CE-11001-03-15-000-2017-03016-01(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA - Niega el amparo del derecho al trabajo, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia / MORA JUDICIAL JUSTIFICADA - Por exceso de carga laboral [A]unque el Despacho de la magistrada que tiene a su cargo el proceso ejecutivo no se ha pronunciado frente al recurso de apelación no existe mora judicial injustificada, pues se brindaron razones válidas que explican la situación. [L]a magistrada informó que durante el año 2016 mediante tres acuerdos diferentes el Consejo Seccional de la Judicatura del Chocó decidió repartirle procesos que estaban a cargo de otro despacho. Gracias a esas designaciones, se le entregaron 427 expedientes adicionales a los que se estaban tramitando en el suyo. De hecho, el proceso de la accionante es uno de los expedientes reasignados. Inevitablemente tal situación trastorna el funcionamiento corriente de un despacho judicial, pues no solo se aumenta el número de procesos, sino que también se exige la priorización de ciertos procesos que por su naturaleza tienen prelación, tal como sucede con las acciones de tutelas. (…). [A]unque en el Tribunal accionado no ha dado trámite al recurso de apelación, en el caso no se cumplen los supuestos que configuran la mora judicial injustificada. Pues, como ya se indicó, existen motivos razonables que explican la dilación del despacho judicial. De tal suerte que no podría asegurarse que la magistrada del Tribunal ha actuado con negligencia o retardo deliberado.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 298 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 431 / LEY 446 DE 1998 - ARTÍCULO 18

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a la mora judicial y el hecho de que no toda dilación en la decisión equivale a negligencia, consultar: Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 4 de septiembre de 2014, exp. 11001-03-15-0002014-01444-00, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Sobre el mismo tema en relación con la vulneración de derechos fundamentales, ver: Corte Constitucional, sentencia de 18 de abril de 2013, exp. T-230, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.

En relación con el turno de los expedientes y su alteración, ver: Corte Constitucional, sentencia de 2 de octubre de 2008, exp. T-945A, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de mayo de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-03016-01(AC)

Actor: SAMARY ALEXA RÍOS MACHADO

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ Y JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO ORAL DE QUIBDÓ La Sala decide la impugnación interpuesta por la Samary Alexa Ríos Machado contra la sentencia del 2 de febrero de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección B que resolvió: “1. ° Niégase el amparo de los derechos constitucionales fundamentales

al trabajo, debido proceso y acceso a la administración de justicia invocados por la señora Samary Alexa Ríos Machado, de acuerdo con la motivación”1. ANTECEDENTES El 15 de noviembre de 2018, Samary Alexa Ríos Machado, por medio de apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Chocó y el Juzgado Primero Administrativo Oral de Quibdó, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al trabajo, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia.

1. Pretensiones Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: “1.- Ampárense los derechos fundamentales a SAMARY ALEXA RÍOS MACHADO, ya descritos como violados. 2.- Ordénesele al Tribunal Contencioso Administrativo del Chocó y al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, que en el término de 48 horas posterior a la ejecutoria del fallo de tutela y de conformidad con los art. 431 del C.G. del Proceso 192 y 298 del CPACA y de conformidad con lo manifestado por el H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, siendo Consejero ponente el Dr. ALFONSO VARGAS RINCON, en providencia de marzo 14 de 2014, en el proceso con Radicación número 11001-03-25-000-2013-00231-00 (0525-13), haga valer sus poderes de Juez y proceda a conminar de manera inmediata a la Gobernación del Chocó – Secretaría de Educación Departamental, para que acaten, cumplan y cancelen la obligación que proviene de la

sentencia judicial dictada el 31 de octubre de 2011 por el Juzgado primero Administrativo Oral de descongestión del Circuito de Quibdó en el proceso con radicación Nro. 2008-228 dentro de los cinco (5) días siguientes a dicha orden. Ordenándosele a la vez al Tribunal Contencioso Administrativo del Chocó y al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, realizarle el seguimiento a dicha orden y velar para que las sumas de dinero adeudadas se paguen desde la fecha de ejecutoriedad de la sentencia dictada dentro del proceso ordinario. 1 Folio 101. 4.- Si las anteriores pretensiones, son falladas favorablemente, se oficie a la Procuraduría General de la Nación, por parte del señor Consejero de la causa, para que vigile el cumplimiento inmediato de la presente acción, para así evitar dilaciones y demoras injustificadas por parte del accionado, ya que estas decisiones son de cumplimiento inmediato (…)”2.

2. Hechos Del expediente se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. En el año 2008, Samary Alexa Ríos Machado presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Departamento del Chocó a fin de que la reintegraran, entre otras pretensiones. 2.2. El 31 de octubre de 2011, el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Quibdó declaró la nulidad del acto administrativo mediante el que se declaró insubsistente a la accionante. Y en consecuencia, le ordenó al gobernador del departamento del Chocó reintegrarla al mismo cargo que ocupaba

o a otro de similar categoría. A su vez, dispuso que se le pagaran “los salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir desde el momento de su desvinculación hasta cuando sea reintegrada, declarándose la no solución de continuidad. La suma correspondiente deberá ser reajustada y actualizada”3. 2.3. En junio de 2013 la tutelante instauró proceso ejecutivo porque aún no se le habían pagado las cifras dispuestas en la sentencia. 2.4. El 31 de julio de 2013, el Juzgado Primero Administrativo Oral de Quibdó libró mandamiento ejecutivo4. Posteriormente, el 6 de mayo de 2014 ordenó a las partes a que presentaran la liquidación del crédito5. Ejercicio que la accionante presentó el 13 de mayo de 20146. 2 Folio 2. 3 Folio 40. 4 Folios 40-44. Cuaderno en préstamo. 5 Folios 54-55. Cuaderno en préstamo. Por último, el 7 de mayo de 2015 la accionante solicitó medida cautelar de embargo y secuestro de una serie de recursos financieros de la entidad ejecutada7. Petición que fue negada por el Juzgado mediante auto de 1 de octubre de 20158. Frente a esta decisión la actora presentó recurso de apelación9. 2.5. El 20 de enero de 2016, se repartió el recurso de apelación al Tribunal Administrativo del Chocó10. Y el 24 de febrero de 201611 fue reasignado a otro despacho diferente del que inicialmente se entregó. 2.6. La parte actora ha presentado varios memoriales ante el Tribunal, a fin de que se le ordene a la entidad pagar lo dispuesto judicialmente. Actualmente, el

recurso de apelación del auto que negó la medida cautelar no se ha resuelto.

3. Fundamentos de la acción La accionante reprochó el hecho de que “en el Tribunal administrativo del Chocó (...) a hoy no se ha obtenido respuesta alguna frente al recurso interpuesto, lo que evidencia que el Departamento del Chocó sigue impune ante el cumplimiento de la sentencia”12. 6 Folios 56-57. Cuaderno en préstamo. 7 Folios 1 y 2. Cuaderno en préstamo. 8 Folios 4 -6. Cuaderno en préstamo. 9 Folios 7 -18. Cuaderno en préstamo. 10 Folio 49. Cuaderno en préstamo. 11 Folio 113. Cuaderno en préstamo. 12 Folio 5.

Para la parte actora es inadmisible que el Tribunal aún no haya resuelto el recurso interpuesto, ya que el artículo 298 de la Ley 1437 de 2011 dispone que si ha transcurrido más de un año desde la ejecutoria de la sentencia sin que esta se haya pagado “sin excepción alguna el juez que la profirió ordenará su cumplimiento inmediato”. En el mismo sentido, el artículo 431 del Código General del Proceso establece que “Si la obligación versa sobre una cantidad líquida de dinero, se ordenará su pago en el término de cinco (5) días”. En su criterio, las autoridades judiciales accionadas no han cumplido con los plazos que tienen para ejecutar sentencias, consagrados en las normas mencionadas. Por lo que consideró que “para el presente caso se genera MORA JUDICIAL, al no acatar los mandatos del art. 431 del CGP y 298 del CPACA, desconociendo así los deberes el funcionario judicial dentro del procedimiento a

seguir en el proceso de ejecución”13. Señaló que las accionadas también han desconocido el precedente judicial sobre el cumplimiento inmediato de las sentencias, en el que se ha dispuesto que el juez tiene la obligación de ordenar el cumplimiento inmediato de una sentencia si ha transcurrido más de un año desde su ejecutoria. Y añadió que la falta de actuación de los jueces de conocimiento, a su vez, significa la existencia de un defecto absoluto procedimental. Por último, transcribió las Sentencias T-186 de 2017, en la que la Corte Constitucional señaló cuándo se incurre en mora judicial injustificada, y T-778 de 2010, en la que se desarrollan temas relacionados con el cumplimiento de sentencias judiciales ejecutoriadas.

4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. Mediante auto de 16 de noviembre de 2017, el consejero ponente de la decisión de primera instancia admitió la acción de tutela interpuesta contra el Tribunal Administrativo del Chocó y el Juzgado Primero Administrativo de Quibdó, ordenó que se surtiera la notificación a fin de que las autoridades judiciales accionadas ejercieran su derecho a la defensa y vinculó al gobernador del Chocó. 4.2. La magistrada que tiene a su cargo del proceso ejecutivo en el Tribunal Administrativo del Chocó aseguró que la demora que se ha presentado en el caso obedece al volumen de trabajo que pesa sobre el despacho. Por lo que, a su juicio, existe un motivo razonable que justifica tal dilación.

A su vez, informó que en el año 2016, tras la implementación de la oralidad, el

Consejo Seccional de la Judicatura le asignó todas las acciones electorales tramitadas en el Tribunal, en total fueron veinte procesos. Aseguró, también, que ese mismo año se le entregaron 367 casos más que estaban represados en otro despacho, a lo que se sumaron otros 40 adicionales. Por último, informó que para el 19 de diciembre de 2016 en su despacho se profirieron 242 sentencias y 1.046 autos, y se realizaron 36 audiencias. Y que 13 Folio 8. hasta inicios de diciembre de 2017 se profirieron 151 sentencias y 1.000 autos, y se practicaron 68 audiencias. Con base en lo expuesto, solicitó que se negara el amparo.

5. Providencia impugnada Mediante providencia de 2 de febrero del 2018, el Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección “B” negó el amparo de tutela, porque encontró que la mora presentada en el caso es justificada, dado que el despacho de la magistrada ponente ha recibido en tres oportunidades procesos provenientes de otros despachos.

Señaló que “tal cantidad de diligencias para estudiar, trastoca el normal funcionamiento de la administración de justicia, sin que aquella sea atribuible a los señores magistrados accionados”14. También, recordó que la Rama Judicial padece de problemas estructurales, tales como la excesiva carga laboral. Situación que impide que los asuntos se tramiten en los plazos dispuestos en las normas procesales. Y a la que se le deben sumar circunstancias como la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2014 y el Código

General del Proceso, el incremento de las acciones de tutela y la gran cantidad de expedientes que aún se tramitan bajo el sistema escritural. Por lo que concluyó que no existe negligencia de parte de los magistrados del Tribunal. Y por último, aseguró que la accionante no comprobó que se encontrara en una situación de tal gravedad que hiciera necesaria algún tipo de prelación.

6. Impugnación y actuación posterior 7.1. La tutelante impugnó la decisión de primera instancia reiterando los argumentos expuestos en el escrito de tutela. Además de lo allí manifestado, agregó que al no ejecutar la sentencia laboral en los plazos dispuestos en artículos 298 de la Ley 1437 de 2011 y 431 del Código General del Proceso las autoridades judiciales también incurrieron en defecto sustantivo. 7.2. Posterior al escrito de impugnación, la accionante presentó escrito en el que solicitó que para el fallo de segunda instancia se considerara una providencia de tutela proferida recientemente, en la que se “le ordenó al H. Tribunal Contencioso Administrativo del Chocó, aplicar la excepción de inembargabilidad presupuestal”15. 14 Folio 100.

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CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Además de argumentar que existe mora judicial de parte de las autoridades judiciales accionadas al no cumplir los plazos dispuestos en los artículos 298 de la Ley 1437 de 2011 y 431 del Código General del Proceso, la parte actora señaló que por su dilación aquellas estaban incurriendo en los defectos absoluto procedimental, sustantivo y desconocimiento del precedente judicial.

Pese a su argumentación, la Sala limitará el análisis al tema de la mora judicial, ya

que la accionante no está cuestionando propiamente una providencia judicial proferida por las accionadas. Lo que reprocha a lo largo del escrito de tutela y de impugnación es que no se haya resuelto el recurso de apelación que se interpuso, a pesar de que existen normas legales y jurisprudencia que disponen los plazos para la ejecución de una sentencia judicial. De manera que no hay lugar a estudiar los defectos propuestos, ya que -se insisteno existe ninguna providencia judicial que se cuestione. Justamente, lo que se refuta es que el Tribunal no haya proferido una decisión en la que resuelva el recurso de apelación. A su vez, debe aclararse que aunque la tutela también se presentó contra el Juzgado Primero Administrativo Oral de Quibdó, no se hará pronunciamiento sobre la actuación de tal autoridad, dado que el proceso no está a su cargo, sino del Tribunal Administrativo de Chocó. Además, de la revisión del expediente se encontró que el Juzgado libró mandamiento de pago a favor de la tutelante y que ordenó a las partes que presentaran la liquidación del crédito. Por lo que no se observa que falta de actuación de su parte. Aclarado lo anterior y con base en los antecedentes expuestos, la Sala limitará su análisis a determinar si la magistrada del Tribunal Administrativo de Chocó que tiene a su cargo el proceso ejecutivo instaurado por la tutelante incurrió en mora judicial injustificada, al no haber dado trámite aún al recurso de apelación presentado contra el auto que negó la solicitud de medida cautelar.

2. Mora judicial 2.1. Frente a la mora judicial esta Sala ha reconocido que quien interpone una

acción judicial o algún recurso dentro de un proceso judicial tiene derecho a que se le resuelva dentro de los términos establecidos en la ley. Sin embargo, se ha insistido en que dadas las condiciones estructurales que producen congestión y lentitud en los despachos judiciales, no toda dilación en la decisión equivale a negligencia16. 16 Consejo de Estado. Sentencia de 4 de septiembre de 2014. Consejero Ponente: Jorge Octavio

Ramírez Ramírez. Radicado: 11001-03-15-000-2014-01444-00.

La realidad es que en la mayoría de los casos en los que existe dilación en el proceso la demora obedece a circunstancias ajenas al juez, relacionadas con la congestión judicial. Circunstancia que no puede ser atribuible a los funcionarios judiciales. De hecho, la jurisprudencia de altas cortes, como el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, ha reconocido que la razón principal por la que se incumplen los términos judiciales no se debe al actuar de los funcionarios, sino a las dificultades prácticas que debe afrontar la Rama Judicial. Por lo tanto, en el evento en que exista una justificación que explique la tardanza o cuando esta no sea imputable al actuar del juez no existirá mora judicial injustificada y en consecuencia no se habrán vulnerado los derechos fundamentales de quien acudió a la justicia17. 2.2. En cambio habrá mora judicial injustificada si el afectado con la dilación del proceso comprueba que el juez u órgano judicial excedió desproporcionadamente el plazo razonable para pronunciarse sobre el asunto, sin que exista motivación

para justificar la demora en que incurrió. Para determinar si se ha excedido dicho plazo hay que verificar: i) la complejidad del asunto; ii) la actividad procesal del interesado; iii) la conducta de la autoridad competente; y iv) el análisis global de procedimiento. 2.3. Por otro lado, se ha reiterado que más allá de la dilación judicial el turno en el que los expedientes pasaron al despacho para fallo debe ser respetado. Esta posición no es más que el reflejo del artículo 18 de la Ley 446 de 1998 prevé: “Artículo 18. Es obligatorio para los Jueces dictar las sentencias exactamente en el mismo orden en que hayan pasado los expedientes al despacho para tal fin sin que dicho orden pueda alterarse, salvo en los casos de sentencia anticipada o de prelación legal”. De lo contrario, se vulneraría el derecho que tienen los ciudadanos de acceder a la administración de justicia en condiciones de igualdad18. El propósito de esta regla es impedir que el juez adelante procesos según su arbitrio sobre otros que estaban antes en el despacho.

3. Análisis del caso 17 Corte Constitucional. Sentencia T-230 de 2013.

Con base en lo anterior, la Sala considera que aunque el Despacho de la magistrada que tiene a su cargo el proceso ejecutivo no se ha pronunciado frente al recurso de apelación no existe mora judicial injustificada, pues se brindaron razones válidas que explican la situación. En primer lugar, la magistrada informó que durante el año 2016 mediante tres acuerdos diferentes el Consejo Seccional de la Judicatura del Chocó decidió repartirle procesos que estaban a cargo de otro despacho. Gracias a esas designaciones, se le entregaron 427 expedientes adicionales a los que se estaban

tramitando en el suyo. De hecho, el proceso de la accionante es uno de los expedientes reasignados. Inevitablemente tal situación trastorna el funcionamiento corriente de un despacho judicial, pues no solo se aumenta el número de procesos, sino que también se exige la priorización de ciertos procesos que por su naturaleza tienen prelación, tal como sucede con las acciones de tutelas. De manera que es entendible que la asignación de tal cantidad de procesos, desafortunadamente, implique la dilación en el curso de otros expedientes. En segundo lugar, no puede pasar inadvertido que la Rama Judicial padece de una situación de congestión judicial reconocida. Sin embargo, como se explicó previamente, tal problemática, por regla general, no es imputable a los funcionarios judiciales, sino más bien a condiciones propias de la estructura del sistema y del alto número de demandas que diariamente se presentan. Por lo tanto, la Sala considera que, aunque en el Tribunal accionado no ha dado trámite al recurso de apelación, en el caso no se cumplen los supuestos que configuran la mora judicial injustificada. Pues, como ya se indicó, existen motivos razonables que explican la dilación del despacho judicial. De tal suerte que no podría asegurarse que la magistrada del Tribunal ha actuado con negligencia o retardo deliberado. En consecuencia, se concluye que en el caso no se han vulnerado los derechos fundamentales de la parte actora. Por lo que se confirmará la decisión de primera instancia. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. Confirmar la providencia impugnada de 2 de febrero de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección B, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión. 18 Consejo de Estado. Sentencia de 4 de septiembre de 2014. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Radicado: 11001-03-15-000-2014-01444-00 y Corte Constitucional. Sentencia T-945A de 2008.

2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

3. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

AUSENTE CON PERMISO

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Consejera

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Consejero

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Consejero