuración normativa, asignó la potestad de ser aplicadas en el mecanismo de extensión de jurisprudencia, que tienen la virtud de evitar la realización de un proceso y de facilitar el

acceso directo al Consejo de Estado.” […] 6.6.5. Por consiguiente, en línea con el papel que el Constituyente les otorgó a los órganos de cierre de las distintas jurisdicciones, el CPACA asume como uno de sus objetivos impulsar el carácter unificador de la jurisprudencia del Consejo de Estado como máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo, para lo cual creó la categoría de las sentencias de unificación jurisprudencial, caracterizadas por su naturaleza ordenadora y vinculante, por lo que resultan exigibles frente a la resolución de casos con identidad de supuestos fácticos y jurídicos, tanto en la vía administrativa como judicial, en aras de garantizar los principios de igualdad y de seguridad jurídica”. Luego del análisis expuesto, la citada sentencia de junio 8 de 2018, concluyó lo siguiente: (i) “Todas las sentencias del Consejo de Estado tienen valor como precedente del órgano de cierre de lo contencioso-administrativo, ya sea que se trate de sentencias de unificación o no y, en este orden, su desconocimiento constituye un defecto que vulnera el debido proceso. 15 M.P. Mauricio González Cuervo. Énfasis por fuera del texto original. (ii) De manera particular, las sentencias de unificación del Consejo de Estado constituyen precedente vinculante para los Tribunales y jueces conforme lo señaló la Corte Constitucional en la sentencia antes citada, de modo que el criterio jurisprudencial establecido por el órgano de cierre solo puede ser modificado por éste. (iii) En el evento en que un Tribunal o un Juez considere que el precedente

no es aplicable al caso concreto y decide apartarse de él, debe exponer: (i) las razones claras, lógicas y precisas que justifican el apartamiento de las decisiones anteriores; y (ii) argumentos suficientes y razonados, a partir de los cuales debe darse una respuesta diferente al problema jurídico planteado. Lo anterior, en tanto, “no basta que el tribunal considere que la interpretación actu