CE-11001-03-15-000-2017-02965-00(AC)-2018

MORA JUDICIAL - Concepto / INEXISTENCIA DE MORA JUDICIAL

INJUSTIFICADA / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS

FUNDAMENTALES

[P]ara identificar si la autoridad judicial incurre en mora judicial, se debe realizar una valoración objetiva de los aspectos que rodean la tardanza, tales como, la existencia de motivos razonables que justifiquen la dilación, la complejidad del asunto a resolver, la actitud de los interesados y la conducta de los funcionarios judiciales dentro del proceso. (…) La Sala entiende que en la Sección Segunda de esta Corporación, existe un cúmulo excesivo de procesos judiciales que superan la capacidad humana para dictar decisiones con oportunidad y que el cambio de ponente a cargo de un proceso también puede conllevar que la emisión de la decisión respectiva tarde un poco más de lo establecido en el CPACA, siendo estos motivos razonables (…) es claro que la situación presentada no se ha generado como consecuencia del incumplimiento de los deberes del consejero ponente, ya que de acuerdo con la información suministrada por el Sistema de Gestión Judicial Siglo XXI, la autoridad judicial demandada ha adelantado las actuaciones pertinentes para garantizar el debido proceso y el acceso efectivo a la administración de justicia del demandante. (…) la Sala observa que de conformidad con lo afirmado por el actor en el escrito de tutela, desde el año 2012 recibe una mesada pensional por invalidez reconocida en cumplimiento de lo dispuesto en una sentencia de tutela proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare . Esa circunstancia, permite descartar cualquier posible afectación de los derechos fundamentales del actor, pues no se encuentra afectado su derecho

fundamental al mínimo vital, circunstancia que, eventualmente, llevaría al juez constitucional a excepcionar el sistema de turnos y a ordenar que se dicte el respectivo fallo.

FUENTE FORMAL: CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS - ARTÍCULO 8.1

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la procedencia de la acción de tutela cuando las autoridades judiciales incurren en mora judicial injustificada, consultar las sentencias T-030 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño y SU-394 de 2016, M.P.

Gloria Stella Ortíz Delgado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de enero de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-02965-00(AC)

Actor: OSCAR ARCELIO FARFÁN ESPINOZA Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la solicitud de tutela1 promovida por el señor Oscar Arcelio Farfán Espinoza, contra la Sección Segunda, Subsección “B” de esta Corporación, en la que pide el amparo constitucional de los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, a la salud, a la seguridad social, al debido proceso, al trabajo y a la igualdad, así como de la garantía de especial protección constitucional que se le

brinda a las personas de la tercera edad, vulnerados, supuestamente, por la mora judicial injustificada de más de tres (3) años en emitir sentencia de segunda instancia dentro del trámite judicial de nulidad y restablecimiento radicado bajo el número 850012333000201300205012.

I. ANTECEDENTES

1. Hechos El accionante indica que el 12 de junio de 2012, interpuso una acción de tutela que se tramitó ante el Tribunal Administrativo de Casanare, que fue fallada a su favor, en el sentido de reconocer y ordenar el pago de la pensión de invalidez a partir del 2012, la cual, según afirma, aún se encuentra percibiendo.

Manifiesta que el 14 de agosto de 2013, inició el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ante el Tribunal Administrativo de Casanare, radicado bajo el número 85001233300020130020500, con la finalidad de reclamar el reconocimiento de la pensión de invalidez y el pago de las mesadas correspondientes desde el 1 de enero de 1977 hasta el 31 de mayo de 2009. Afirma que el 22 de mayo de 2014, el Tribunal Administrativo de Casanare dictó sentencia favorable a sus pretensiones, la cual fue apelada por la parte demandante y correspondió por reparto al despacho de la Consejera Bertha Lucía Ramírez de Páez, el 3 de diciembre de 2015, quien fue remplazada posteriormente por el Consejero Carmelo Perdomo Cuéter. 1 Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. 2 M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. Finalmente, asegura que desde el 4 de diciembre de 2015, el proceso entró al

despacho para la elaboración la sentencia respetiva, la cual, hasta la fecha no ha sido proferida.

2. Fundamentos de la acción El demandante estima que la autoridad judicial demandada ha incurrido en mora judicial en la resolución del recurso de apelación dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el Nº 850012333000201300205013, lo que considera una transgresión injustificada de sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, a la salud, a la seguridad social, al debido proceso, al trabajo y a la igualdad, así como de la garantía de especial protección constitucional que se le brinda a las personas de la tercera edad.

3. Pretensiones El accionante formuló en el escrito de tutela las siguientes pretensiones:

“A) SE TUTELEN MIS DERECHOS FUNDAMENTALES A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA – LOS TÉRMINOS PROCESALES SE OBSERVARÁN CON DILIGENCIA (ART., 228 DE C.P.); A LA SALUD Y SEGURIDAD SOCIAL – SERVICIOS CONTINUOS QUE NO SE PUEDEN PARAR (ARTS. 49 Y 48 C.P.); AL DEBIDO PROCESO JURÍDICO (ART. 29 C.P.); A LA PROTECCIÓN A LOS PENSIONADOS (ARTS. 25 C.P.) A LA IGUALDAD (ART. 13 C.P.); A LA PROTECCIÓN A LOS MIEMBROS DE LA TERCERA EDAD – TENGO SETENTA (70) AÑOS (ART. 46 C.P.)

B) SI FUERE POSIBLE, REVISAR EL CONTENIDO MATERIAL DEL PROCESO.

C) EN CONSECUENCIA, QUE SE PROFIERA POR PARTE DEL CONSEJO DE

ESTADO, LA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA RESPECTIVA, EN ESTE

CASO. D) QUE SE ORDENE TENER EN CUENTA QUE, LOS PAGOS TOTALES ORIGINADOS EN LA SENTENCIA DEBEN SER PAGADOS ASÍ: EL 70% SE DEBE PAGAR DIRECTAMENTE AL DEMANDANTE OSCAR ARCELIO FARFÁN ESPINOSA Y EL OTRO 30% SE DEBE PAGAR AL ABOGADO APODERADO”4. 3 M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 4 Folio 3 (reverso) del cuaderno de tutela.

4. Pruebas relevantes Con el escrito de tutela, el actor aportó la constancia emitida el 1 de junio de 1968, por el Hospital Militar Central, en la que se observa que luego de practicar la junta médica el actor fue declarado “NO APTO” con una pérdida de la capacidad laboral equivalente al 90%5.

5. Trámite procesal Mediante auto de 23 de noviembre de 2017, se ordenó notificar a las partes, al Tribunal Administrativo de Casanare y al Ministerio de Defensa Nacional, como terceros interesados en el resultado del proceso, a quienes se les remitió copia de la solicitud de amparo6.

6. Oposición 6.1. Respuesta del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B” En escrito presentado el 5 de diciembre de 2017, el Consejero Carmelo Perdomo Cuéter manifestó que el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por el actor, radicado bajo el número 85001-23-33-000-2013-00205-01, se

encuentra al despacho para fallo desde el 4 de diciembre de 2015 y se le asignó el turno 259 para la elaboración del respectivo proyecto. Aseveró que aunque todas las demandas incoadas ante la jurisdicción contencioso administrativa merecen especial atención, también es cierto que existen algunas que por su naturaleza tienen prelación legal, tales como acciones de hábeas corpus y de tutela en primera y segunda instancia, o en incidentes de desacatos y que en la actualidad corresponden aproximadamente al 40% de la carga efectiva de su despacho, lo que provoca una fuerte congestión judicial en el trámite de los expedientes ordinarios de los medios de control de nulidad por inconstitucionalidad, nulidad simple, nulidad y restablecimiento del derecho, 5 Folio 6 ibíd. 6 Folio 18 ibíd. recurso extraordinario de revisión, pérdida de investidura, conflictos de competencia, impedimentos de magistrados de tribunales y consejeros de Estado, recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, de queja y de súplica y procesos ejecutivos. 6.2. Respuesta del Ministerio de Defensa Nacional En escrito allegado el 8 de diciembre de 2017, la coordinadora del Grupo Contencioso Constitucional de la cartera ministerial solicitó que se declarara improcedente la solicitud de amparo, al considerar que “el devenir procesal en la jurisdicción contencioso administrativo implica que las actuaciones se realicen conforme al derecho al turno y prelación según sea el caso, de tal suerte hasta la fecha ha transcurrido un término que no desborda lo razonable”7. 6.3. El Tribunal Administrativo de Casanare, guardó silencio.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del reglamento interno, la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio.

2. Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala establecer si en el presente caso la autoridad judicial demandada incurrió en vulneración de los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, a la salud, a la seguridad social, al debido proceso, al trabajo y a la igualdad, así como de la garantía de especial protección constitucional que se le brinda a las personas de la tercera edad, con ocasión de la presunta mora judicial en la resolución del recurso de apelación presentado por la parte demandante dentro del trámite judicial del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (rad. Nº 85001233300020130020501). 7 Folio 32 ibíd.

3. De la mora judicial La mora judicial fue definida por esta Corporación como la conducta dilatoria del juez en resolver sobre un determinado asunto que conoce dentro de un proceso judicial. Tiene fundamento en cuanto tal conducta desconozca los términos de ley y carezca de motivo probado y razonable, evento en el cual constituiría un obstáculo para el acceso a la administración de justicia8.

Sobre el particular, la Corte Constitucional, en sentencia T-1154 de 20019, indicó que “a fin de que proceda la acción de tutela, es indispensable que determinada dilación o mora judicial sean injustificadas, pues el mero incumplimiento de los

términos dentro de un proceso, no constituye per se una violación al debido proceso, salvo que el peticionario se encuentre ante un perjuicio irremediable. Así entonces, la mora judicial sólo se justifica si la autoridad correspondiente, a pesar de actuar con diligencia y celeridad, se encuentra ante situaciones "imprevisibles e ineludibles", tales como, el exceso de trabajo, que no le permitan cumplir con los términos señalados por la ley”. Ello significa que no existe mora judicial por el solo transcurso del tiempo, sino que ella debe ser injustificada, además de estar probada la negligencia de la autoridad judicial demandada y que sea probable la existencia de un perjuicio irremediable. Si, por el contrario, la actuación de los falladores de instancia es célere y diligente, pero por circunstancias imprevisibles, no es posible dar cumplimiento a los términos judiciales, tampoco se configura la alegada mora judicial. No obstante, para establecer si la mora en la decisión oportuna de las autoridades es violatoria de derechos fundamentales, es preciso analizar la razonabilidad del plazo y establecer el carácter injustificado en el incumplimiento de los términos. Por otra parte, la Corte Constitucional ha puntualizado que, no obstante, los análisis que se hagan sobre la justificación del funcionario sobre la mora judicial, “el derecho a un debido proceso sin dilaciones injustificadas no pierde efectividad ni siquiera en aquellos supuestos en que los retrasos se deben a los defectos estructurales de la organización y funcionamiento de la rama judicial.” En tales eventos, para establecer que el retraso es justificado es necesario, además,

8 Sentencia del 11 de octubre de 2012, Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado. Exp. 2012-00052-01(AC). 9 M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. mostrar que se han intentado agotar todos los medios que las circunstancias permitan para evitarlo10. Reiterando de manera importante el anterior precedente, la Sala Plena de la Corte Constitucional en la sentencia SU-394 de 201611, indicó que la acción de tutela es procedente cuando las autoridades judiciales incurren en mora judicial injustificada, teniendo en cuenta que, en estos casos, es posible que el derecho a un debido proceso se lesione a causa del incumplimiento de los términos procesales, por lo que puede materializarse un daño que genere perjuicios no subsanables12. La mora judicial injustificada, precisó, se presenta cuando quiera que (i) existe un incumplimiento objetivo del plazo judicial, (ii) no existe un motivo razonable que justifique la dilación; y, (iii) la tardanza sea imputable a la falta de diligencia y omisión sistemática de los deberes del funcionario judicial13. La Corte Constitucional se apoyó en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) 14, en la que se establecieron criterios objetivos para determinar bajo qué circunstancias se configura la violación al plazo razonable por parte de las autoridades judiciales o administrativas. En efecto, la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José), consagra en su artículo 8.1 (garantías judiciales) el derecho de toda persona a ser oída por un juez o tribunal competente dentro de un plazo razonable

y con las garantías debidas, lo que se complementa con el artículo 25.1 en el que se reconoce el derecho al recurso judicial efectivo. La Corte IDH interpretó en conjunto dichas normas, particularmente en el Caso Genie Lacayo contra Nicaragua15, donde retomó la postura de la Corte Europea de Derechos Humanos (Corte EDH), que afirma que la razonabilidad del plazo debía 10 Sentencia T-030 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño. 11 M.P. Gloria Stella Ortíz Delgado. 12 Cfr. Corte Constitucional, sentencia T186 de 2017, M.P. María Victoria Calle Correa. 13 En este aspecto, la Corte Constitucional reiteró los criterios enunciados en la Sentencia T-230 de 2013, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 14 Caso Genie Lacayo vs Nicaragua, Sentencia de 29 de enero de 1997, (Fondo, Reparaciones y Costas); Caso Valle Jaramillo y otros vs Colombia, sentencia de 27 de noviembre de 2008 (Fondo, Reparaciones y Costas); Caso Kawas Fernández vs Honduras, sentencia de 3 de abril de 2009 (Fondo, Reparaciones y Costas); Caso Mémoli vs Argentina, sentencia de 22 de agosto de 2013, (Excepciones preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas). 15 Corte IDH, sentencia de 29 de enero de 1997, (Fondo, Reparaciones y Costas), párrafo 77. valorarse atendiendo los siguientes criterios: “a) la complejidad del asunto; b) la actividad procesal del interesado; y c) la conducta de las autoridades judiciales”16

Estos tres requisitos fueron complementados posteriormente en el Caso Valle Jaramillo y otros vs Colombia17, en el cual se agregó un último criterio para determinar la razonabilidad del plazo, al considerar que se debe “tomar en cuenta la afectación generada por la duración del procedimiento en la situación jurídica de la persona involucrada en el mismo, considerando, entre otros elementos, la materia objeto de controversia”. En conclusión, para identificar si la autoridad judicial incurre en mora judicial, se debe realizar una valoración objetiva de los aspectos que rodean la tardanza, tales como, la existencia de motivos razonables que justifiquen la dilación, la complejidad del asunto a resolver, la actitud de los interesados y la conducta de los funcionarios judiciales dentro del proceso. De esta forma, el simple hecho de sobrepasar los términos legales dispuestos para fallar no configura la mora judicial, ya que deben analizarse otras circunstancias particulares.

4. Estudio y solución del caso concreto El señor Oscar Arcelio Farfán Espinoza indica que la autoridad judicial demandada ha incurrido en mora judicial, para dictar sentencia dentro del trámite judicial del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que se tramita en segunda instancia en la Sección Segunda, Subsección “B” de esta Corporación

(rad. Nº 85001233300020130020501). El actor interpuso acción de tutela en la que solicita que se ordene a la autoridad judicial demandada que profiera la decisión respectiva, teniendo en cuenta que, según afirma, es una persona de la tercera edad con 70 años, y en delicado estado de salud, por lo que la mora en la resolución del caso afecta sus derechos

fundamentales. El Consejero Ponente del referido proceso judicial, en el escrito de contestación al trámite constitucional manifestó que el mismo entró al despacho para elaboración del proyecto de fallo el 4 de diciembre de 2015 y se encuentra en el turno 259 para 16 Cfr. Ibídem, Corte EDH; Caso Motta VS Italia, sentencia de 19 de febrero de 1991, Series A Nº 195-A, párrafo 30; Caso Ruiz Mateos vs España, sentencia de 23 de junio de 1993, Series A Nº 262, párrafo 30. 17 Corte IDH, sentencia de 27 de noviembre de 2008 (Fondo, Reparaciones y Costas), párrafo 155. la elaboración del respectivo proyecto. Así mismo, justificó la tardanza en la congestión judicial que aqueja a la Sección Segunda de esta Corporación, puesto que el 40% de la carga efectiva de su despacho corresponde a acciones con prelación constitucional, tales como, hábeas corpus y de tutela. La Corte Constitucional, en sentencia SU-394 de 2016 reiteró las tres condiciones que permiten determinar si se configura mora judicial injustificada, que son (i) el incumplimiento del plazo razonable, (ii) la inexistencia de un motivo que justifique la tardanza y (iii) que la mora sea imputable a la falta de diligencia y omisión sistemática de los deberes del funcionario judicial, las cuales se analizarán en el caso concreto a continuación: La Sala observa que de conformidad con el escrito de contestación de la solicitud de amparo, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por

el accionante el 14 de agosto de 2013, en la que solicita el pago de las mesadas pensionales adeudadas por el Ministerio de Defensa Nacional, Ejercito Nacional, correspondientes al periodo comprendido entre el 1 de enero de 1977 y el 31 de mayo de 2009, fue resuelta en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Casanare mediante sentencia de 22 de mayo de 2014, en la que, según afirma el actor, se accedió a las suplicas de la demanda. El 22 de agosto de 2014, la parte demandante interpuso recurso de apelación contra la decisión de primera instancia, por lo que el expediente fue remitido a la Sección Segunda del Consejo de Estado. El mismo día, se repartió al despacho de la Consejera Bertha Lucía Ramírez de Páez, quien admitió el recurso por auto de 10 de septiembre de esa anualidad. El 5 de mayo de 2015, se cambió el ponente debido a la designación en encargo del despacho al consejero Gerardo Arenas Monsalve, quien por auto de 22 de septiembre de 2015 corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. Posteriormente, tras la elección y posesión del Consejero Carmelo Perdomo Cuéter como titular del despacho, se realizó el correspondiente cambio de ponente con fecha de 3 de diciembre de 2015, y un día después entró al despacho para elaborar el proyecto de sentencia. Así las cosas, han transcurrido más de dos (2) años desde que el proceso ingresó al último despacho para elaborar proyecto de sentencia (4 de diciembre de 2015), sin que a la fecha se haya efectuado su registro.

Conforme con lo anterior, es evidente que la autoridad judicial demandada ha incumplido el término dispuesto para emitir el respectivo fallo de segunda instancia (artículos 293, numeral 3 y 181 del CPACA), lo que no se constituye en una razón suficiente para acceder al amparo deprecado, pues también debe analizarse si existen o no motivos que justifiquen la mora judicial. Lo primero que debe afirmarse, es que el retardo en el trámite de segunda instancia se justifica, según el Consejero Carmelo Perdomo Cuéter a cargo del proceso, en la congestión judicial que afecta a su Despacho y en el hecho de que en tres ocasiones se ha realizado cambio del ponente con motivo de la terminación del periodo constitucional de la consejera Bertha Lucía Ramírez de Páez y de su elección como Consejero a cargo de dicho despacho. La Sala entiende que en la Sección Segunda de esta Corporación, existe un cúmulo excesivo de procesos judiciales que superan la capacidad humana para dictar decisiones con oportunidad18 y que el cambio de ponente a cargo de un proceso también puede conllevar que la emisión de la decisión respectiva tarde un poco más de lo establecido en el CPACA, siendo estos motivos razonables. Por otro lado, es claro que la situación presentada no se ha generado como consecuencia del incumplimiento de los deberes del consejero ponente, ya que de acuerdo con la información suministrada por el Sistema de Gestión Judicial Siglo XXI, la autoridad judicial demandada ha adelantado las actuaciones pertinentes para garantizar el debido proceso y el acceso efectivo a la administración de justicia del demandante. Finalmente, la Sala observa que de conformidad con lo afirmado por el actor en el

escrito de tutela, desde el año 2012 recibe una mesada pensional por invalidez reconocida en cumplimiento de lo dispuesto en una sentencia de tutela proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare19. Esa circunstancia, permite descartar cualquier posible afectación de los derechos fundamentales del actor, pues no se 18 En efecto, de acuerdo con las estadísticas judiciales publicadas por el Consejo Superior de la Judicatura, en el 2016 entre los meses de enero a septiembre, por ejemplo, ingresaron a dicha Sección 9.180 procesos y se fallaron 4.220, sin embargo, a pesar de las estrategias de descongestión aún restan 10.415 procesos por fallar. En: https://www.ramajudicial.gov.co/web/estadisticas-judiciales/ano-2016. Última consulta realizada el 3 de noviembre de 2017. 19 Folio 2 (reverso) ibíd. encuentra afectado su derecho fundamental al mínimo vital, circunstancia que, eventualmente, llevaría al juez constitucional a excepcionar el sistema de turnos y a ordenar que se dicte el respectivo fallo. Por las razones expuestas, la Sala denegará el amparo constitucional solicitado por el señor Oscar Arcelio Farfán Espinoza.

5. Razón de la decisión La Sala considera que la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado, no ha vulnerado los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, a la salud, a la seguridad social, al debido proceso, al trabajo y a la igualdad, así como la garantía de especial protección constitucional que se le brinda a las personas de la tercera edad, en tanto no se comprobó falta

de diligencia del titular del despacho judicial a cargo del proceso en la resolución de la segunda instancia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado Nº 85001233300020130020501. Adicionalmente, no se encontró vulnerado el derecho fundamental al mínimo vital del accionante, en tanto manifestó que actualmente recibe una mesada pensional por invalidez.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE: Primero.- NIÉGANSE las pretensiones de la acción de tutela promovida por el

señor Oscar Arcelio Farfán Espinoza. Segundo.- NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- En caso de no ser impugnada esta providencia, REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política. Cópiese, notifíquese y cúmplase, MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Consejera

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Consejero

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Consejero