CE-11001-03-15-000-2017-02945-00(AC)-2018

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Mecanismo de defensa judicial idóneo para controvertir el acto administrativo derivado del silencio administrativo [O] solicitó la protección del derecho fundamental al debido proceso que considera vulnerado por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y por el municipio de Santiago de Cali porque a la fecha no han sido resueltas las excepciones que propuso contra el mandamiento de pago proferido en proceso de cobro coactivo que cursa en su contra. En primera medida la Sala advierte que si bien el actor aduce como demandado al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca (…) es evidente que su pretensión (…) es que mediante esta solicitud de amparo se resuelvan las excepciones propuestas dentro del trámite administrativo de cobro coactivo (…) Se tiene que en el caso objeto de estudio de conformidad al artículo 832 del Estatuto Tributario el trámite de las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago de un proceso de cobro coactivo deberán ser decididas dentro de los treinta (30) días siguientes a la presentación del escrito, ordenando previamente la práctica de pruebas de ser necesaria. El escrito de excepciones contra el mandamiento de pago fue presentado por el actor el 9 de diciembre de 2016, es decir que en esas condiciones la administración debió decidir y notificar el acto mediante el cual resolvía las excepciones planteadas por el demandante dentro del término señalado en la norma (…) De conformidad con lo anterior y teniendo claridad frente a lo ocurrido en el trámite administrativo, es necesario

indicar que en el caso objeto de estudio una vez allegué el actor el auto admisorio de la demanda la administración resolverá las excepciones o suspenderá el proceso de cobro como lo advirtió en su intervención en el presente asunto. Adicionalmente, en caso de que la administración no resuelva las excepciones una vez se allegue lo solicitado, el actor cuenta con la opción de demandar el acto ficto o presunto que surge como consecuencia del silencio administrativo negativo debido a que la norma especial no señala expresamente que en los procesos de cobro coactivo el silencio de la administración sea de carácter positivo, caso en el que el actor tiene la opción de acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. En virtud de lo anterior se tiene que el demandante cuenta con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del CPACA, como otro medio de defensa judicial para controvertir el acto ficto o presunto el cual puede ser ejercido en cualquier tiempo dado que se dirige contra un acto administrativo producto del silencio administrativo.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 138

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de marzo de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-02945-00(AC)

Actor: OMAR CORTÉS SUÁREZ

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA

Decide la Sala la acción de tutela presentada mediante en nombre propio por el señor Omar Cortés contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca de conformidad con lo establecido en el artículo 1° del Decreto 1382 de 2000.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones El actor interpuso acción de tutela contra la citada autoridad judicial por considerar vulnerado el derecho fundamental al debido proceso. En consecuencia formuló las siguientes pretensiones: “Señor Juez Constitucional, con todo respeto le solicito, ya que el Municipio de Cali, el Juzgado 19 Administrativo y la Sala de Decisión del Tribunal Contencioso Administrativo del Valle, omitieron la resolución de las excepciones interpuestas dentro de los términos señalados en la ley, proceda a resolver la excepción de prescripción y perdida de ejecutoriedad del Acto Administrativo, con el fin de tutelas mi derecho Constitucional al Debido Proceso y Derecho de Defensa.” 1

2. Hechos De la lectura del expediente se advierten como hechos relevantes los siguientes: El actor manifestó que mediante Liquidación Oficial No. 41.31.121.000091911759 el municipio de Santiago de Cali liquidó por valor de $14.457.533 el impuesto predial de las vigencias 2010, 2011, 2012 y 2013 para el predio identificado con matricula K055100070000 el cual es de su propiedad.

Adujo que dicha liquidación fue notificada en una dirección errada con la que nunca ha tenido relación, por lo que no le fue posible ejercer su derecho de defensa. 1 Folio 28 del expediente. El 15 de noviembre de 2016, fue citado para la notificación personal de la

Resolución No. 41.31.3.21.56024 del 27 de octubre de 2016 que contiene el mandamiento de pago por el valor de la liquidación, una vez fue notificado de la obligación interpuso excepciones contra dicho mandamiento. Indicó que, con fundamento en lo anterior, tiene derecho a que se le garantice el debido proceso y se resuelvan las excepciones propuestas razón por la cual, el 17 de abril de 2017 ejerció acción de cumplimiento de los artículos 84 y 85 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se ordenara al municipio de Santiago de Cali el pronunciamiento sobre las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago o en su defecto se declarara que había operado el silencio administrativo positivo. El Juzgado Diecinueve Administrativo de Cali, en sentencia de 6 de junio de 2017, negó las pretensiones de la demanda, por cuanto, consideró que la pretensión del actor iba dirigida a que se declarara el silencio administrativo positivo y este solo opera en los casos expresamente señalados por la Ley y ni en el Estatuto Tributario Nacional y ni el Decreto Municipal 139 de 2012 del cual se solicita el cumplimiento se contempla ese efecto. Precisó que, en todo caso, las pretensiones de la demanda no estaban llamadas a prosperar, en tanto que, lo que se busca es que se declare la prosperidad de las excepciones en el cobro coactivo. El demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, con fundamento en que el municipio de Cali no ha resuelto dentro del

término las excepciones hechas al mandamiento de pago y que de conformidad a la Ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento era el mecanismo judicial idóneo. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en fallo del 28 de septiembre de 2017, confirmó la providencia, por cuanto, las normas invocadas como incumplidas no señalan la configuración del silencio administrativo positivo, dado que no existe ley especial que consagre expresamente que la no respuesta a excepciones formuladas contra el mandamiento de pago en los procesos de jurisdicción coactiva constituya respuesta positiva.

3. Argumentos de la tutela A juicio del demandante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca vulneró su derecho al debido proceso toda vez que a la fecha no se han resuelto las excepciones propuestas en contra del mandamiento de pago razón por la que solicita se resuelvan en esta instancia.

4. Trámite previo Mediante auto del 9 de noviembre de 2017, se admitió la demanda, ordenó la notificación a las partes, a la Alcaldía de Santiago de Cali – Subdirección de Tesorería de Rentas y el Juzgado 19 Administrativo de Cali como terceros interesados en el resultado del proceso, a quienes se les remitió copia de la demanda.2

5. Oposición El Jefe de la Oficina Técnica Operativa de Cobro Coactivo del municipio de Santiago de Cali adujo que la pretensión del actor es que se le dé respuesta a la petición radicada el 9 de diciembre de 2016 en la que formuló excepciones contra el mandamiento de pago.

Al respecto precisó que mediante Oficio 201741310320003171 del 1º de febrero

de 2017 se respondió al actor que es necesario que aporte copia del auto admisorio de la demanda interpuesta ante el Juzgado Primero Administrativo Oral de Cali para probar la excepción de interposición de demanda, que hasta tanto no allegue el documento solicitado la Subdirección de Tesorería Municipal de la Alcaldía de Santiago de Cali se abstendrá de emitir auto de suspensión del proceso de cobro coactivo. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca guardó silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1° establece: 2 Folio 31 del cuaderno principal de la acción de tutela. “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto.” Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

1. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcionalísima, se ha aceptado la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta y grosera de los derechos

constitucionales fundamentales de acceso a la administración de justicia, debido proceso e igualdad3. Ahora bien, sin perder de vista que la acción de tutela es, ante todo, un mecanismo de protección previsto de manera residual y subsidiaria por el ordenamiento jurídico, que en su conjunto está precisamente diseñado para garantizar los derechos fundamentales constitucionales, la Sala adecuó su posición respecto de la improcedencia de esta acción contra providencias judiciales y acogió el criterio de la procedencia excepcional4. En el mismo sentido, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 31 de julio de 2012, exp 2009-01328-01, aceptó la procedencia de la tutela contra providencia judicial, en los siguientes términos: “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la 3 Ver entre otras, sentencias de 3 de agosto de 2006, Exp. AC-2006-00691, de 26 de junio de 2008, Exp. AC 2008-00539, de 22 de enero de 2009, Exp. AC 200800720-01 y de 5 de marzo de 2009,

Exp. AC 2008-01063-01. 4Entre otras, ver sentencias de 28 de enero de 2010 (Exp. AC-2009-00778); de 10 de febrero de 2011 (exp AC-2010-1239) y de 3 de marzo de 2011 (Exp. 2010-01271). vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. En consecuencia, en la parte resolutiva, se declarará la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.” (Subraya la Sala) Aun más, la Sala Plena de esta Corporación, en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20145, aceptó que la acción de tutela es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por los órganos judiciales de cierre (Consejo de Estado, Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia y Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura), pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra “cualquier autoridad pública”. Hechas estas precisiones acerca de la excepcionalísima procedencia de la tutela contra providencias judiciales, la Sala adoptará la metodología aplicada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado.

En esa sentencia la Corte Constitucional precisó que las causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (Negrilla fuera del texto) (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y 5 Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Demandante: ALPINA PRODUCTOS

ALIMENTICIOS S.A. Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN PRIMERA.

(vi)Que no se trate de sentencias de tutela. Una vez agotado el estudio de estos requisitos, y, siempre y cuando se constate el cumplimiento de todos, es necesario determinar la existencia de por lo menos alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir, que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f)

decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y h) violación directa de la Constitución. Problema jurídico La Sala estudiara si procede la acción de tutela para proteger derechos fundamentales cuando el actor solicita que la administración resuelva las excepciones propuestas al mandamiento de pago en un proceso de cobro coactivo. Caso concreto El señor Omar Cortés Suárez solicitó la protección del derecho fundamental al debido proceso que considera vulnerado por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y por el municipio de Santiago de Cali porque a la fecha no han sido resueltas las excepciones que propuso contra el mandamiento de pago proferido en proceso de cobro coactivo que cursa en su contra. En primera medida la Sala advierte que si bien el actor aduce como demandado al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca porque a su juicio al negar las pretensiones de la acción de cumplimiento en sentencia del 28 de septiembre de 2017, se le desconoció el derecho fundamental al debido proceso, es evidente que su pretensión al igual que en esa oportunidad es que mediante esta solicitud de amparo se resuelvan las excepciones propuestas dentro del trámite administrativo de cobro coactivo. De igual forma la Sala considera pertinente destacar que al valorar las providencias proferidas en primera y segunda instancia con ocasión a la acción de cumplimiento interpuesta por el actor, las mismas se ajustan a derecho toda vez que fueron decididas de conformidad a la normatividad aplicada al caso, que permitió concluir que no era procedente declarar el silencio positivo pues este es de carácter taxativo y no está contemplado en el estatuto tributario para los

procesos de cobro coactivo. Se tiene que en el caso objeto de estudio de conformidad al artículo 832 del Estatuto Tributario6 el trámite de las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago de un proceso de cobro coactivo deberán ser decididas dentro de los treinta (30) días siguientes a la presentación del escrito, ordenando previamente la práctica de pruebas de ser necesaria. El escrito de excepciones contra el mandamiento de pago fue presentado por el actor el 9 de diciembre de 2016, es decir que en esas condiciones la administración debió decidir y notificar el acto mediante el cual resolvía las excepciones planteadas por el demandante dentro del término señalado en la norma. Al respecto es preciso indicar que la Sala ha señalado en varios pronunciamientos de carácter tributario que los plazos que se establecen en las normas son de dos categorías: “(i) los preclusivos, cuyo vencimiento implica la pérdida de oportunidad para ejercer una competencia, facultad o derecho y, (ii) los perentorios, que más bien aceleran o tienen como fin agilizar la toma de decisiones o el ejercicio de facultades o derechos.”7 Sobre este punto en particular, la Sala manifestó que: “Los términos perentorios son obligatorios, que denotan urgencia para realizar la acción exigida dentro del plazo. El incumplimiento de un plazo perentorio no invalida ni torna ineficaz lo realizado fuera del plazo, pero el sujeto incumplido queda obligado a asumir la responsabilidad por la mora, como cuando se pagan intereses por el pago a destiempo de un capital. Cosa distinta ocurre con los términos

preclusivos, en la medida en que no sólo son obligatorios, sino que su 6 Artículo 832. TRÁMITE DE EXCEPCIONES. Dentro del mes siguiente a la presentación del escrito mediante el cual se proponen las excepciones, el funcionario competente decidirá sobre ellas, ordenando previamente la práctica de las pruebas, cuando sea el caso. 7 Sentencia del 29 de octubre de 2009, exp. 16482, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, Reiterada en sentencia de 15 de octubre de 2015, exp. 19659, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. incumplimiento conlleva las consecuencias de invalidar la acción realizada fuera del plazo8. En ese entendido a todas luces el término con el que contaba la administración para resolver sobre las excepciones propuestas por el actor ya fue superado, pero es necesario precisar como la Sala señaló en providencia del 2 de diciembre de 2010, exp. 2005-02017-01 (17871), C.P Martha Teresa Briceño de Valencia, que el Estatuto Tributario como norma que regula el procedimiento administrativo de cobro coactivo no señala expresamente la consecuencia jurídica que se deriva del incumplimiento de la administración en el término para pronunciarse respecto de las excepciones formuladas contra el mandamiento de pago, razón por la que nos encontramos frente a un término de carácter perentorio en el que la Administración no pierde la facultad para pronunciarse frente a lo planteado así exista un incumplimiento en el término. Vale destacar que en el presente caso de conformidad a la respuesta que allegó la Oficina de Cobro Coactivo del municipio de Santiago de Cali, se resolverán las

excepciones propuestas por el actor una vez allegue los documentos solicitados, puntualmente el auto admisorio de la demanda con fundamento en el cual propuso la excepción de interposición de demanda. De conformidad con lo anterior y teniendo claridad frente a lo ocurrido en el trámite administrativo, es necesario indicar que en el caso objeto de estudio una vez allegué el actor el auto admisorio de la demanda la administración resolverá las excepciones o suspenderá el proceso de cobro como lo advirtió en su intervención en el presente asunto. Adicionalmente, en caso de que la administración no resuelva las excepciones una vez se allegue lo solicitado, el actor cuenta con la opción de demandar el acto ficto o presunto que surge como consecuencia del silencio administrativo negativo debido a que la norma especial no señala expresamente que en los procesos de cobro coactivo el silencio de la administración sea de carácter positivo, caso en el que el actor tiene la opción de acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. En virtud de lo anterior se tiene que el demandante cuenta con el medio de control 8 Ibídem. de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del CPACA9, como otro medio de defensa judicial para controvertir el acto ficto o presunto el cual puede ser ejercido en cualquier tiempo dado que se dirige contra un acto administrativo producto del silencio administrativo. 10 En relación con la existencia de otro medio de defensa judicial, el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, establece:

“Artículo 6o. CAUSALES DE IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA. La

acción de tutela no procederá:

1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. Se entiende por irremediable el perjuicio que solo pueda ser reparado en su integridad mediante una indemnización.” (Negrilla fuera de texto) Así mismo, la Corte Constitucional, en la Sentencia T972 de 2005 consideró: “Se encuentra ya muy decantada la jurisprudencia de la Corte acerca de la naturaleza residual de la acción de tutela y sus condiciones de procedencia cuando existe un mecanismo ordinario de defensa. Así ha destacado en múltiples oportunidades que los medios y recursos judiciales ordinarios son el escenario preferente para invocar la protección de los derechos constitucionales fundamentales que se consideren vulnerados en una situación específica, y a ellos deben acudir, en principio, los afectados, a fin de hacer prevalecer la supremacía de estos derechos y el carácter inalienable que les confiere la Carta. En consecuencia, la acción de tutela adquiere la condición de 9 “Artículo 138. Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el

inciso segundo del artículo anterior. Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel.” 10 “Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada:

1. En cualquier tiempo, cuando: a) Se pretenda la nulidad en los términos del artículo 137 de este Código; b) El objeto del litigio lo constituyan bienes estatales imprescriptibles e inenajenables; c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas.

Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; d) Se dirija contra actos producto del silencio administrativo; e) Se solicite el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo, siempre que este último no haya perdido fuerza ejecutoria; f) En los demás casos expresamente establecidos en la ley.” (negrita fuera de texto). medio subsidiario, cuyo propósito no es el de desplazar a los otros mecanismos, sino el de fungir como último recurso orientado a suplir los vacíos de defensa que en determinadas circunstancias presenta el orden jurídico, en materia de protección de derechos fundamentales. Así, la protección de derechos fundamentales es un asunto que el

orden jurídico reserva a la acción de tutela en la medida que el mismo no ofrezca al afectado otros medios de defensa judicial, de igual o similar eficacia. Sin embargo, de la sola existencia de un medio alternativo de defensa judicial, no deviene automáticamente la improcedencia de la acción de tutela. En aquellos eventos en que se establezca que el ordenamiento jurídico tiene previsto un medio ordinario de defensa judicial, corresponde al juez constitucional resolver dos cuestiones: la primera, consiste en determinar si el medio judicial alterno presenta la idoneidad y eficacia necesarias para la defensa de los derechos fundamentales. Si la respuesta a esa primera cuestión es positiva, debe abordarse la cuestión subsiguiente consistente en determinar si concurren los elementos del perjuicio irremediable, que conforme a la jurisprudencia legitiman el amparo transitorio.” No se cumplió, entonces, uno de los requisitos de procedencia de la tutela, esto es, que se agote en debida forma el medio de defensa con el que cuenta el demandante para que se le protegiera el derecho fundamental que considera le fue vulnerado. Por lo anterior, la Sala declarará improcedente la acción de tutela. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta - administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. Declarar improcedente la acción de tutela ejercida por el señor Omar Cortés

Suárez.

2. En caso de no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Ausente con excusa