CE-11001-03-15-000-2017-03026-00(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - La providencia cuestionada no vulnera el derecho al debido proceso y al acceso a la administración de justicia / DEFECTO SUSTANTIVO Y PROCEDIMENTAL ABSOLUTO - No se configuran ya que la decisión inhibitoria no fue capricho de la autoridad judicial sino de la ineptitud de la demanda al haber elegido de manera errada la acción [L]a decisión inhibitoria proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en el caso que nos ocupa, no comporta vulneración de los derechos fundamentales de la accionante […]. En el caso concreto se observa que la decisión inhibitoria, no obedeció al capricho de la autoridad judicial, sino a la ineptitud de la demanda que se configuró por haber elegido de manera errada la acción, debido a que, como lo explicó el juez de segunda instancia, la fuente del daño era el acto administrativo que negó el pago de las sumas reclamadas por la demandante, por lo que no era aceptable buscar el resarcimiento de perjuicios a través de la reparación directa. Si bien es cierto, el juez como director del proceso debe adelantar todas las acciones en el marco de sus competencias, para procurar la resolución de fondo de los asuntos puestos a su consideración, en procura de dar prevalencia al derecho sustancial, también lo es que, en el caso concreto no era posible encausar la acción a la que correspondía debido a que ello alteraría la misma causa petendi, pues las acciones no son compatibles, puesto que era indispensable desvirtuar la presunción de legalidad de la Resolución 2598 del 2007 por medio de la pretensión de nulidad del acto

administrativo y de manera consecuente reclamar la indemnización de perjuicios, cambio que desnaturalizaría el escrito de la demanda. Aun así, si en gracia de discusión se aceptara que correspondía al juez de la causa, adecuar el trámite procesal al de acción de nulidad y restablecimiento del derecho, lo cierto es que, a la fecha de radicación de la demanda (5 de junio de 2008) la acción había caducado. Por otra parte, no es de recibo que se alegue la vulneración de un derecho fundamental con ocasión de la sentencia inhibitoria, cuando la carga de definir la acción procedente, en principio, corresponde al demandante, quien actuó a través de apoderado judicial, el cual debía conocer las características de las acciones contenciosas, incluidos los términos de caducidad, y de acuerdo con ello instaurar la demanda en ejercicio del medio de control pertinente.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a las providencias inhibitorias, ver: Corte Constitucional, sentencia de 28 de noviembre de 1996, exp. C-666, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Con respecto a la ineptitud de la demanda por indebida escogencia de la acción, consultar: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 28 de abril de 2010, exp. 68001-23-15-000-1995-01096-01(18530), C.P. Enrique Gil Botero y sentencia de 23 de junio de 2010, exp. 85001-23-31000-1998-00129-01(18319), C.P. Gladys Agudelo Ordoñez.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de enero de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-03026-00(AC)

Actor: EXELA BPO S.A.

Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A Decide la Sala la acción de tutela instaurada por la sociedad EXELA BPO S.A., de acuerdo con el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 2000.

ANTECEDENTES El 4 de noviembre de 2017, la Sociedad EXELA BPO S.A., actuando a través de apoderado1, instauró acción de tutela contra del CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN “A”, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia.

1. Pretensiones Las pretensiones de la acción de tutela son las siguientes: “ 1. PRETENSIÓN PRINCIPAL. Solicito respetuosamente de la honorable Corporación se sirva TUTELAR los derechos fundamentales al principio del acceso a la justicia en la búsqueda de la verdad consagrado en el artículo 229 de la CP, así como TUTELAR el debido proceso conceptualizado en el artículo 29 de la CP, y a tener una tutela judicial efectiva, en favor de mi poderdante la sociedad de derecho privado denominada EXELA BOP S.A. (sic), dentro del proceso de No.

25000232600020080025901, sucesora procesal; ya que se incurrió en un defecto material o sustantivo, teniendo en cuenta la incompatibilidad entre los fundamentos jurídicos y la decisión adoptada siendo la decisión abiertamente contraria a los razonamientos que soportan lo expuesto en la pate motiva de la sentencia y se profiere FALLO INHIBITORIO .

2. Como consecuencia de lo anterior se revoque el fallo y deje sin efecto alguno la sentencia INHIBITORIA proferida en segunda instancia por la Sección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado y en su lugar se profiera fallo de fondo dentro del proceso de No. 25000232600020080025901,

de Reparación Directa de Coodesco CTA Vs Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.”

2. Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. Mediante el Decreto 2296 del 8 de septiembre de 2004, el Gobierno Nacional impuso la obligación del pago de parafiscales y contribuciones especiales a cargo de las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado. 1 Folios 63 Y 64 del expediente de tutela. 2.2. En virtud de lo anterior, la accionante aduce hacer pagado al ICBF sumas de dinero correspondientes a los años 2004, 2005 y 2006. 2.3. Mediante sentencia del 12 de octubre de 2006, el Consejo de Estado declaró la nulidad de las expresiones “contribuciones especiales al Sena, ICBF”, contenidas en el Decreto 2296 de 2004. 2.4. Luego de solicitar por vía administrativa la devolución de los aportes

consignados, sin que se resolviera favorablemente su requerimiento, la sociedad actora ejerció acción de reparación directa pretendiendo la devolución de los aportes realizados en virtud del Decreto 2296 de 2004. 2.5. El 26 de enero de 2011, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera – Subsección “B”, profirió sentencia que declaró no prósperas las excepciones de falta de competencia, indebida escogencia de la acción y caducidad, propuestas por la parte demandada, y negando las pretensiones de la demanda. 2.6. El 26 de abril de 2017, la Sección Tercera – Subsección “A” del Consejo de Estado profirió sentencia de segunda instancia revocando la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y en su lugar, profirió un fallo inhibitorio.

3. Fundamentos de la acción La sociedad actora alega que el fallo inhibitorio proferido en segunda instancia por la Sección Tercera de esta Corporación, vulnera sus derechos al acceso a la administración de justicia y debido proceso, y desconoce la jurisprudencia y doctrina que de forma reiterada han indicado que los jueces deben evitar los fallos inhibitorios que por regla general implican la denegación de justicia.

Explica que el Tribunal en primera instancia debió revisar la demanda para su admisión y señalar los defectos o documentos faltantes para que el demandante procediera con la corrección. Por lo anterior, a su juicio la providencia acusada comporta defecto procedimental absoluto, y defecto material o sustantivo.

4. Trámite impartido e intervenciones

4.1. Mediante auto del 16 de noviembre de 2017, se admitió la presente acción, se ordenó notificar a la autoridad judicial accionada y vincular al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera – Subsección “A”, a la Cooperativa de Trabajadores de Colombia-COODESCOy al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar –ICBF. Igualmente se ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 4.2. El Consejo de Estado, Sección Tercera – Subsección “A”, por conducto del consejero ponente de la sentencia acusada, presentó informe frente a la acción de tutela objeto de estudio, solicitando que se declare su improcedencia debido a que la sociedad actora se limitó a exponer su desacuerdo con la tesis jurisprudencial que acogió la Sala para decidir su caso, intentando revivir el debate jurídico, teniendo la tutela como una tercera instancia. Adicional a lo anterior, destacó que la providencia judicial acusada se fundó en las pruebas válidamente aportadas al proceso, en la jurisprudencia vigente y con respeto al debido proceso. 4.3. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la Cooperativa de Trabajadores de Colombia –COODESCO, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar –ICBF y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, no se pronunciaron.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales,

ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en casos concretos y excepcionales. Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es procedente contra providencias judiciales. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Sin embargo, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es excepcional.

Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales2 y especiales3 que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente. El análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. En consecuencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de la acción.

3. Problema jurídico 2 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente

relevancia constitucional; y v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. 3 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. En el caso concreto se evidencia el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por lo que se pasará a definir el problema jurídico de acuerdo con los defectos o requisitos específicos alegados en el escrito de tutela. En ese orden, corresponde a la Sala determinar si la Sección Tercera, Subsección “A” de esta Corporación, incurrió en defecto material o sustantivo y defecto procedimental absoluto que redundó en la vulneración de los derechos fundamentales de la sociedad accionante, al proferir la sentencia del 28 de abril de 2017, en la que se inhibió de fallar de fondo el caso concreto.

4. Análisis del caso concreto 4.1. Del análisis de la providencia acusada, se extrae que la Subsección “A” de la Sección Tercera del Consejo de Estado, al verificar la fuente del daño, consideró que la pretensión de reparación directa promovida por la sociedad demandante era equivocada, debido a que el hecho generador daño fue la

Resolución 2598 del 9 de octubre de 2007, que negó la devolución de las sumas pagadas al ICBF por concepto de parafiscales y contribuciones especiales por los años 2004, 2005 y 2006, de manera tal que lo correcto era instaurar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Por lo anterior, profirió fallo inhibitorio. 4.2. En el escrito de tutela la sociedad actora alega que la sentencia proferida por la autoridad judicial accionada, que declara la ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción, y que concluyó con decisión inhibitoria, implica denegación de justicia, debido a que, al juez como director del proceso le corresponde evidenciar los errores en el trámite procesal y corregirlos a efectos de evitar decisiones inhibitorias. En esa línea, manifiesta que ante la omisión del juez de primera instancia, de adecuar la acción al trámite que correspondía, no es aceptable que se profiera sentencia inhibitoria, que a juicio de la accionante, convalida la conducta del juez de a quo, lo que refleja ligereza y desequilibrio procesal. Por lo anterior, considera que en el caso concreto se configura el defecto procedimental absoluto, debido a que el juez de la causa actuó al margen del procedimiento establecido; y el defecto sustantivo o material por la contradicción entre los fundamentos y la decisión. 4.3. En la la sentencia C-666 de 1996, la Corte Constitucional definió las providencias inhibitorias como aquellas en las que el juez, por diversas causas,

pone fin a una etapa procesal absteniéndose de decidir de fondo el asunto, es decir que el problema jurídico queda sin resolver. En esta línea, señaló que el derecho fundamental al debido proceso implica la garantía de que el asunto que se pone en consideración de los jueces culminará con sentencia que resuelva la sustancia del mismo, de tal forma que el fallo apenas aparente o formal, comporta la vulneración de este derecho, pues deja al actor expectante frente a la real solución de su problema jurídico, lo que podría conllevar a la denegación de justicia y prolongación de los conflictos. A pesar de lo anterior, resalta que la proscripción de los fallos inhibitorios no puede ser absoluta, en tanto existen casos en los que, el juez a pesar de haber utilizado de todas las herramientas a su alcance, le resulta imposible adoptar un fallo de mérito. Es así que, la inhibición solo puede darse de manera excepcional, cuando el juez establezca que no hay alternativa distinta, y en ese caso debe exponer de manera razonada los motivos que impiden resolver de fondo el asunto sometido su examen. 4.4. En cuanto a la ineptitud de la demanda por indebida escogencia de la acción, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado de manera reiterada4, que no es un defecto simplemente formal sino eminentemente sustancial, debido a que tiene relación inescindible con la causa petendi, lo cual afecta la competencia del juez y el debido proceso de la contraparte, por lo que impide un pronunciamiento de mérito en el caso concreto. Si bien, la jurisprudencia ha flexibilizado algunos requisitos procesales, con el

objeto de dar prevalencia al derecho sustancial y no hacer nugatorio el acceso a la administración de justicia, lo cierto es que también ha sido enfática al indicar que “esa posibilidad está atada a que desde el punto de vista procesal y material resulte viable la probabilidad de adecuar la acción ejercida a la que en realidad procede, lo que se ha permitido, por ejemplo, cuando las dos acciones tienen el mismo procedimiento y no existen restricciones desde el punto de vista formal de la demanda (pretensiones) o procesal (caducidad) que impidan pronunciarse de fondo, como cuando la prosperidad de la pretensión resarcitoria no está atada a la anulación del acto o contrato, lo que permite decidir de fondo aunque no se haya deprecado esa concreta petición…”. (Subraya fuera del texto) 4.5. De acuerdo con lo expuesto, esta Sala concluye que la decisión inhibitoria proferida por la Subsección “A” de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en el caso que nos ocupa, no comporta vulneración de los derechos fundamentales de la accionante, por las siguientes razones: 4.5.1. La accionante parte de una premisa equivocada, al considerar que las providencias inhibitorias per se implican la configuración de una vía de hecho y la vulneración del derecho al debido proceso, lo cual ha sido refutado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, al indicar que si bien estas providencias deben ser excepcionales, lo cierto es que en determinados casos el juez no tiene otra opción que abstenerse de fallar de fondo, caso en el cual debe exponer de manera clara las razones de su decisión.

4.5.2. En el caso concreto se observa que la decisión inhibitoria, no obedeció al capricho de la autoridad judicial, sino a la ineptitud de la demanda que se configuró por haber elegido de manera errada la acción, debido a que, como lo explicó el juez de segunda instancia, la fuente del daño era el acto administrativo que negó el pago de las sumas reclamadas por la demandante, por lo que no era aceptable buscar el resarcimiento de perjuicios a través de la reparación directa. 4.5.3. Si bien es cierto, el juez como director del proceso debe adelantar todas las acciones en el marco de sus competencias, para procurar la resolución de fondo de los asuntos puestos a su consideración, en procura de dar prevalencia al derecho sustancial, también lo es que, en el caso concreto no era posible encausar la acción a la que correspondía debido a que ello alteraría la 4 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Radicado interno: 23532; 18530; 18319; 22244; 21606 y 27723. misma causa petendi, pues las acciones no son compatibles, puesto que era indispensable desvirtuar la presunción de legalidad de la Resolución 2598 del 2007 por medio de la pretensión de nulidad del acto administrativo y de manera consecuente reclamar la indemnización de perjuicios, cambio que desnaturalizaría el escrito de la demanda. 4.5.4. Aun así, si en gracia de discusión se aceptara que correspondía al juez de la causa, adecuar el trámite procesal al de acción de nulidad y

restablecimiento del derecho, lo cierto es que, a la fecha de radicación de la demanda (5 de junio de 20085) la acción había caducado6. 4.5.5. Por otra parte, no es de recibo que se alegue la vulneración de un derecho fundamental con ocasión de la sentencia inhibitoria, cuando la carga de definir la acción procedente, en principio, corresponde al demandante, quien actuó a través de apoderado judicial, el cual debía conocer las características de las acciones contenciosas, incluidos los términos de caducidad, y de acuerdo con ello instaurar la demanda en ejercicio del medio de control pertinente. De acuerdo con lo expuesto, esta Sala destaca que la sentencia inhibitoria proferida por la Subsección “A” de la Sección Tercera del Consejo de Estado, no involucra una vulneración a los derechos de debido proceso y acceso a la administración de justicia de la accionante, pues la providencia está acorde con la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, debido a que en el presente asunto, ante la indebida escogencia de la acción por parte del demandante, no le era posible al juez de segunda instancia proferir un pronunciamiento de fondo, por lo que procedió a explicar de manera clara y detallada las razones que conllevaron a su decisión en el caso concreto.

5. Como consecuencia de los argumentos antes esgrimidos, la Sala negará las pretensiones de la demanda de tutela de la referencia.

En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

1. NEGAR las pretensiones formuladas por la sociedad Exela BPO S.A., por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. NOTIFÍQUESE la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 5 Folio 1 de cuaderno en préstamo. 6 Del análisis de la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en el caso concreto, se tiene que: La Resolución 2598 del 2007, se notificó el 23 de octubre de 2007Folio 83 cuaderno proceso ordinario-, por lo que, en principio, el término de caducidad se cumplía el 24 de febrero del 2008. Sin embargo, del expediente se observa Acta 025 de 2008 de audiencia de conciliación prejudicial, en la que se evidencia que se presentó solicitud de conciliación el 26 de noviembre de 2007 y la audiencia se realizó hasta el 31 de enero de 2008, por lo que los términos se suspendieron por 2 meses y 5 días. En ese orden, la parte actora tenía hasta el 30 de abril del 2008, para presentar la demanda sin que operara el fenómeno de caducidad, sin embargo, según el sello visible a folio 1 del expediente la demanda se radicó el 5 de junio de 2008, es decir cuando la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ya había caducado.

3. De no ser impugnada la presente providencia, ENVÍESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ