CE-11001-03-15-000-2017-02979-00(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE

DEFECTO SUSTANTIVO / IMPROCEDENCIA DE LA INDEXACIÓN DE LA SANCIÓN MORATORIA En el presente asunto, el Tribunal Administrativo del Meta, en sentencia del 16 de mayo de 2017, al referirse al recurso de apelación interpuesto por el actor negó la indexación de la sanción moratoria porque estimó que en aplicación del criterio jurisprudencial del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional no había lugar a acceder a esa pretensión. (…) Como sustento de la decisión se refirió a la sentencia C-448 de 1994 de la Corte Constitucional y a diferentes pronunciamientos de la Sección Segunda del Consejo de Estado en los que se ha negado dicha pretensión y concluyó que, en aplicación de los mismos, no era posible conceder la indexación porque la sanción moratoria no busca proteger como tal el valor adquisitivo de las cesantías, sino sancionar al empleador moroso por el no pago oportuno. (…) [P]ara la Sala no hay duda de que no se incurrió en el defecto alegado porque se fundó en la jurisprudencia que sobre la materia ha proferido esta Corporación y además, la sentencia controvertida sustentó con suficiencia las razones por las cuales no se debía declarar la indexación Reclamada. (…) En el sub lite, no se advierte que la autoridad judicial demandada adoptara decisiones arbitrarias o caprichosas, ni trasgresoras de los derechos fundamentales cuyo amparo aquí se reclama, luego, corresponde a la Sala negar el amparo solicitado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA

Bogotá, D.C., primero (1) de febrero de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-02979-00(AC)

Actor: ÓSCAR MEDINA ROMERO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Decide la Sala la acción de tutela interpuesta por el señor Óscar Medina Romero contra el Tribunal Administrativo del Meta, de conformidad con lo establecido en el artículo 1° del Decreto 1983 de 2017.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones El actor solicitó la protección de los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso. En consecuencia, formuló la siguiente pretensión: “En virtud de lo anterior se ordene dejar sin efecto el ordinal primero de la sentencia proferida el 16 de mayo de 2017 por el Tribunal Administrativo del Meta dentro del proceso No. 50001333300420140021201 y en consecuencia se ordene a esa corporación emitir sentencia de remplazo en la que se acceda a la pretensión de indexar la condena en concordancia al artículo 187 del

CPACA.”

2. Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos: El señor Óscar Medina Romero interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra La Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, con el fin de que anulara el acto ficto presunto negativo que se configuró frente a la petición de reconocimiento y pago de la

sanción moratoria por el incumplimiento en el pago de las cesantías definitivas reconocidas en la Resolución 3943 de 2008. El Juzgado Cuarto Administrativo de Villavicencio, en sentencia del 5 de mayo de 2016, accedió a las pretensiones de la demanda, pero negó la indexación de la condena. Por tal razón, apeló la decisión del juzgado, pero el Tribunal Administrativo del Meta, en fallo del 16 de mayo de 2017, la confirmó. Fundamentos de la acción de tutela Según el actor, la autoridad judicial demandada incurrió en defecto sustantivo porque no aplicó el artículo 187 del CPACA, que permite la indexación de la condena. Advirtió que el artículo 187 es una norma de carácter procesal y que, por tanto, es de obligatorio cumplimiento y que, por ello, no indexar la suma concedida conduciría a que la administración pague menos de lo que le corresponde.

3. Trámite previo Mediante auto del 15 de noviembre de 2017, se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar a las partes y a los terceros interesados, a quienes se les remitió copia de la demanda.1

4. Oposiciones Tribunal Administrativo del Meta La magistrada ponente de la decisión judicial cuestionada solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela.

Dijo que la decisión judicial se sustentó en la normativa aplicable y en el precedente judicial del Consejo de estado, en el que se ha definido que no es procedente la indexación de la sanción moratoria. Que incluso, en otra acción de tutela que resolvió la Sección Primera de esta Corporación, se dijo que no existió

vulneración de otra autoridad judicial que también negó la indexación reclamada por el actor.

5. Intervención de los terceros interesados La Fiduprevisora solicitó que se declarara la falta de legitimación en la causa por pasiva del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, representado por esa fiduciaria, porque no es la entidad llamada a atender las pretensiones de la acción de tutela.

El Ministerio de Educación Nacional solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela porque no se cumplen los requisitos generales y específicos de procedibilidad frente a providencias judiciales. La Secretaría de Educación del Meta solicitó que se negara el amparo invocado porque esa entidad no ha vulnerado los derechos invocados por el actor.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1° establece: 1 Folio 69 del expediente de tutela. “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”.

Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En el presente caso, los actores pretenden la protección de los derechos

fundamentales a la igualdad y al debido proceso. En consecuencia, solicitaron que se dejara sin efecto la providencia del 16 de mayo de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo del Meta en cuanto negó la indexación de la sanción moratoria concedida y que, en su lugar, se ordenara que, en aplicación del artículo 187 del CPACA, se indexe la condena. A la Sala le corresponde estudiar si la autoridad judicial demandada con su actuación incurrió en el defecto sustantivo alegado. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcionalísima, se ha aceptado la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta y grosera de los derechos constitucionales fundamentales de acceso a la administración de justicia, debido proceso e igualdad2. Ahora bien, sin perder de vista que la acción de tutela es, ante todo, un mecanismo de protección previsto de manera residual y subsidiaria por el ordenamiento jurídico, que en su conjunto está precisamente diseñado para garantizar los derechos fundamentales constitucionales, la Sala adecuó su posición respecto de la improcedencia de esta acción contra providencias judiciales y acogió el criterio de la procedencia excepcional3. 2 Ver entre otras, sentencias de 3 de agosto de 2006, Exp. AC-2006-00691, de 26 de junio de 2008, Exp. AC 2008-00539, de 22 de enero de 2009, Exp. AC 200800720-01 y de 5 de marzo de 2009,

Exp. AC 2008-01063-01. 3Entre otras, ver sentencias de 28 de enero de 2010 (Exp. AC-2009-00778); de 10 de febrero de 2011 (exp AC-2010-1239) y de 3 de marzo de 2011 (Exp. 2010-01271). En el mismo sentido, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 31 de julio de 2012, exp 2009-01328-01, aceptó la procedencia de la tutela contra providencia judicial, en los siguientes términos: “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. En consecuencia, en la parte resolutiva, se declarará la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.” (Subraya la Sala) Aun más, la Sala Plena de esta Corporación, en sentencia de unificación del 5 de

agosto de 20144, aceptó que la acción de tutela es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por los órganos judiciales de cierre (Consejo de Estado, Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia y Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura), pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra “cualquier autoridad pública”. Hechas estas precisiones acerca de la excepcionalísima procedencia de la tutela contra providencias judiciales, la Sala adoptará la metodología aplicada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado. En esa sentencia la Corte Constitucional precisó que las causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; 4 Exp.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) (iii)Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv)Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v)Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los

hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi)Que no se trate de sentencias de tutela. Una vez agotado el estudio de estos requisitos, y, siempre y cuando se constate el cumplimiento de todos, es necesario determinar la existencia de por lo menos alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir, que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y h) violación directa de la Constitución. En este caso, se advierte que se han superado los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por lo que la Sala procederá a hacer un análisis de fondo. Lo anterior porque (i) se agotaron todos los medios de defensa que tenía la parte actora para controvertir la decisión objeto de tutela; (ii) se cumple el requisito de inmediatez, toda vez que la actuación controvertida fue proferida el 16 de mayo de 2017 y la acción de tutela fue presentada el 9 de noviembre de 2017, (iii) la parte demandante identificó de manera razonable los hechos que generaron la vulneración de los derechos; (iv) la acción no se dirige contra un fallo de tutela y (v) el asunto es de relevancia constitucional, pues debe definirse si con la

providencia en mención se vulneraron los derechos fundamentales invocados. Problema jurídico ¿Incurrió el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en defecto sustantivo al negar la indexación de la condena en aplicación del artículo 187 del CPACA? Del defecto sustantivo Lo primero que conviene decir es que, en general, el defecto sustantivo es una forma auténtica de violación directa de la ley (norma), que, a su vez, ocurre por falta de aplicación, por indebida aplicación o por interpretación errónea. Por lo general, la falta de aplicación de una norma ocurre cuando el juzgador ignora su existencia o porque, a pesar de que la conoce, no la aplica a la solución del caso. También sucede esa forma de violación cuando el juez acepta una existencia ineficaz de la norma en el mundo jurídico, pues no tiene validez en el tiempo o en el espacio. En los dos últimos supuestos, el juzgador examina la norma, pero cree, equivocadamente, que no es la aplicable al asunto que resuelve. Ese es un evento típico de violación por falta de aplicación, no de interpretación errónea, en razón de que la norma por no haber sido aplicada no trascendió al caso y no se hizo valer en la parte resolutiva de la sentencia. La aplicación indebida, por su parte, ocurre cuando el precepto o preceptos jurídicos, que se hacen valer, se usan o aplican, a pesar de no ser los pertinentes para resolver el asunto que es objeto de decisión. Por ejemplo, porque la norma empleada no se ajusta al caso, no se encuentra vigente por haber sido derogada, o ha sido declarada inconstitucional.

Y, finalmente, la interpretación errónea sucede cuando el precepto o preceptos que se aplican son los que regulan el asunto por resolver, pero el juzgador los entiende equivocadamente, y así, erróneamente comprendidos, los aplica. Es decir, ocurre cuando el juzgador le asigna a la norma o normas un sentido o alcance que no le corresponde. En el mismo sentido, la Corte Constitucional dice que el defecto sustantivo se presenta cuando5: (i) la decisión judicial se sustenta en una norma inaplicable al caso concreto; (ii) a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución y la ley le reconoce a las autoridades judiciales, la interpretación o aplicación que se hace de la norma en el caso concreto desconoce sentencias con efectos erga omnes que han definido el alcance de la norma; (iii) la interpretación de la norma se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática; (iv) la norma aplicable al caso concreto es desatendida y, por ende, inaplicada, o (v) a pesar de que la 5 Ver sentencias T-804 de 1999, T-522 de 2001, T-189 de 2005, T-244 de 2007 y T-972 de 2007. norma en cuestión está vigente y es constitucional, no se adecúa a la situación fáctica a la que se aplicó. - Caso concreto En el presente asunto, el Tribunal Administrativo del Meta, en sentencia del 16 de mayo de 2017, al referirse al recurso de apelación interpuesto por el actor negó la indexación de la sanción moratoria porque estimó que en aplicación del criterio

jurisprudencial del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional no había lugar a acceder a esa pretensión. Advirtió que “… no es razonable que un trabajador que tenga derecho a ella, por el mismo hecho y por el mismo periodo de tiempo, reclame la indexación, toda vez que, la sanción moratoria no solo cubre la actualización monetaria sino que es superior, lo que determina la improcedencia de reconocer los ajustes de valor de la sanción moratoria mientras esta opere.” Como sustento de la decisión se refirió a la sentencia C-448 de 1994 de la Corte Constitucional y a diferentes pronunciamientos de la Sección Segunda del Consejo de Estado6 en los que se ha negado dicha pretensión y concluyó que, en aplicación de los mismos, no era posible conceder la indexación porque la sanción moratoria no busca proteger como tal el valor adquisitivo de las cesantías, sino sancionar al empleador moroso por el no pago oportuno. Conforme al fallo revisado, para la Sala no hay duda de que no se incurrió en el defecto alegado porque se fundó en la jurisprudencia que sobre la materia ha proferido esta Corporación y además, la sentencia controvertida sustentó con suficiencia las razones por las cuales no se debía declarar la indexación Reclamada. Con todo, resulta necesario señalar que las providencias que versan sobre la interpretación y aplicación del derecho, no pueden, en principio, ser objeto de control constitucional en sí mismas por vía de tutela, si en ellas no se configura uno de los requisitos de procedibilidad, producto de una actuación abiertamente 6 Consejo de Estado, sentencia de 22 de abril de 2015, radicado 05001233100020000465201,

sentencia del 10 de noviembre de 2010, radicado 08001233100020050230401, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicado 66001233300020130019001 caprichosa frente al orden jurídico por parte de la autoridad judicial, que genera la violación de derechos fundamentales7. En el sub lite, no se advierte que la autoridad judicial demandada adoptara decisiones arbitrarias o caprichosas, ni trasgresoras de los derechos fundamentales cuyo amparo aquí se reclama, luego, corresponde a la Sala negar el amparo solicitado. Por lo anterior, se negarán las pretensiones de la acción de tutela interpuesta por el actor contra el Tribunal Administrativo del Meta. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. NEGAR las pretensiones de la tutela instaurada por Óscar Medina Romero contra el Tribunal Administrativo del Meta.

2. En caso de no ser impugnada la presente providencia, Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha. STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección 7 Así lo consideró la Corte Constitucional en Sentencias T-073 de 1997, C-836 de 2001 y T-698 de 2004, al sostener que no toda discrepancia interpretativa -defecto sustantivoconlleva, prima facie,

la ocurrencia de una vía de hecho. Las posibles diferencias de interpretación, sustentadas en un principio de razón suficiente, no pueden ser calificadas entonces como vías de hecho, pues, la eventual disparidad de criterios sobre un mismo asunto no implica un desconocimiento per se de la juridicidad.

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ