CE-11001-03-15-000-2017-02927-00(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE

VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - Inexistencia El problema jurídico que habrá de resolverse consiste en determinar si las sentencias del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, invocadas por el actor, constituían precedente obligatorio para el Tribunal Administrativo de Descongestión con Sede en Bogotá, al resolver, en segunda instancia, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por el [accionante] contra el municipio de Palmira, o si la jurisprudencia de esta corporación ha sostenido en otros pronunciamientos, que sí constituye precedente frente al caso concreto, una tesis contraria a la planteada por el actor en la demanda. (…) la decisión del Tribunal demandado no debió ajustarse a la postura adoptada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por cuanto su adecuación se realizó conforme al precedente del Consejo de Estado en relación con la falta de publicación de actos administrativos de carácter general, en el contexto de reestructuraciones administrativas, y además, a la orden de tutela impartida por esta Corporación en asuntos relacionados con la reestructuración administrativa debatida por el actor en acción de nulidad y restablecimiento del derecho. En otras palabras, la providencia judicial discutida en tutela se atempera a la jurisprudencia del Consejo de Estado, expedida no solo en casos análogos sino específicamente en una acción de tutela decidida sobre el caso particular de la reestructuración administrativa efectuada en el municipio de Palmira, mediante el Acuerdo Municipal No. 006 del 24 de abril de 2008, y los Decretos 1086, 1087 y 1088 de

ese mismo año.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., ocho (8) de febrero de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-02927-00(AC)

Actor: GUSTAVO ROMERO PINZÓN

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE DESCONGESTIÓN CON SEDE EN BOGOTÁ Y OTROS La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el señor Gustavo Romero Pinzón contra la sentencia del 28 de noviembre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Descongestión con sede en Bogotá, que denegó las pretensiones del demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido contra el municipio de Palmira.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones En ejercicio de acción de tutela, el señor Gustavo Romero Pinzón solicitó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo, al mínimo

vital y móvil, a la dignidad humana, a la igualdad, y los principios de carrera administrativa y confianza legítima, que estimó vulnerados por las autoridades judiciales demandadas. Expresamente, formuló las siguientes pretensiones1: - Que se deje sin efecto la sentencia proferida el 28 de noviembre de 2016, por el Tribunal Administrativo de Descongestión con sede en Bogotá, siendo magistrada ponente la Dra. Corina Duque Ayala. - Se ordene que la sentencia en mi caso se profiera por el HONORABLE

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA, por ser el magistrado que le compete por factor territorial resolver la apelación elevada, además de que dicho tribunal en casos iguales y similares al mío, resolvió favorablemente a los demandantes. - En caso de no accederse a dicha solicitud, se le ordene al Tribunal Administrativo de Descongestión con sede en Bogotá, que profiera una sentencia en la cual no se viole el derecho a la igualdad con relación a los demás compañeros a los cuales les accedieron a sus pretensiones. - Subsidiariamente, solicito que se me amparen mis derechos fundamentales AL TRABAJO, DERECHO DE CARRERA ADMINISTRATIVA, MÍNIMO VITAL, VIDA DIGNA, DEBIDO PROCESO, IGUALDAD Y CONFIANZA LEGÍTIMA y se ordene mi reintegro al Municipio de Palmira-Valle, en un cargo igual o mejor categoría que desempeñaba, que a su vez se ordene el pago de todos los salarios, primas legales y extralegales, cesantías y todas las acreencias laborales dejadas de percibir desde el momentoen que fui desvinculado con ocasión al acto administrativo demandado. 1 Folios 8-9 del expediente de tutela. - Subsidiariamente, solicito que se me amparen mis derechos fundamentales al derecho a la igualdad con relación a los demás compañeros a los cuales les fue favorable la decisión de reintegro, y que fueron mencionados en el hecho 14 de la presente acción constitucional, por cuanto yo tengo igual o mejor derecho que ellos, y a mi me lo están negando mientras que a ellos se lo amparan, son casos iguales y similares.

2. Hechos

Revisado el expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: Que, mediante Acuerdo No. 006 del 24 de abril de 2008, el Concejo de Palmira, Valle del Cauca, autorizó al alcalde para realizar una reforma administrativa. Que, en ejercicio de esa facultad, el alcalde expidió los Decretos 1086, 1087 y 1088 del 24 de octubre de 2008, por medio de los cuales efectuó la mencionada reforma. Que los decretos fueron publicados a través de diversos medios, como las carteleras del municipio, la página web oficial, la Gaceta Municipal y se pusieron en conocimiento de forma personal a cada empleado. Que, el 24 de octubre de 2008, el municipio de Palmira comunicó a Gustavo Romero Pinzón el retiro del servicio por supresión del cargo, como consecuencia de la reestructuración administrativa. Que el actor presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el municipio de Palmira2, en la que argumentó que los actos administrativos de carácter general, expedidos por el Concejo y el alcalde de Palmira, en los que se sustentó la reestructuración administrativa, no habían sido debidamente publicados en los medios de comunicación oficiales, ni con la necesaria antelación a la fecha en la que fueron ejecutados. Que, mediante sentencia del 24 de mayo de 2013, el Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión de Cali accedió a las pretensiones de la demanda y declaró la nulidad del decreto 1087 del 24 de octubre de 2008, ordenando, en consecuencia, el reintegro del señor Romero Pinzón. Que el actor

interpuso recurso de apelación contra el fallo de primera instancia. 2 Radicada con el número 76001-33-31-006-2009-00093-00. Que del recurso de apelación conoció el Tribunal Administrativo del Cauca, pero el proceso fue remitido al Tribunal Administrativo de Descongestión de Quindío. Que el proceso fue devuelto al despacho de origen, para finalmente ser enviado al Tribunal Administrativo de Descongestión con Sede en Bogotá, que avocó conocimiento del asunto en segunda instancia. Que el Tribunal Administrativo de Descongestión con Sede en Bogotá, revocó el fallo apelado por cuanto consideró que los actos administrativos demandados sí habían sido publicados, y no se encontraban inmersos en alguna de las causales de nulidad esgrimidas por el demandante.

3. Argumentos de la tutela De manera preliminar, la Sala advierte que el actor no señaló los defectos específicos en que pudo incurrir la sentencia del 28 de noviembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Descongestión con Sede en Bogotá. Sin embargo, esta Corporación interpreta que el actor quiso señalar la configuración del defecto por Desconocimiento del precedente judicial.

El demandante argumentó que los decretos por medio de los que se realizó la reestructuración de la planta de cargos del municipio de Palmira, no fueron publicados en la Gaceta Oficial de la entidad, sino por otros medios y en fecha posterior a la de la ejecución. Que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencias: i) del 7 de febrero de 2013, expediente 2009-00135-01, ii) del 7 de febrero de 2013,

expediente 2009-0014001, iii) del 6 de mayo de 2013, expediente 2009-00132-01 y iv) del 6 de junio de 2013, expediente 2009-00143-01, había declarado la nulidad del Decreto 1087 de 2008 expedido por la Alcaldía Municipal de Palmira, y había ordenado el restablecimiento del derecho de otras personas afectadas por el acto administrativo. Que de haberse fallado conforme a los criterios del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en procesos similares, se habría confirmado la decisión de primera instancia, y no se habría vulnerado sus derechos a la igualdad, al trabajo, al mínimo vital y móvil, a la dignidad humana, al debido proceso, y los principios de carrera administrativa y confianza legítima.

4. Intervención de las autoridades judiciales demandadas 4.1. Juzgado Séptimo Administrativo de Ibagué La jueza titular de ese despacho solicitó que se denegaran las pretensiones de la tutela, por cuanto las decisiones judiciales cuestionadas estuvieron ajustadas a derecho. 4.2. Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

Los magistrados del tribunal demandado guardaron silencio. 4.3. Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cali. La directora ejecutiva seccional de administración judicial de Cali adujo que no evidenciaba vulneración a los derechos fundamentales del actor. Solicitó se desvinculara a la autoridad del trámite, por cuanto carecían de legitimación en la causa por pasiva. 4.4. Comisión Nacional del Servicio Civil. El representante judicial y extrajudicial de la Comisión Nacional del Servicio Civil

solicitó que se declarara improcedente la tutela de la referencia, por cuanto el demandante contaba con otros medios de defensa judicial, y no había acreditado un riesgo inminente que justificara su ejercicio. Adicionalmente, requirió que se desvinculara a la autoridad, en razón a que carecían de legitimación en la causa por pasiva.

5. Sentencia impugnada El Tribunal Administrativo de Descongestión con Sede en Bogotá, mediante sentencia del 28 de noviembre de 2016, negó el amparo solicitado. En la decisión, la Corporación hizo énfasis en la jurisprudencia emitida por el Consejo de Estado en asuntos similares, reiterando que la falta de publicación de los actos administrativos generales, expedidos con ocasión de la reestructuración de una entidad, no afecta la existencia ni la validez, es decir, no los vicia de nulidad, y que, respecto de éstos, únicamente se puede predicar la inoponibilidad a los administrados. Que, en relación con las consecuencias de esos actos frente a los particulares, la Corporación ha dicho que la ausencia de promulgación se subsana con la comunicación personal que a ellos se haga de la supresión del cargo.

Que, en consecuencia, a pesar de que los Decretos 1086, 1087 y 1088 del 24 de octubre de 2008 no fueron oportunamente publicados en la gaceta oficial del municipio de Palmira, esa omisión no afectó la validez de los efectos particulares que de éstos se desprendieron, pues la entidad informó directamente a los afectados.

6. Impugnación El demandante reiteró los argumentos expuestos en la demanda.

II. CONSIDERACIONES

1. La acción de tutela contra providencias judiciales A partir del año 20123, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20144, se precisó que la acción de tutela es procedente, incluso, para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. 3 Ver sentencia del 31 de julio de 2012. 4 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. La Sala Plena precisó: “2.1.11.- Entonces, en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Carta, la acción de tutela sí procede contra las providencias del Consejo de Estado, materializadas en autos y sentencias, en la medida en que la Corporación hace parte de una de las ramas del poder público –Rama Judicial-, conforme con los artículos 113 y 116 de la Constitución y, por tanto, es una autoridad pública.

Aceptar la procedencia de la acción de tutela contra las providencias del Consejo de Estado, no es otra cosa que aceptar la prevalencia de los derechos fundamentales de las personas y, por ende, desarrollar los mandatos constitucionales contenidos en los artículos 1, 2, 4, 6, 121 y 230 Constitucionales. 2.1.12.- No puede perderse de vista que los autos y sentencias que profieren los jueces de las distintas jurisdicciones, incluidos los órganos que se encuentran en la cúspide de la

estructura judicial, pueden vulnerar los derechos fundamentales de las personas. Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo; (ii) defecto fáctico; (iii) defecto procedimental absoluto; (iv) defecto orgánico; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente, y (viii) violación directa de la Constitución. Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. Es de esa manera que se estudia una providencia judicial mediante el mecanismo excepcional de la acción de tutela.

2. Caso concreto Una vez revisado el expediente, la Sala encontró que la solicitud de amparo interpuesta por Gustavo Romero Pinzón superó los requisitos generales de

procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, razón por la cual se ocupará de establecer si se configura el desconocimiento del precedente como defecto de fondo que vicie la sentencia del 28 de noviembre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Descongestión con Sede en Bogotá. 2.1. Problema jurídico En el contexto planteado, el problema jurídico que habrá de resolverse consiste en determinar si las sentencias del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, invocadas por el actor, constituían precedente obligatorio para el Tribunal Administrativo de Descongestión con Sede en Bogotá, al resolver, en segunda instancia, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Gustavo Romero Pinzón contra el municipio de Palmira, o si la jurisprudencia de esta corporación ha sostenido en otros pronunciamientos, que sí constituye precedente frente al caso concreto, una tesis contraria a la planteada por el actor en la demanda. Para resolver el problema planteado, la Sala analizará: i) el desconocimiento del precedente, y ii) la solución del caso. 2.2. Del desconocimiento del precedente Cuando se hace referencia al precedente judicial se alude a la forma en que un caso similar ya ha sido resuelto en el pasado, y que sirve como referente para que se decidan otros conflictos semejantes. Ese precedente, por su pertinencia, debe ser considerado por el juez al momento de decidir el nuevo caso. La Corte Constitucional ha dicho que la aplicación del precedente judicial implica que5: «un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el(los)

caso(s) del pasado, sólo (i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación». Ahora bien, el precedente judicial es de dos tipos: (i) el horizontal, que incluye las decisiones que dictó el mismo juez u otro de igual jerarquía, y (ii) el vertical, que está conformado por las decisiones de los jueces de superior jerarquía, en especial, las decisiones de los órganos de cierre de cada jurisdicción. En cuanto al precedente vertical, la Corte Constitucional ha dicho que el respeto por las decisiones proferidas por los jueces de superior jerarquía —y, en especial, de los órganos de cierre en cada una de las jurisdicciones— no constituye una facultad discrecional del funcionario judicial, sino que es un deber de ineludible cumplimiento. Es decir, para garantizar un mínimo de seguridad jurídica y el derecho a la igualdad, los funcionarios judiciales se encuentran vinculados a la regla jurisprudencial que haya fijado el órgano de cierre de cada jurisdicción. 5 Sentencia T-158 de 2006.

Dicho de otro modo: las situaciones fácticas iguales deben decidirse conforme con la misma solución jurídica que ha previsto el órgano de cierre de cada jurisdicción,

a menos que el juez competente exprese razones serias y suficientes para apartarse del precedente. Cuando un juez no aplica la misma razón de derecho ni llega a la misma conclusión jurídica al analizar los mismos supuestos de hecho, incurre en una vía de hecho y, de contera, viola el derecho a la igualdad. No obstante la importancia de la regla de vinculación del precedente judicial, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que esa sujeción no es absoluta, pues no se puede desconocer la libertad de interpretación que rige la actividad judicial. Simplemente se busca armonizar y salvaguardar los principios de igualdad y seguridad jurídica, para que asuntos idénticos se decidan de la misma forma. Por esa razón, se ha advertido que el funcionario judicial puede apartarse de su propio precedente o del precedente fijado por el superior jerárquico, siempre que explique de manera expresa, amplia y suficiente las razones por las que modifica su posición, de ahí que al juez corresponde la carga argumentativa de la separación del caso resuelto con anterioridad. En cuanto al precedente horizontal, y en especial al que atañe a las providencias que dictan los jueces de igual jerarquía, conviene decir que la observancia no es tan rigurosa como la que se predica del precedente vertical, pues, es apenas comprensible que, en virtud de la autonomía judicial, entre jueces de la misma jerarquía existan criterios de interpretación y decisión distintos frente a casos análogos. Es en ese momento, entonces, que la decisión del superior jerárquico o del órgano de cierre, según el caso, adquiere capital importancia para efectos de

preservar la seguridad jurídica y garantizar el derecho fundamental a la igualdad, en tanto que fija una regla jurisprudencial de decisión frente a casos similares y, por contera, unifica la disparidad de criterios existente entre los inferiores jerárquicos. Al respecto, la Corte Constitucional ha dicho que el juez puede apartarse válidamente del precedente horizontal o vertical cuando: (i) en su providencia hace una referencia expresa al precedente conforme al cual sus superiores funcionales o su propio despacho han resuelto casos análogos, pues ‘sólo puede admitirse una revisión de un precedente si se es consciente de su existencia’6; y (ii) expone razones suficientes y válidas a la luz del ordenamiento jurídico y los supuestos fácticos del caso nuevo que justifiquen el cambio jurisprudencial, lo que significa que no se trata simplemente de ofrecer argumentos en otro sentido, sino que resulta necesario demostrar que el precedente anterior no resulta válido, correcto o suficiente para resolver el caso nuevo 7. En resumidas cuentas, para examinar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, por desconocimiento del precedente judicial, se deben observar las siguientes reglas8:

I. El demandante debe identificar el precedente judicial que se habría desconocido y exponer las razones por las que estima que se desconoció9.

II. El juez de tutela debe confirmar la existencia del precedente judicial que se habría dejado de aplicar. Esto es, debe identificar si de verdad existe un caso análogo ya decidido.

III. Identificado el precedente judicial, el juez de tutela debe comprobar si se dejó de aplicar.

IV. Si, en efecto, el juez natural dejó de aplicarlo, se debe verificar si existen diferencias entre el precedente y el conflicto que decidió, o si el juez expuso las razones para apartarse del precedente judicial. Si existen diferencias no habrá desconocimiento del precedente judicial. Aunque los casos sean similares, tampoco habrá desconocimiento del precedente si el juez expone las razones para apartarse.

V. El precedente judicial vinculante es aquel que se encuentra ligado a la razón central de la decisión (ratio decidendi). La razón central de la decisión surge 6 Sentencia T-688 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett. Además, en esta oportunidad se sostuvo: “El ciudadano tiene derecho a que sus jueces tengan en mente las reglas judiciales fijadas con anterioridad, pues ello garantiza que sus decisiones no son producto de apreciaciones ex novo, sino que recogen una tradición jurídica que ha generado expectativas legítimas. Proceder de manera contraria, esto es, hacer caso omiso, sea de manera intencional o por desconocimiento, introduce un margen de discrecionalidad incompatible con el principio de seguridad jurídica, ahora sí, producto de decisiones que han hecho tránsito a cosa juzgada y que han definido rationes decidendii, que los ciudadanos legítimamente siguen”. 7 Ver, entre otras, las sentencias T-014 de 2009, T-777 de 2008, T-571 de 2007, T-049 de 2007, T440 de 2006, T-330 de 2005, T-698 de 2004, T-688 de 2003 y T-468 de 2003.

8 Sobre el tema, ver entre otras, la sentencia T-482 de 2011. 9 Sobre el tema, la Corte Constitucional ha dicho: “la existencia de un precedente no depende del hecho de que se haya dictado una sentencia en la cual se contenga una regla de derecho que se estime aplicable al caso. Es necesario que se demuestre que efectivamente es aplicable al caso, para lo cual resulta indispensable que se aporten elementos de juicio –se argumentea partir de las sentencias. Quien alega, tiene el deber de indicar que las sentencias (i) se refieren a situaciones similares y (ii) que la solución jurídica del caso (su ratio decidendi), ha de ser aplicada en el caso objeto de análisis. También podrá demandarse la aplicación del precedente, por vía analógica” (se destaca). de la valoración que el juez hace de las normas frente a los hechos y el material probatorio en cada caso concreto10.

VI. Si no se acató el precedente judicial la tutela será procedente para la protección del derecho a la igualdad. 2.3. Solución del caso Para determinar si se configura el defecto endilgado en la tutela, la Sala analizará las sentencias invocadas por el actor, a efectos de determinar si constituyen precedente frente al caso concreto planteado por ella contra el municipio de Palmira. Asimismo, analizará otros pronunciamientos de esta Corporación, para establecer si el Tribunal demandado en tutela estaba obligado a aplicar una tesis distinta a la planteada por el demandante.

En las providencias invocadas por el actor como precedente, se discutió la legalidad de actos administrativos generales que efectuaron la reforma

administrativa de la Alcaldía Municipal de Palmira. En todos los casos, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca accedió a las pretensiones de la demanda, al estimar que la falta de publicación de un acto administrativo de carácter general no es causal de nulidad sino de inoponibilidad frente a terceros, requisito de eficacia y no de validez frente al mismo, pero para el acto de carácter particular que se expida con fundamento en él, dicha publicación se erige en presupuesto de validez. A juicio de la Sala, las sentencias invocadas por el actor como precedente, resuelven un problema jurídico que no difiere con el planteado en el sub judice, y la ratio decidendi presenta una regla judicial relacionada con el caso a resolver. Además, los hechos planteados y las normas necesarias para abordar el fondo del asunto son idénticas, pues se discute el deber de dar publicidad a los actos administrativos de carácter general, y a la incidencia de esa publicidad sobre la validez de los actos particulares que se expidan con fundamento en aquellos. Es decir, que plantean un punto de derecho igual al que se debe resolver en el caso presente. 10 Para la Corte Constitucional, la ratio decidendi es “la formulación general, más allá de las particularidades irrelevantes del caso, del principio, regla o razón general que constituyen la base de la decisión judicial específica. Es, si se quiere, el fundamento normativo directo de la parte resolutiva”. Ver, por ejemplo, la sentencia T-443 de 2010. Sin embargo, existen otros pronunciamientos del Consejo de Estado que unifican el criterio a aplicar, y tienen relación directa y específica con la situación planteada

en esta oportunidad, es decir, con la publicación de actos administrativos generales que dan fundamento a reestructuraciones administrativas efectuadas en entes territoriales. La Sala resalta que, en anteriores oportunidades, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, como lo señaló el demandante, accedió a las pretensiones de demandas interpuestas contra el municipio de Palmira, con ocasión de la reestructuración administrativa efectuada mediante el Acuerdo No. 006 del 24 de abril de 2008 y los Decretos Municipales 1086, 1087 y 1088 de ese mismo año. Es decir, en acciones de nulidad y restablecimiento del derecho iguales a la iniciada por Gustavo Romero Pinzón contra ese autoridad11. Por tal motivo, el municipio de Palmira interpuso acción de tutela contra la mencionada Corporación, en la que argumentó que ésta le había violado el derecho fundamental al debido proceso. Al resolver la acción de tutela, la Sección Primera del Consejo de Estado trajo a colación el precedente relacionado con los efectos de la falta de publicación de los actos generales12, en particular, en asuntos relativos a reestructuración de plantas de personal. Textualmente dijo lo siguiente13: (…) En el mismo sentido, la Sección Segunda de esta Corporación, en un asunto similar14 al aquí planteado, explicó que: “(…) La razón de ser filosófica de esta solución resulta de que cuando en el Estado de Derecho, se parte del supuesto de que el individuo goza, en principio, de una libertad ilimitada, y sus restricciones no pueden operar sin que los (sic) 11 Sentencias 204 y 239, de 20 de junio y 01 de agosto de 2013, respectivamente, que decidieron

la nulidad del Decreto Municipal 1087 de 2008, dentro de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho radicadas con los números 2009-00137 y 2009-00138. 12 La decisión citó los siguientes pronunciamientos: Concejo de Estado. Sección Primera. Sentencia de 18 de noviembre de 2010, Radicado 2001-00341-01. Consejera Ponente: Dra. María Claudia Rojas Lasso; Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de 21 de septiembre de 1971; Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia 23 de junio de 1994. Expediente No. 7852.

Consejera Ponente: Dra. Dolly Pedraza de Arenas; Sent. mayo 30 de 1988, Sección Cuarta, M.P.

Dr. Hernán Guillermo Aldana Duque, Exp. 1125. 13 Consejo de Estado, Sección Primera, consejero ponente Marco Antonio Velilla Moreno, Sentencia del 6 de marzo de 2014, radicación 11001-03-15-000-2013-01983-00. 14 Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia 23 de junio de 1994. Expediente No. 7852.

Consejera Ponente: Dra. Dolly Pedraza de Arenas conozcan los afectados". (Sent. mayo 30 de 1988, Sección Cuarta, M.P. Dr.

Hernán Guillermo Aldana Duque, Exp. 1125. Actor: Iván Gómez García). Carece por tanto de fundamento el cargo de nulidad dirigido por la parte actora contra el Decreto 0925 de 1991 que determinó la planta de persona l de la entidad por haber sido expedido antes de que se publicara el decreto de

reestructuración de la misma, Decreto 0707 de 1991, toda vez que si bien éste debía ser publicado, por corresponder a una normativa interna de la administración y no contener afectación alguna a la libertad de los administrados, podía aplicarse aún antes de efectuarse su promulgación sin que ello afecte la validez de los actos de ejecución. Y en cuanto al cargo de haberse emitido la comunicación a la actora antes de que el decreto que ordenó la supresión de su cargo hubiere sido publicado, debe señalar la Sala que aun sin la publicación el decreto era oponible a la actora, pues le fue dado a conocer a través de comunicación personal que era el medio pertinente, toda vez que aun cuando se trata de un acto de contenido general no puede desconocerse que produjo la afectación de una situación jurídica individual y concreta de quien ocupaba el cargo y por ello se le debía informar personalmente dándole oportunidad así de controvertir el acto ante la jurisdicción. No puede aceptarse entonces el argumento de la demanda de la inoponibilidad del decreto de supresión de cargos respecto a la actora y menos el de nulidad de la comunicación.” De la jurisprudencia transcrita, se tiene que, la falta de publicación de un acto administrativo de carácter general no afecta su existencia ni su validez, es decir, no lo vicia de nulidad; únicamente se puede predicar de él su inoponibilidad a los administrados. Sin embargo, aun ésta tiene excepciones porque dependiendo del contenido del acto, puede inclusive aplicarse sin haberse publicado15. (Subrayado del texto original). Después de analizar el precedente del Consejo de Estado relacionado con la falta

de publicación de actos generales, la Sección Primera de esta Corporación 15 Sobre el tema, ver también Sentencia del 06 de junio de 2000. Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Radicado: 20 78-98- (647